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摘要：随着社会经济水平不断提高，我国逐渐重视起规划水平与发展，城市化进程不断加快，对土地资源的使用需求越来越大，因而有限土地资源的管理与使用问题愈加突出，城市规划与土地管理间的矛盾日益激化，两者无法相配合以促进整体的进一步发展。本文将基于城市规划与土地规划的发展概况，研究两者的关系和区别，从而提出两者统筹发展的可行性策略。
关键词：城市规划；土地规划；统筹发展；措施
前言：改革开放以来，我国城市化建设进入一个新的时代，很多地区的城市规划和土地利用很不够规范，相互之间衔接不起来。但是在经济发展的大局中，实现两个规划统筹发展是必然的也是可行的，它们应是相互弥补、相互促进的。只有统筹好两种规划才能真正提高区域发展的经济效益、社会效益和环境效益。
1城市规划与土地规划发展概况
我国土地规划在80年代才真正起步，1988年第一次在全国范围内开展了土地利用总体规划工作；90年代初相继发布了《土地利用总体规划编制审批暂行办法》和《县级土地利用总体规划编制规程（试行）》，但由于历史原因规划进展缓慢，1997年又出台了《土地利用总体规划编制审批规定》和《县级土地利用总体规划编制规程（试行）》。由于规划依据、方法并不成熟、且涉及的规划层次多，至今土地规划依然不够成熟。1989年全国人大常务委员会通过了《城市规划法》，确立了城市规划的法律地位，1991年建设部出台了《城市规划编制办法》，城市规划则在理论和实践方面均较土地规划更加完善、更加成熟。近年来，随着经济社会快速发展，对土地规划和城市规划的严谨性、科学性、合理性提出越来越高的要求，也促使着两种规划向着更加统一、更加成熟的趋势和更高的水平发展。
2城市规划和土地利用规划之间的关系
城市规划是一定的阶段制定城市发展的目标和计划、是对城市未来发展的战略部署、也是城市化建设方向的依据。城市规划涉及到城市的各个方面，安排各项建设发展计划，确保城市经济稳定发展。而土地利用规划是站在国家角度看问题，从国家经济的长治久安的战略部署，会在保障耕种面积足够的前提下，将剩余的土地科学合理的分配给各个利益集体，总领各个利益集团对土地进行开发利用。土地规划可以促使各个部门对有限的资源最大化的利用，创造出足够的经济价值，推动全社会稳定快速向前发展。因此土地利用规划和城市规划是总体和分支的关系、是面和点的关系。城市规划应该服从于土地利用规划，土地利用规划负责统领全局，城市规划只是土地规划的一部分。看似很清晰明了的关系在实际工作中处理起来却十分复杂。一些部门为了眼前利益不顾一切后果，试图打破土地利用规划的限制，大规模的征用土地。长此以往，负责土地利用规划的部门和复杂城市规划的部门产生了尖锐的矛盾。我们必须要重视这类问题，想法设法协调这俩个规划的关系，使它们相互之间衔接起来。
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3城市规划和土地利用规划之间的区别
3.1法律地位不同
土地规划的在法律地位没有得到充分体现，特别是宏观控制与约束力方面明显不足。相关的法律条例只是简单描述了各级政府对土地利用总体规划的编制责任，然而针对规划中的宏观控制对象、规划的实施方法、土地利用总体规划的法律约束力以及违反规范的相关处置方式却缺乏明确规定。而以《城市规划法》作为法律依据的城市规划的实施，在相关的责任与制度方面，《城市规划法》则进行了明确。
3.2规划思路不同
土地规划是参照上一级下达的基本农田保护面积、耕地保有量、新增建设用地等主要指标，充分利用供给实现制约与引导需求，侧重刚性控制的这样的大体思路。然而，这样的从上下达的控制指标却不存在与城市规划中，发展需求的满足才是其重点。城市规划常常会综合分析城市的更多方面因素，包括社会、经济、人文、地理、历史、资源以及产业政策等等，其依据是市场经济与城市发展的可观规律，实施城市发展的规模与目标的相关设计，基本不涉及到农田与耕地的基本保护。控制性是土地规划最明显的特征，但是城市规划的这一特点却不存在。地方政府将更过的侧重点放在了城市发展规模上，比较注重城市规划，以期能够不断扩大规模。由于收到利益驱使以及政府授意的影响，规划部门也将侧重城市规划，由此一来，相互衔接的问题就出现在了城市规划与土地规划之间。
3.3参数统计口径不同
一是城市总体规划中，城市人口包括居住在建区内的非农业户籍人口、农业户籍人口和一年以上的暂住人口。土地利用总体规划中，城镇人口为城市和建制范围内的常住人口不包含流动人口，因此城市规划所称人口的范围要远远大于土地规划人口范围。二是城市总体规划人均建设用地指标依据《城市用地分类与规划建设用地标准》(GBJ13790)的规定，不考虑规划期年耕地水平和规划目标年耕地保有量；土地利用规划中人均建设用地指标分为城镇居民和农村居民用地指标，规划要保证耕地总量动态平衡，建设用地要受到耕地保护指标的限制。
4土地规划与城市规划统筹发展的可行性措施
4.1建立完善法律法规体系
目前土地规划尚无相关法律规范，导致土地规划缺乏法律依据，因此起草和颁布《中华人民共和国土地法》和《土地规划法》，才能真正做到城乡土地和各产业用地的统一管理，规范城乡土地利用规划行为，逐步实现对城乡土地使用管制，并在土地利用层次上构建适合我国国情的发展体系。
4.2行政职能整合统一，建立大部门管理体制
两种规划分属于不同的行政主管部门制定，无法实现规划制定过程中相互借鉴、信息共享。因此只有政府部门进行行政职能整合改革，建立更能适应经济社会快速发展的大部门体制，统筹规划，构建由上到下与右下到上相结合的规划管理体制，在统一的行政指令下，强化规划的实行效果；同时可以充分从综合分析地方区域发展的实际状况，基于区域发展中的具体情形，广泛的征求各利益主体的意见，避免在两个规划的编制过程中相互脱节、各自为战的现象，实现职能整合统一可以对规划实施过程中出现的任何问题及时纠正和处理，避免出现重复建设和资源浪费。
4.3建立完善区域规划体系
区域规划是国民经济和社会发展规划的深化，是二者在空间布局和物质基础上的落实，为城市规划和土地规划提供了宏观和区域范围的经济技术依据。因此要加强城市规划与土地规划的协调，就要建立完善区域规划体系，以便在区域层次上综合考虑城市发展的资源与环境问题，制定出符合社会、经济发展目标的规划。
4.4统一用地分类标准及相关参数
为了适土地资源管理工作，城市规划中城区外规划可采用全国土地利用分类，城区内规划可对城市规划用地分类进行适当的调整与修正，避免用地分类标准的相互冲突，为城市规划与土地规划的统筹衔接提供了必备条件。同时，在制定两种规划时使用统一的人和土地的数据，从而为实现两种规划的真正统一提供科学、严谨的数据支撑。
结语：综上所述，作为促进城市化水平不断发展的重要管理方式，城市规划与土地规划管理都有着重要作用，要意识到二者间既联系又区别的对立统一关系，促进二者间的协调平衡，以充分合理利用土地资源，优化资源配置，并确保城市规划管理的有效进行，为人们营造更加舒适的社会生活环境。
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论文作者:邢娟
论文发表刊物:《防护工程》2017年第26期
论文发表时间:2018/1/19
标签：城市规划论文; 土地论文; 土地利用论文; 总体规划论文; 城市论文; 耕地论文; 两种论文; 《防护工程》2017年第26期论文;