权力的分解、位移与下沉——写在1982年《宪法》实施三十周年之际，本文主要内容关键词为：位移论文,写在论文,宪法论文,分解论文,十周年论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
在一般意义上，权力秩序的演变可以看做宪法变迁的一种结果或者一种表征；反过来，其也可能成为宪法变迁的内在驱力或者基本动因。或许，权力秩序与宪政规范互为因果并彼此推进，正是宪法变迁的现实写照。对于中国而言，渐进式改革的策略，使得其宪法变迁更多地依赖于权力结构的调整，因而，其路径带有明显的“回应型模式”(事后确认)之特质——也许“建构型模式”在我们的知识谱系中定格已久，所以对于“事后确认模式”的正当性充满疑虑。但是，倘若我们对于成文宪法与社会发展之间的内在张力有着足够的认识，那么就很难否认这样一个事实，那就是：“事后确认”恰恰是成文宪法变迁之常态。
在现实意义上，30年来中国宪法之变迁轨迹，或有多重侧影与面相，但从权力秩序演变的视角来看，或可概括地描述为权力之分解、位移与下沉。其中，权力的分解意味着国家集中型权力秩序模式向国家社会分享型权力结构模式演变；权力的位移意味着单一完整型权力秩序模式向多元分散型权力结构模式演进；权力的下沉则意味着中央集权型权力秩序模式向地方层级分权型权力结构模式变迁。
一、权力的分解：国家集中型权力秩序模式向国家社会分享型权力结构模式演变
作为权力结构演变的一种方式，权力的分解(Disassemble)意指国家向社会“放权”——按照马克思主义唯物史观，国家是社会发展到一定阶段的产物，即先有社会而后才有国家；①据此逻辑，国家权力来源于社会，而不是相反。但在我国，尤其是改革开放前，强国家弱社会的格局，颠覆了国家与社会的逻辑关系，以至于人们产生了国家高于社会之错觉。由此，改革开放过程中，国家向社会分权便有了“放权”之意味。
就其性质而言，国家与社会之间的关系是一种重要的宪法关系，其所对应的权力关系是国家统治权力与社会自治权力②之间的关系。由于统治权力与自治权力在支配对象上的重叠性，因此，在特定的社会物理空间范围内，统治权力与自治权力之间呈反向比例关系，即统治权力愈大的社会，自治权力愈小。③从总体上讲，改革开放前的中国权力秩序，基本上以权力的高度集中和公共权力对社会的全面渗透和控制为特征。改革开放前，以政府为核心的完整权力控制中心居于绝对的主导地位，而社会分散权力控制的机能则无以生发。整个权力关系便演变为绝对的单边权力控制关系，或称之为“单极权力格局”。④基于这种权力格局，政府几乎掌控了一切重要的社会资源及其分配权，一切社会关系也因此被纳入到政府权力的掌控之中，从而使得整个社会都被纳入到政府的一元化控制范围。政府因此而成为社会的保姆，而社会自主发展的功能则渐次退化。⑤此即本文之所谓“国家集中型权力秩序模式”——由此所带来的国家与社会的高度同构性，构成了改革开放前中国政治体制的基本特色。
在其现实意义上说，30年来中国改革的一个重要成就即在于打破了这种国家集中型权力秩序模式，将应当属于社会的自治权归还给社会——现行《宪法》及其四次修改在相当程度上标志着这种权力秩序的瓦解。其中，以“市场经济”条款和“家庭联产承包”等为代表的经济条款之嬗变乃“国家还权于社会”的最好见证。⑥它意味着为国家所集中的经济权力实现了在国家与社会之间的分立；国家在经济领域中的全面垄断格局已彻底打破，社会则从完全受支配的角色转变为相对自由的经济主体。由此，国家社会分享型权力结构模式渐次长成。
相对于国家集中型权力秩序模式而言，国家社会分享型权力结构模式有三重意味：(1)国家权力从无限走向有限——走向有限政府，既是宪政国家的标志，也是达成宪政的条件；(2)社会从扁平化状态逐渐舒展，社会自治空间渐次拓展——借助于“回收的治理权”，社会的主体性和创造性获得激发，中国式的公民社会渐次发育丰满，由此奠定了中国宪政的社会基础；(3)社会从国家的高压控制架构中解放出来，成为相对独立的主体和力量，“从一向只被视为‘应变项’的地位转而为‘自变项’的主导力量”。⑦
二、权力的位移：单一完整型权力秩序模式向多元分散型权力结构模式演进
作为权力结构演变的一种方式，权力的位移(Displacement)意指国家权力在政治体制内部的转移以及由此所引发的权力分散或者分立与分化等状态——宪法的一个基本职能即在于确保政府及其各组织部分都能够各司其职、各负其责。因此，一切有助于这一目标的改革都可以视为向宪政迈进的切实努力。
在我国的宪政体制中，党政关系是一种重要的宪法关系。改革开放前，中国实行的是以政党为核心的权力高度集中的政治体制，整个权力体系实际上就是一种以政党为中轴的绝对的单边控制关系。由于这种权力秩序结构过分依赖于个人权威和政治强制，故其本质即为人治。1980年邓小平在《党和国家领导制度的改革》一文中一针见血地指出：“权力过分集中的现象，就是在加强党的一元化领导的口号下，不适当地、不加分析地把一切权力集中于党委，党委的权力又往往集中于几个书记，特别是集中于第一书记，什么事都要第一书记挂帅、拍板。党的一元化领导，往往因此而变成了个人领导。”⑧在这种制度框架之下，宪法对权力的配置往往形同虚设，其对权力的约束也往往趋于形式，法律对于权力秩序的导向作用基本上被忽略。于是，政党的决定代替了政府，政党的政策代替了法律，党政不分、党国不分等弊端便逐渐凸现。⑨此即单一完整型权力秩序模式的基本特质——其中，单一意指党的一元化领导；完整权力⑩(Integral power)意指权力的不可分性。
30年来，中国改革的一项基本内容，即在于打破这种单一完整型权力秩序模式。为理顺党政关系，切实解决党政不分、以党代政、同级党委过分集权的问题，1987年10月党的十三大提出了实行党政分开的重大改革探索措施。其内容有三：(1)党政关系由合一到分开，它意味着政党系统与国家政权系统的分开，不仅包括执政党与政府，还包括与国家权力机关、司法机关的分开，(11)从此，各级党的主要领导人不再兼任一府两院的领导职务；(2)国家权力实现了从党到政的转移。它意味着国家治理的主要职能逐渐实现了从党委向政府转移，党因此逐渐退居幕后扮演决策者和领导者的角色，政府则走向前台承担着执行者和管理者任务；(3)党委和政府各组成分支基于法治原则，在宪法与法律的框架内，行使职权、履行职责。执政党在政治、思想、组织领域行使领导权，不再干预具体的立法、行政和司法工作；立法、行政和司法各守其职、各负其责，独立行使职权，不受非法干涉。至此，国家权力结构逐渐向“多元分散型权力结构模式”演变。(12)
三、权力的下沉：中央集权型权力秩序模式向地方层级分权型权力结构模式变迁
作为一种权力秩序变迁方式，权力的下沉(Submersion)意指国家权力从中央向地方各级分流以及由此所引发的中央与地方分权等状态——立宪主义的一条基本原理即在于构设一种权力配置机制，以确保国家权力在政治体制内的各个单元达至均衡，避免因权力集中而滋生腐败。故此，任何形式的旨在打破集权的变革，在任何时候都可以看作是走向宪政的标志性成就。
在一般意义上，中央与地方的关系乃一种十分重要的宪法关系——新中国成立之后所实行的体制基本上就是两千年以来中国传统集权体制和苏联体制混合而成的中央集权模式。在这种体制下，一切权力属于中央；地方的权力由中央授权，服从中央的指令，并接受中央的监督；中央通过直接任命、调换和升迁地方官员来操控地方政治，通过计划指标和财政权控制地方经济。(13)由此所形成的中央与地方之权力关系，即本文之所谓中央集权型权力秩序模式。
改革开放30年来，国家通过产权制度、企业制度、财税制度、金融制度等一系列改革，将经济领域的财权和事权逐渐向地方政府分流；据此，中央与地方的权力关系摆脱了“死乱”循环，在中央政府的主导下，以市场化改革为导向，坚持发挥中央与地方两个积极性，立足于政治上相对集中和经济上相对自主相结合的政治经济结构，不断推进政府职能转变和财政结构调整，最终形成政府职能合理、财政结构稳定、利益机制完善的良好局面。(14)由此，国家权力秩序逐渐由中央集权型向地方层级分权型变迁。
相对于中央集权型权力秩序模式而言，地方层级分权型权利秩序模式之要义有三：(1)地方各级政府摆脱了“中央派出机关”的角色，演变成为其所管辖行政区域内的经济社会等事务的决策者和治理者；中央政府的权力则逐渐收缩，从“无所不在”的状态过渡到“在其应在”的状态。(2)地方政府的行动哲学从“无所为”到“有所为”。其中，“无所为”意指地方政府的行动须听命于中央指示或者立法，无指示或者无授权即不可为；“有所为”意指地方政府的行动受其自主性判断所驱使，在其管辖区域内，就有关经济事务、社会事务等事务性工作，自主决策和行动，除非有法律明文禁止。(3)地方政府之间由彼此隔绝的“块块关系”，演变为相互竞争的“主体间性关系”——主体间性即交互主体性，是主体与主体间的共在关系。(15)
四、结语：走向回应型宪法
宪法永远不是单边地作用于现实社会，恰恰相反，宪法能够对社会发挥作用的条件就在于：宪法在多大程度上能够回应现实变革之需要。转型时期，社会在不断地变动和发展，反映并用以调整现实政治关系的宪法唯有不断地回应这种变动和发展需要，方可能成就其自身。
30年来，中国权力秩序的演变，乃其试错渐进性改革之产物。这种产物，在本质上即为中国宪法变迁的基本内容。这种碎片化但客观的权力秩序变革，意味着宪法内容之变迁先于其形式之修正。易言之，近30年来，中国宪法正是在不断地确认试错性的碎片化的“改革成果”中实现了其自身之变迁。正是在这个意义上说，中国宪法的变迁路径，本质上有将中国宪法引入回应型宪法的高度盖然性。
站在实用主义之立场来看，回应型宪法是一个开放的系统，它承认宪法判断的复杂性和宪法(形式)服从的相对性。它把立宪目的和对文明的承诺引入合宪性判断和宪政秩序认知领域——在一种更普遍和更传统的意义上，文明是政治生活的一种属性；文明的政治是肯定公民身份的核心意义的政治，即肯定一个真正的政治体的任何成员都不应处于无保护状态的原则；它特别关心的是，在一种假定和承认个性、多元性和由此而来的冲突的政治场合下，如何维持一种道德共同体。(16)
注释：
①《马克思恩格斯选集》(第四卷)，人民出版社1995年版，第174页。
②也有学者称其为社会权力。所谓社会权力，按照郭道晖教授的解释，意指社会主体以其所拥有的社会资源对国家和社会的影响力、支配力。社会资源包括物质资源(人、财、物、资本、信息、科技、文化产业等)与精神资源(人权与法定权力、道德习俗、社会舆论、思想理论、民心、民意等等)、社会组织(政党、人民团体、各种社团组织、企业事业组织、各种行业协会等等非政府组织)、社会特殊势力(宗教、宗族、帮会等等)。这些社会资源可以运用来形成某种统治社会、支配社会进而左右国家权力的巨大影响、支配力。郭道晖：《社会权力与公民社会》，译林出版社2009年版，第54页。
③江国华：《中国宪法中的权力秩序》，载《东方法学》2010年第4期，第50页。
④参见康晓光：《权力的转移》，载《中国社会科学季刊》2000年夏季号。
⑤江国华：《当代中国权力秩序的反思与重构》，载《河北法学》2005年第10期，第11页。
⑥《宪法》1993年的修正案实现了这一转变，该修正案的关键词为“社会主义市场经济”、“加强经济立法，完善宏观调控”，该修正案完全肯定了社会自治对于市场经济运行的主导地位，认识到统治权力在市场经济中的有所为和有所不为，同时调整了统治权干预经济事务的手段，由以前高度行政化甚至政策化的“命令式”任意干涉转变为“加强经济立法，完善宏观调控”，通过法律手段、经济手段的间接调控，并且在该条款中还体现出了统治权对社会经济事务的间接调控要遵循“经济立宪”约束的意味。
⑦肖新煌：《对“宽容”、“多元”和“社会力”的沉思》，载台湾《中国时报》1985年5月4日。
⑧《邓小平文选》(第二卷)，人民出版社1994年版，第328—329页。
⑨江国华：《当代中国权力秩序的反思与重构》，载《河北法学》2005年第10期，第12页。
⑩江国华：《权力秩序论》，载《时代法学》2007年第4期，第34页。
(11)邓小平同志和党的十三大文件中所说的党政分开概念，应该是直接针对我国原有政治体制中实际存在着的以党代政、党政不分，同级党委凌驾于同级国家立法权、行政权、司法权三种权力之上，并集三种国家权力于一身，造成其权力过分集中并缺乏有效制约和监督的那样一种所谓实行党的一元化领导的传统领导体制的主要弊端和“总病根”所提出的一个唯一有效的根本解决办法和解决措施。
(12)“分散权力”(Intrusive power)一词是以参与者之间权力平衡和划分领域为特征的关系，是与由一方垄断决策和发起行动的“完整权力”(Integral power)相对而言的。分散权力存在于一方权力与另一方权力相互抵消的关系中，当涉及影响双方目标利益的问题时，则通过讨价还价和联合决策的程序来处理他们之间的关系。里斯曼的否决集团平衡概念，即每个能阻止他方威胁其利益的行动的集团，组成一个分散权力关系的负系统。当代社会学和政治科学中的各种“多元论”构想是分散权力关系的系统模型。参见［美］丹尼斯·朗：《权力论》，陆震纶、郑明哲译，中国社会科学出版社2001年版，第11—12页。
(13)期间，先后于1958年和1970年尝试过两次权力下放，但均以失败而告终。中央与地方权力关系陷入“一放就乱，一乱就收，一收就死”的“放权——收权”的恶性循环之中。张晖：《央地关系变迁、分权与地方政府竞争——对中国经济增长动因的思考》，载《商业时代》2011年第29期，第4页。
(14)刘承礼：《理解当代中国的中央与地方关系》，载《当代经济科学》2008年第5期，第31页。
(15)“主体间性概念在现代西方哲学中有不同的含义，就社会哲学角度而言，有哈贝马斯的人与人之间的现实交往关系；就认识论角度而言，是认识主体和其他认识主体的关系，即认识的普遍可传达问题和认识主体如何将他人作为主体而非实在之物的问题；美学角度而言，不仅欣赏者和作者之间构成主体间性关系，而且审美主体和审美对象之间也是主体间性关系。”杨春时：《文学理论：从主体性到主体间性》，载《厦门大学学报(哲社版)》2002年第1期，第18页。
(16)Edward Shils,The Intellectuals and The Powers and Other Essays,University of Chicago Press,1972,p62.
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