城市基层社会管理体制创新研究——以成都市城市社区管理为视角，本文主要内容关键词为：成都市论文,城市论文,视角论文,基层论文,体制创新论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]D638[文献标识码]A[文章编号]1008-9187-(2013)02-0078-06
社区是城市社会的基本单元，是人们社会生活的共同体和基本平台，社区和谐是城市社会和谐的基础。城市加强和创新社会管理的重心在社区，改善民生的依托在社区，维护稳定的根基在社区。随着工业化、信息化、城镇化、国际化深入发展，成都市的城区规模也快速扩大、城市人口急剧增加，城市资源分配紧张，社会管理相关法律法规政策体系不完善，社区服务的行政化倾向与社区自治存在矛盾。同时，伴随着经济社会的快速发展，非公有制经济和社会组织大量增加，就业、社会保障、社会救助等社会服务不断向社区延伸。城市社区服务群众、加强管理和维护稳定的任务日益繁重，对加强社会管理，提高城市基层管理水平提出了新的更高的要求。对于成都这样一个西部非常重要的大城市来说，创新街道及社区层面的基层社会管理体制，积极有效地在城市基层化解各种矛盾和问题，对于全面落实科学发展观和推进成都建设城乡一体化、全面现代化、充分国际化的大都市，无疑是十分重要的。而目前的成都在全域范围内的城市社区治理机制尚未形成。因此，需要政府创新基层治理思路，重新明确街道办事处、社区自治组织及其他社会组织的角色与职能，进一步完善组织管理体系，畅通公众参与渠道，重构新形势下的城市基层社会管理体制。
一、城市基层社会管理体制的发展演进
新中国成立后，党和国家的工作重心从农村转移到城市。为了加强城市政权和城市管理工作，中国共产党对大城市基于保甲编成的区级建制进行了合并改组，并形成市、区两级政府，中央政府把城市基层社会管理工作重心放在了街道组织。在1954年之前，全国各城市对街道组织建设各行其是，无统一模式。街道组织形态主要有三种类型：一是设街道人民政府，为城市基层政权，如武汉；二是设街道办事处或街公所，为区政府的派出机构，如上海；三是不专设机构，只在公安派出所内设行政干事或民政工作组，承担有关工作，如北京。街之下均不设政府组织，由居民在政府指导下自行组织居民委员会、防护组、防盗组或者居民组等。[1]1954年，第一届全国人大四次会议审议并通过了《城市街道办事处组织条例》和《城市居民委员会组织条例》。《城市街道办事处组织条例》规定，为了加强城市的居民工作，密切政府和居民的联系，市辖区、不设区的市的人民委员会可以按照工作需要设立街道办事处，作为它的派出机关。街道办事处的任务是：(1)办理市、市辖区人民委员会有关居民工作的交办事项；(2)指导居民委员会的工作；(3)反映居民的意见和要求。《城市居民委员会组织条例》规定，为了加强城市中街道居民的组织和工作，增进居民的公共福利，在市辖区、不设区的市的人民委员会或者它的派出机关指导下，可以按照居住地区成立居民委员会。居民委员会的任务是：(1)办理有关居民的公共福利事项；(2)向当地人民委员会或者它的派出机关反映居民的意见和要求；(3)动员居民响应政府号召并遵守法律；(4)领导群众性的治安保卫工作；(5)调节居民间的纠纷。至此，国家以法律的形式确定了街道办事处和居民委员会的性质、地位和作用。街道办事处和居民委员会建设开始走向了制度化发展轨道。从1955年到1958年人民公社运动兴起之前，街道办事处和居民委员会体制基本适应了当时城市社会管理的需要，并处于良性运行与健康发展的态势。1958年5月，中国共产党八大二次会议举行以后，全国掀起“大跃进”高潮。在城市，街道办事处纷纷合并，虽保留了街道办事处的名称，但却组织居民成立以街道为中心的人民公社。人民公社实行政社合一体制，实际上是在社会一体化基础上将国家行政权力和社会权力高度统一的基层政权形式。[2]1966年5月，“文化大革命”开始后，各地街道办事处被改名为“街道革命委员会”，居民委员会也被改名为“革命居民委员会”，主要任务是抓阶级斗争，严重背离了为民服务的方向。这种状况一直持续到1978年。在党的十一届三中全会以后，街道革命委员会和革命居民委员会被撤销。1979年全国人大制定并颁布的《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》重新确立了街道办事处作为市或区政府派出机构的性质。1980年全国人大常委员重新公布了《城市街道办事处组织条例》和《城市居民委员会组织条例》，街道办事处和居民委员会的机构和职能得以恢复，并在1982年的《宪法》中确认了居民委员会的“基层群众性自治组织”性质。
事实上，改革开放前的城市基层社会管理主要由包括党政机关、团体、企事业等各类“单位”在整合城市社会、行使城市管理职能上发挥主体作用，街居组织只是必要的辅助和补充，[3](p121-124)街道办事处和居民委员会的权力很小，功能有限。随着改革开放的不断推进，城市大量“单位人”离开“单位”，农村大量剩余劳动力涌入城市，对传统的二元城市基层管理体制构成挑战，促使街道办事处和居委会的职能调整以适应社会转型的变化。面对我国社会结构的深刻变化，民政部门从承接各类“单位”转移社会服务项目的需要出发于1986年提出了“社区服务”的概念。到1990年代，在社区服务广泛开展的基础上，一些地方如上海、石家庄、青岛、沈阳、武汉等地借鉴国外社区发展的基本理念，结合各自城市的实际情况，先后掀起了社区建设热潮，取得了比较好的成效。2000年11月19日，中共中央办公厅、国务院办公厅转发了《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》，即中办发[2000]23号文件。可以说，该文件是指导我国城市社区建设的纲领性文件，它明确指出：“社区建设是指在党和政府的领导下，依靠社区力量，利用社区资源，强化社区功能，解决社区问题，促进社区政治、经济、文化、环境协调和健康发展，不断提高社区成员生活水平和生活质量的过程。社区建设是一项新的工作，大力推进社区建设，是我国城市经济和社会发展到一定阶段的必然要求，是面向新世纪我国城市现代化建设的重要途径。”该文件还明确提出了城市社区建设的指导思想、基本原则和主要目标。此后，全国范围内的社区建设广泛开展起来，在各级党委的领导、政府的推动和社区居民的参与下，我国城市社区建设进入到普遍推广和全面推进阶段。成都市的城市社区建设与其他省市基本同步，也是经历了倡导社区服务、社区建设探索、整合提高等发展阶段。
二、成都市城市基层社会管理体制创新的探索与实践
成都市在城市基层社会管理方面进行了积极探索。早在2001年8月16日，成都市委、市政府就出台《关于加强城市社区建设的意见》，明确提出“建立与社会主义市场经济相适应的社区管理体制”，“努力建设管理有序、服务完善、环境优美、治安良好、生活便利、人际关系和谐的新型现代化社区”的城市社区建设目标。为了加强城市社区建设，规范社区管理，促进城市社会、经济协调发展和基层社会主义民主政治建设，成都市第十三届人民代表大会常务委员会第三十二次会议于2002年11月27日通过《成都市城市社区建设管理规定》，对社区的定义、职能、管理权限等作了详细的规定。2010年3月18日，成都市委、市政府印发《完善城市社区居民自治机制试点方案》。2011年1月4日，成都市委、市政府出台《关于深化社会体制改革加快推进城乡社会建设的意见》等。这些文件和法规，指导和推动了成都城市社区建设的健康发展，探索出具有成都特色的城市基层社会管理之路。如今已形成的以“街道管理体制、社区治理体制、社会组织管理体制”为核心的社会管理创新改革的“锦江模式”和以“组织细胞化、管理民主化、服务自主化”为主要内容的社区自治新机制的“武侯经验”正在影响全国城市基层社会管理体制改革。其他区市县结合各自实际，也正在积极探索城市基层社会管理创新模式。总体而言，成都城市基层社会管理体制创新具有以下特点：
一是坚持以党建为统领。社区是党在城市工作的基础环节，是党的基层组织建设的重要组成部分。在城市社区建设和管理创新中，成都市坚持以党建为统领，充分发挥社区党组织的领导核心作用，对社区工作进行规划、指导。如锦江区以完善基层党组织功能为基础，优化城市社区党组织结构设置，夯实了社区党建的组织基础：普遍设立社区党委或党总支、小区(院落)党总支或党支部、楼栋(单元)党支部或党小组，全力推进党组织建设全覆盖；通过社区党委或党总支书记担任社区居民代表会议工作委员会主任、社区党组织对社区重大事项拥有提案权、建立社区党建工作联席会等措施，使党组织对社区性、社会性工作负总责，充分发挥其在社区治理中的组织、领导、监督作用；党组织通过改革党员教育管理模式，教育引导党员发挥带动作用，积极参加社区建设、管理、服务等工作，并宣传动员居民积极参加各类社会组织、经济组织、院落楼栋等小区的建设、管理工作。
二是强化社区自治管理。以社区自治创新社会管理，是加强和创新社会管理的一个行之有效的措施。有的区市县针对城市社区承担着过多的行政性事务，社区工作人员无暇顾及社区居民自治工作，着力实施了以强化群众自治为核心的社区治理体制改革。如武侯区以还权赋能为目标，建立和完善社区居民大会和社区民情议事会，做到“事由民理、策由民定、权由民用”，社区层面的自治组织议行分设，形成以“社区—院落—楼栋”为主线的居民自治体系。高新区还权于民，在社区的重大事务和涉及居民群众切身利益的事项，按照“民主提案、民主议案、民主听证、民主表决、民主监督”的程序决策实施，推行民意前置的权利归位的城市社区治理机制，凡属社区性事务必须经过居民、大院、社区的前置参与才能敲定。锦江区强化社区自治组织的自治作用。成立社区居民代表会议工作委员会，与社区居民代表会议、社区居委会一起，形成社区事务决策、监督、执行“三分离”的自治格局。实行居民代表常任制和社区重大事项提案制，明确社区居民代表的“四权”(提案权、评议权、监督权和罢免权)。成立住户管理委员会、业主管理委员会、家属管理委员会、业主自治管理监事会等居民自治细胞组织，组织社区居民平等协商社区事务，畅通基层民意表达渠道，满足社会多元化需求。
三是注重街道职能归位。社区建设作为社区的一种有计划、有目标的积极性变迁，政府行为对其具有极其重要的作用。[4]街道办事处居于城市社会管理的基础层次，直接面对社区居民和企事业单位，这性质特征决定了街道办事处成为政府履行社区建设职能的主要依托。为了强化城市区级政府部门的经济管理和服务职能，使其全面履行政府“经济调节、市场监管、社会管理、公共服务”的职能，成都市牢固树立以人为本、服务为先的发展理念，以居民工作为基础，以社区建设、城市管理、社区保障为重点，理顺政府、市场和社会三者之间的关系，从根本上实现街道职能归位。如锦江区为改变街道“重经济、轻管理、弱服务”的现象，出台了《关于进一步加强街道办事处社会管理和公共服务职能的决定》，将街道办事处原来承担的招商引资、协税护税、固定资产投资、经济统计等经济管理职能彻底剥离出来划归政府相关部门。改革后的街道办事处主要负责基层党建、城市管理、公共服务、社区建设、安全监督、应急管理、社会稳定、社会治安综合治理八个方面职责，将街道工作重心从发展经济转移到强化社会管理和公共服务上来，彻底实现了“职能归位”。
四是发挥社会组织作用。加强社区建设和管理创新，离不开各种社会组织的积极参与。近年来，成都市高度重视社会组织建设，积极探索以培育发展社会组织为核心的社会组织管理体制创新，出台了《关于开展社会组织登记管理体制改革试点工作的意见》、《成都市社区社会组织备案管理暂行办法》、《关于加快培育发展社会组织的实施方案》等文件，推动社会组织健康发展，使社会组织成为社区管理的一支重要力量，在反映利益诉求、规范社会行为、化解社会矛盾、提供公共服务、增强社会活力等方面发挥重要作用。如锦江区按照“依托社区、服务群众”，“政府扶持、大力推进”，“自愿参与、市场运作”，“制度规范、严格监管”的原则，依照“壮大服务类、做实事务类、规范活动类、发展慈善类、培育维权类”的分类指导办法，减少限制条件，降低准入门槛，简化设立程序，大力培育和发展社区社会组织，积极吸纳社会组织参与社区管理和建设，注重发挥社会组织社区服务的提供者和社区矛盾的润滑剂功能，推进社区服务管理创新。为充分发挥社会组织的作用，成立锦江区社会组织管理局，负责全区社会组织的统筹规划、协调指导和监督管理。还成立锦江区社会组织联合会，促进社会组织自律发展，解决了社会组织“管理难”问题。
概而言之，成都市城市基层社会管理体制的创新实践已形成了对公共管理社会化的现实需求，所产生的城市社区改革的推进对街道办和基层政府的管理的挑战、基层社会管理创新实践对公共资源配置制度的挑战及基层社会管理创新实践对党政领导干部执政理念和行政能力的挑战等，对政府行政能力的提高和公共资源的合理配置，提出了更紧迫的要求。
三、关于深化城市基层社会管理体制创新的思考
社会管理是“以维系社会秩序为核心，通过政府主导、多方参与，为人类社会生存和发展创造既有秩序又有活力的基础运行条件和社会环境，从而促进社会和谐的一种活动”[5]。社区管理是社会管理的有机组成。社区管理和社区建设也是一项综合性很强的系统工程，涉及方方面面。近年来，成都市在城市社区建设和社区管理方面取得了很大的进步和突破，城市基层社会管理不断向着平民化、人本化方向发展，但总体而言，目前城市基层社会管理体制创新仍处于起步阶段，还存在一些的问题。从制度规范方面看，城市基层社会管理虽有自上而下制定的一些规范性文件为基层社会管理提供一定制度保障，但存在法律性规范性文件出台缓慢、非法律规范性文件纵向不连贯、横向不配套等问题。从组织体系方面看，城市基层社会管理改革中虽已出现“大科制”模式的街道组织和充满生机与活力的社区自治体系，但多数区县的街道办事处内设科室过多、分工过细，社区人员结构参差不齐、工作效果不理想，社区自治组织功能发挥情况也不理想。从运行机制方面看，通过改革创新，探索建立了基本适合城市基层社会管理体制和规范运行机制，但受政府习惯“为民做主”管理思想和民众希望有人“为民做主”思维惯性依赖，目前城市基层社会管理机制发展不健全且缺乏各机制间顺畅衔接，各机制民主化程度不高导致社会力量实质性参与不足，这使得很多社会管理法律和政策不能持续有效运行。对此，要进一步深化城市基层社会管理体制创新，必须以转变观念为先导、以法制建设为保障、以运行机制为引领，大力加强社区建设。我们认为，应着重从如下几个方面入手：
(一)以坚持“五为”善治理念推进城市基层社会管理创新
随着城市化进程的推进，“社区发展不仅已成为国际城市化理论的一个前沿阵地，而且放眼各国城市现代化的管理和都市更新规划实践，无一不涉及到社区建设这一‘都市社会的微观再造’”[6]。如何开展社区建设和管理？自然是仁者见仁、智者见智的课题。众所周知，理念是行动的先导、制度的灵魂。只有确立现代社会管理理念，才能引领社会管理创新工作不断前行。而社区管理体制改革是加强和创新社会管理的基石，社区的发展是文明法治和谐城市建设的重要基础，推进城市基层社会管理创新必须坚持“以人为本、服务为先、预防为主、基层为重、法治为上”的“五为”善治理念，切实转变传统社会管理理念，努力提升城市基层社会管理工作水平。
一要坚持以人为本。人是社会的组成部分，没有人就没有社会，更无从谈及社区的建设和管理。在社区建设和管理中，坚持以人为本，必须注重尊重和保障居民群众的合法权益，要以满足社区居民的合理需求作为社区工作导向，进而调动居民群众参与城市建设的积极性。
二要坚持服务为先。社会管理，说到底是对人的管理和服务。社区建设一定要变“管”字当头为“服务为先”，切实解决社区居民群众的实际困难和问题，在优化服务中强化管理，努力实现管理与服务的有机统一。
三要坚持预防为主。化解社会矛盾，促进社会和谐是社会管理的基本任务。当前我国正处于社会矛盾凸显期，而社区又是矛盾纠纷的主要汇集地，社区建设必须树立预防为主、应急为辅的理念，可从源头上减少矛盾纠纷的产生，切实增加社区管理的前瞻性、有效性。
四要坚持基层为重。社会管理的重点和难点在基层，活力和源泉也在基层。社区是社会管理最主要的基层载体，也是城市基层社会的重要组织形式。要把社区的管理作为社会管理的重中之重，按照“重心下移、服务群众、责权统一”的原则积极推进社区管理体制创新。
五要坚持法治为上。社会管理的目的，是通过社会利益的协调、社会矛盾的化解，促进社会和谐发展。“法治是实现社会和谐的基石，为社会和谐提供基本的规则保障”。[7]社区和谐是社会和谐的重要基础，为了推进和谐社区建设，依法管理则是社区管理工作的理性选择。
(二)以健全法制为保障促进城市基层社会管理创新
观念的变革和定位最终要落实为相应的制度规范。“制度规范作为现代社会管理最重要的规则体系，具有基础性、普遍性的特点，渗透到社会的各个环节和领域，规范着社会生活的方方面面，是社会管理的基本依据和重要基础，是社会秩序良好运行最关键的隐性力量。”[8]我国关于城市基层社会管理工作虽有《街道办事处组织条例》、《城市居民委员会组织法》等法律法规和政策性文件规定，但缺乏与构建和谐社区相适应的前瞻性系统性制度体系。要进一步推进城市基层社会管理创新，必须重点抓好社区管理的法制建设，为基层社会管理体制改革提供有力的法制保障。
1.要加快法治政府建设，提高社会管理水平。一是规范政府的社会管理立法行为。依法厘定政府社会管理的权力边界和职责范围，使基层社会管理创新从政策供给到法律供给转变，也为有限政府权力的转型创造先决条件。二是确保政府社会管理行为的合法性。合法性是政府创新社会管理的基本前提，要建立相关的基层社会管理执法制度，确保政府及其部门的各类社会管理行为的合法性，坚决纠正乱作为、滥作为和不作为现象，以规范执法引领社会管理创新。
2.完善社会组织法律制度，促进社会组织规范发展。一是进一步明确社会组织的法律地位和性质。为了社区社会组织的发展有法可依，应加强社会组织立法工作。在立法上既要考虑到与现有法律法规的关联性和连续性，又要考虑社会未来的发展趋势，提升法律层级。最好能制定社会组织基本法律，明确社会组织的社会地位、权利义务和法律责任等，为社会组织依法登记成立、自身能力建设、参与社区管理等方面营造良好法制环境，也为政府加强对社会组织的管理监督提供健全的法律依据。二是降低社会组织成立门坎，实行“宽进严管”。适度改革现行准入机制，把调控重点逐步由重事前审批转到重事中、事后监管和服务，从硬约束机制转到硬约束机制与软约束机制并重上来。三是加强社会组织的监督管理。建立“统一登记、各司其职、协调配合、分级负责、依法监管”的社会组织管理体制，完善法律监督、政府监督、社会监督、自我监督相结合的监管体系。[9]四是强化社会组织自身建设。制定完善加强社会组织内部治理的政策规章，引导社会组织建立和完善内部自律机制，提高社会组织行为的公信力。
3.加强居民参与制度建设，提高社区成员自我管理能力。居民参与是社区管理之本，只有将居民参与纳入制度化轨道，确立有效的参与制度，才能激发居民参与社区建设的积极性和主动性。一是社区组织制度。组织制度是社区发展的基础和条件。建立科学合理、精简高效的社区管理制度和多元化的社区组织体系和制度，构筑和谐社区建设的有效载体。二是社区“民情快递”制度。建立包括民意表达、民意受理、民情回应、民情快递监督等机制的社区“民意随时表达，民情快速反映”制度。三是社区民主评议会制度。建立社区成员和社区成员代表大会对社区居委会及工作人员进行民主评议的制度。四是社区居民听证制度。凡是社区重大事宜和涉及社区居民利益的重大事项，实行民主决策前应当举行社区居民听证会。五是社区信访工作制度。信访作为一种重要的扩大公民政治参与的途径在当今转型期社会发挥着重要作用。为保障居民依法参与社区建设和管理的权利，需强化制度约束使社区信访工作步入规范化、法制化轨道。
(三)以理顺社区运行机制推动城市基层社会管理创新
加强和创新社会管理是一项宏大的系统工程。创新体制机制是社会管理创新的根本所在。“社会管理体制与社会管理的运行机制有着密不可分的联系，二者的有机结合，有利于构建社会管理体系，提高社会建设和管理的效率。社会管理的‘机制’，是指社会系统的组成要素或部分之间相互作用的过程和方式，主要是指系统运行的具体方式方法。”[10]只有不断推进体制机制创新，才能实现“社会管理齐参与，管好社会为人民”的良好格局。“社会管理体制的改革和创新，难点在于新的运行机制的探索和创造。”[11]为了促进社区良性运行，城市社区建设理应围绕如何建立和完善协调有序、运转高效的社区运行机制进行探索与研究。协调有序、运转高效的社区运行机制，能够促进管理有序、服务完善、文明祥和新型社区建设，实现社区建设与经济发展、环境优美、社会和谐的协调发展；反之则可能导致资源浪费，引发各种矛盾纠纷，造成社区的不和谐甚至是社会的不稳定。因此，城市基层社会管理创新工作能否全面深入推进，除了加强党的领导、强化政府职责、推动社会协同、动员公众参与外，关键是建立科学合理的社区运行机制。何种运行机制合理，各地有不同的探索，学者有不同的看法。我们认为将社区公共事务分类治理，不同事务采取不同的运行机制是合理的。社区公共事务分类旨在厘定治理主体之间的功能边界，社区公共事务治理结构的重建旨在调整治理主体之间的权利关系。根据社区公共产品安排者与生产者的组合方式，社区公共事务运行机制主要有行政机制、准市场机制和自治机制三种。①根据社区公共事务分类治理理念，不同的事务采取不同的运行机制。一是社区行政事务，如社区行政管理事务、城市管理执法事务、公共信息采集等采取行政机制进行管理。所谓行政机制是指政府自上而下建立起自己的生产单位，与生产单位之间建立垂直性、依附性的权利关系机构，并通过等级命令制供给公共产品。一般而言，社区行政管理事务主要由基层政府部门独立承担，不设置代理机构(即不进社区)。二是社区公共服务，如社区物业服务、小区物业服务、特定人群服务、市政服务等主要采取准市场机制提供。所谓准市场机制，即在公共服务中引入市场机制，建构准市场制度环境。与完整意义的市场机制有差别，可不必完全遵循“相互交换规则”、“自愿交换规则”，其最终目的是提高公共产品供给质量、效率以及供应者对公共产品需要的“回应性”程度等。三是社区自治事务，如社区法定组织事务、邻里互助事务等采取自治机制。所谓自治机制，是指社区居民基于平等，在自我教育、自我管理、自我服务、自我约束的基础上，通过面对面的协商、讨论，合作供给公共产品。[12]当然，社区公共事务运行中的行政机制、准市场机制和自治机制各自还需建立源头治理机制、组织管理机制、风险评估机制、权益保障机制、信息公开机制、创新考核机制等多种机制。
注释：
①社区公共事务运行机制除行政机制、准市场机制、自治机制外还存在志愿机制。
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