政府经济职能定位的新视角——从发展民营经济角度调整政府经济职能，本文主要内容关键词为：职能论文,政府论文,经济论文,角度论文,新视角论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F128.6 文献标识码：A 文章编号：1002-462X（2004）01-0057-04
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目前理论界对政府经济职能的界定存在着某些认识误区。从表面上看，随着市场化改革的不断深入，理论界普遍承认市场经济中的政府具有收入分配、稳定、资源配置三大经济职能。但在具体操作层面上，这三大职能被某些学者加进了过多的政府干预因素，甚至试图用政府干预替代而不是弥补市场机制，从而使政府职能对民营企业发展产生了某些负面作用。
（一）从政府的稳定职能来看，市场经济要求政府通过财政、货币政策等调控工具稳定宏观经济。理论界也是承认这一点的，但同时却又提出了另一种与此并列的理想化“稳定职能”，即由于国有企业的目标函数中“必然包括社会利益最大化目标”，因此政府可以通过建立和运营“关系国民经济命脉”的国有企业，利用国有企业的逆周期行动稳定宏观经济。这种所谓的“稳定职能”是脱离实际的。因为在市场经济条件下，国有企业同样是自主经营、自负盈亏的经济主体，并不是政府机构的附属物，并无必须按照政府意图行动的义务。这就意味着，国有企业在市场经济中的行为并不是先天性地“包括社会利益最大化目标”。举例来说，尽管理论界一再强调国有企业具有逆周期行动的稳定经济职能，但事实却是在1990-2000年的11年中，国有企业固定资产投资的最大波幅达44.3个百分点，其中有6年的波动幅度要大于全社会固定资产投资的波动幅度[1]。作为比重一直高达50％以上的最大投资主体，国有企业对于1988年以来历次宏观经济波动可谓是“功不可没”。可见，国有企业本身就是需要调控的波动之源。实际上，我国在20世纪末、21世纪初实行的财政、货币政策，其调控对象既包括国有企业，也包括民营企业，并无哪一种企业在所有制方面具有“稳定经济”的优越性。被政府认定为“关系国民经济命脉”的产业，如2001年被国家经贸委确定的石油、天然气、铁矿、有色金属等行业以及“关系国家安全”的金融领域，民营企业难以进入，这就为民营企业的产业准入制造了障碍；同时，由于民营资本难以进入金融业，民营金融机构发育不足，而国有金融机构又对民营企业缺乏信息或“歧视”民营企业，结果也为民营企业融资制造了障碍。
（二）从政府的资源配置职能来看，市场经济要求政府提供私人市场供给不足的公共产品。理论界也认为政府要提供公共产品，但同时却认为只要是属于“提供重要公共产品和服务的行业”，就只能由政府来提供，不问这种产品是不是“私人市场供给不足”的。这样，无形中就将政府职能由“政府弥补市场失灵”修改为“政府替代市场”。依据这个逻辑，可以顺理成章地推论出“自然垄断产业”及“提供重要公共产品和服务的行业”均需由国有经济占支配地位，若民营企业试图进入此类产业，或者需要经过政府极为严格和繁琐的审批，或者干脆就是被禁止的。应该说，这种观点严重误解了政府提供公共产品的职能。在西方发达国家，诸如自来水、电力、煤气等所谓的“公用性”行业，大多数都是由私人厂商提供的，或由政府采取政府采购、补贴、税收优惠、制订法律等方式鼓励或强制私人厂商提供公共产品；只有那些私人厂商确实不能提供的纯公共产品（国防、法制、环保）和部分准公共产品（如供热网、输电网）才由政府提供，这体现了“弥补”而不是“替代”市场机制的精神。这与“政府替代市场”的思路是不同的。
理论界对政府资源配置职能的认识误区，在实践中严重抑制了民营企业的正常发展。内定为由国有经济控制的行业，则民营企业要进入就会受到限制。然而，在整体宏观经济不大景气的今天，上述行业又都是个别利润率较高的行业，民营企业要获得利润，必然要求进入这些行业，这也符合政治经济学中的“利润率平均化”原理。由于存在认识误区，“利润率平均化”原理在这里就失灵了：任何民营企业要想进入上述行业，必须经过严格审批，付出巨大的进入成本，客观上提高了民营企业进入这些行业的“门槛”，这就产生了一种类似于土地私有制导致绝对地租的效应，使民营资本的产业准入受到限制。
（三）从政府的收入分配职能来看，西方一本权威的公共经济学教科书，将政府收入分配职能理解为“把一些人的钱分配给另一些人”[2]，即把收入分配视为在社会阶层之间进行转移支付或再分配。而在理论界某些学者看来，政府的收入分配职能是“为建立合理的国民经济结构和社会结构，对社会产品和国民收入进行的有计划分配与再分配”，分配对象是“一部分社会产品或国民收入，主要是剩余产品”[3]。这种对政府收入分配职能的理解，与市场经济的要求差别很大。因为在市场经济中，政府的收入分配职能要定位于对居民收入进行再分配，不涉足生产要素的分配领域。而在上述那些学者看来，政府的收入分配职能既包括居民收入的分配，也包括生产要素的分配。因为政府通过各种方式所集中的财政收入，几乎都是以剩余产品形式出现的国民收入。所以，“收入分配职能”就不仅仅限于居民收入的再分配，而且也包括生产要素的分配，如属于生产性支出的经济建设费用，也被包括在“收入分配职能”的范围内。其结果是，我国政府的收入分配职能被界定得过于宽泛，大多数政府生产性支出都可以在“建立合理的国民经济结构和社会结构”的名义下，成为正当的“政府收入分配职能”，而正常的居民收入再分配则遭到挤占。这种“政府收入分配职能”理论，在实践中造成的后果是：尽管我国宏观税负水平近年来不断提高，但财政支出中用于居民收入再分配的比重在2000年仅为1.3％[4]。与此相对照的是，近年来我国财政支出中的资本支出不断增长，2003年比重高达36.2％，大大高于中等收入国家（比重为23％）和低收入国家（比重为16％）的平均水平[5]。与此同时，我国全社会居民的收入差距不仅没有缩小，反而急剧扩大，基尼系数由1988年的0.382升至2001年的0.458[6]。上述事实表明，由于政府承担了太多的“收入分配职能”，企业税负增加带来的不是收入再分配的实现，而是资本支出的增长；或者说，宏观税负增加不是为了承担必要的社会责任，而是为了支撑政府“建立合理的国民经济结构和社会结构”的冲动。这种对政府收入分配职能的定位，在实践中同样抑制了民营经济。包含了大量资本支出的“政府收入分配职能”，必然要求宏观税负的不断增长，以支撑资本支出的规模。由于以下几个原因，近几年的宏观税负超常增长，使得民营企业承担的税费负担超过了本来的需要和可能：其一，对于那些位于传统产业的民营企业来说，近年来传统产业的严重生产过剩，迫使其或者停止扩大再生产甚至缩小生产规模，或者想办法转产和技术创新以进行产业升级。如果此时企业的税费负担加重，则或者使其生产规模进一步萎缩，或者妨碍其产业升级，对经济增长具有负面效应。其二，对于那些民营高科技企业来说，尽管市场前景看好，但高科技企业在开办初期数年内往往没有利润甚至亏损，此时企业税费负担（尤其是增值税和职工个人所得税）加重必然影响创业，抑制经济增长。最后，不应忽视的是1996年以来的税收收入超常增长，是在制度外收费没有缩减前提下的增长，其结果是起到了“水涨船高”的作用，使本来就不算低的宏观税负变得更高（由1996年的19.3％升至2000年的25.1％[7]）。
从上述分析可以看出，即使在市场化改革开始后20余年的今天，理论界某些学者依然在坚持某种形式的政府直接调控，只不过这种直接调控不是采取指令性计划的形式，而是采取了诸如硬性维持国有经济控制力、行政审批制、资本支出等“现代”形式。二者虽在形式上有区别，但在试图取代而不是弥补市场机制这一点上，几乎无实质性区别。显然，这种直接调控形式不仅扭曲了市场机制，而且严重阻碍了民营经济发展。
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从上述认识误区可以看出，发展民营经济需要政府经济职能的调整。具体说，政府的稳定、资源配置、收入分配三大职能，需要依照民营企业发展和市场经济的要求做出以下调整：
（一）从政府的稳定职能来看，政府应该成为民营企业的“安全网”。在西方国家，“安全网”一般用来形容欧洲新自由主义对“福利国家”的理解，其主要含义是市场引导的经济增长是福利的主要来源，国家仅仅为个人在市场中的进取和自立提供“安全网”[8]。而这里所说的政府是民营企业的“安全网”，不是指社会福利，而是指国家要为民营企业在市场中的进取和自立提供“安全网”。毋庸讳言，企业（不仅是民营企业）在市场经济中的自由竞争，确实有引起宏观经济不稳定的风险。这就要求政府承担某种职能，防范宏观不稳定的风险。但政府的这种防范风险的职能，不是通过诸如强化监管或审批等方式，企图将此类风险完全消除。已经有越来越多的学者认识到，经济自身不存在无波动增长的可能性，人为政策操作不可能完全避免宏观经济波动[9]。政府要做的事情是为企业提供“安全网”，即主要由市场机制的优胜劣汰和预算硬约束化解企业自身所造成的风险；只有当企业风险难以由市场机制自己解决，而且对宏观经济稳定构成威胁时，政府才会通过某种途径介入；介入的方式也只是通过救助某些信用联系较广的大型企业，使宏观经济避免因其破产而造成的衰退风险。我国旅美学者崔之元在他的博士论文中，就提出中央银行的存款保险制度和最后贷款人作用这两种政府对企业的“安全网”制度[10]（P66-72）。但他在正确地指出了中央银行作用的同时，却同时认为中央银行的存在是与“看不见的手”相冲突的“悖论”。实际上，中央银行作为一种避免宏观经济风险的“安全网”，与其说与市场机制相冲突，不如说是政府弥补市场机制的良好机制。在历史上，西方国家的中央银行对某些大型企业和金融机构的救助，成功地避免了多次衰退，如美联储1980年对克莱斯勒公司的贷款，1984年对芝加哥依利诺斯大陆银行的存款担保，1998年对长期资本管理公司的重组等等。正是上述“安全网”制度，才在最大限度上保证自由竞争的同时避免了自由竞争的负面效应。
从上述意义上看，我国政府在力图防范由民营企业造成的各种风险的问题上，应该采取一种新的“安全网”思路。民营企业不是万能的，它在具有效率的同时会带来全社会的风险——这一点我们并不否认。但是如果以此为据，通过强化管制和审批等直接调控方式去避免风险，则在避免风险的同时，也阻止了民营企业的融资和产业进入，实际上取消了市场机制的资源配置功能。这种因噎废食的做法显然不是有效率的。如果政府把自己的稳定职能限制在只为民营企业充当“安全网”的范围内，则很有可能既能够发挥民营企业的高效率，又在相当大程度上防范和化解民营企业造成的经济风险，这一点在西方国家已经有了成功的经验。当然，“安全网”本身也意味着某些道德风险以及由此引起的“预算软约束”风险，但对社会整体而言，“好的风险项目”的收益会弥补“坏的风险项目”的损失[10]（P109）。
（二）从政府的资源配置职能来看，政府要为市场机制发挥作用提供良好的外部环境，而不是替代市场机制发挥作用。这包括两个方面：一是维护公平竞争。市场机制这只“看不见的手”虽然可以优化资源配置，但它不是天经地义的，而是脆弱的、容易遭到破坏的。所以，市场竞争不能缺少国家干预。但国家干预不是要替代市场机制，而是要通过某些政策、法规，影响市场机制的“框架”，尽最大可能维护自由竞争的公平性，防止任何人操纵市场、破坏游戏规则。从政府与民营企业的关系来看，这就要求政府制订和执行合理的法律法规，合理界定并保护私人产权，打击拥有特权、操纵市场的破坏者，同时自己也要不与民争利，退出可以由私人市场充足提供的领域（包括一部分公共产品），以维护市场竞争的公平、公正。二是提供市场本身供给不足的纯公共产品和部分准公共产品。这就要求政府首先让市场本身自己选择，何种产品可以由民营企业提供，何种产品必须由政府和国有企业来提供，然后再决定国有经济在何种领域占支配地位。而要做到这一点，政府就需要放松某些竞争性领域和公共产品领域的市场进入控制，给市场机制和民营企业一个选择的机会，然后再考虑如何弥补市场机制的作用。所以，政府在确定自己的资源配置领域时，不宜继续通过繁琐的行政审批和禁令对民营企业实行行政性的进入阻挠。
（三）从政府的收入分配职能来看，政府不能要求民营企业承担过分的社会责任。这包括两点：第一，政府要放弃“建立合理的国民经济结构和社会结构”的分配职能目标，将这件事交给市场本身去做。这同时意味着政府不能将民营企业作为支撑资本支出的“源泉”，而是要通过采取减税政策，刺激民营企业的供给创新和产业升级，由市场来实现“建立合理的国民经济结构和社会结构”目标。这样，既降低了民营企业的社会负担，又有利于民营企业缴纳的税费转化为财政的收入再分配支出，从而起到缩小收入分配差距的作用。在这方面已有成功例证，如美国在20世纪90年代信息产业的高速增长就得益于80年代开始的对高科技企业的减免税政策，从而在传统产业持续下降的同时，通过供给创新带来了新的经济增长点；同时美国政府的社会福利支出不但没有缩减，反而有所增长。第二，即使是居民收入的再分配，也不能要求民营企业承担过分的责任。如果不问收入来源，对一切高收入都征收高额累进所得税和累进性社会保险费，则客观上会加重民营高科技企业负担。高科技企业的高工资在劳动力市场上是缺乏弹性的，如果没有足够高的税后高工资，任何高科技企业都难以吸引到高科技人才。政府对此类高收入征收的重税，只能为民营企业劳动力价格起到“水涨船高”的作用，即工资涨幅必须与纳税额相等，以保持税后工资不变。所以，这种累进性税收不但起不到抑制收入差距的作用，而且无形中为民营企业加重了负担。与此相对照，美国、加拿大等国高科技企业不需要缴纳累进性个人所得税和社会保障税，而且政府还提供大量补贴。可见，通过累进性税收进行收入再分配需要区别对待。真正需要再分配的收入应该属于那些“不劳而获”或缺乏生产性的收入，如财产、遗产、赠予收入等。对于那些极具生产性的高科技人才的高工资，政府应该加以保护，不应作为再分配的对象，否则就是让民营企业承担了过分的社会责任，使其本来具有的高效率打了折扣。
总之，从发展民营经济的角度调整政府经济职能，可以使我们对政府的稳定、资源配置、收入分配三大职能有个新的界定方式。这种新的政府经济职能的精髓，是要求既发挥民营企业的积极性和潜力，又保证政府承担必要的社会责任。因此，调整后的政府经济职能将更加符合现代市场经济的要求。
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