我国国企并购过程中的政府行为分析，本文主要内容关键词为：国企论文,过程中论文,我国论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
〔中图分类号〕F276.1 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1000 —7326（1999）04—0042—05
一
我国国有企业之间的并购正显示出方兴未艾的势态，与之有关的理论探讨也很热门，但如果将我国国有企业之间的并购与西方国家的企业并购划等号，就会给人以言不及义之感。实际上，我国国有企业之间的并购与西方国家企业之间的并购存在很大的差异。这表现在并购的行为主体、行为动因、行为环境、行为绩效等多方面。而所有这一切不同，归结起来又只有一个不同，即政府所扮演的角色不同，或者说政府行为不同。所以，要理解我国企业的并购行为，必须从分析政府所扮演的角色入手，否则只能是雾里看花；要规范我国企业的并购行为，必须从转变政府职能入手，否则也只能是隔靴搔痒。
在现代市场经济国家，并购是一种典型的企业行为，有关并购的一系列基本决策都是由企业的所有者作出。当然，政府也会对并购过程和并购行为进行一定的管制，即使是经济自由度较高的美国，也存在许多对企业并购进行管制的法规、机构和程序，这些管制存在的主要理论依据是“市场失效”。为解决“市场失效”而采取的对并购的管制主要包括两个方面的内容：一是针对并购可能产生的外部性如形成垄断等进行的反垄断管制，美国从1890年颁布第一部反托拉斯法以来，已形成了一套完整的反托拉斯法规体系、管制机构和管制程序，同时还相应地形成一套对自然垄断进行管制的行之有效的方法。二是针对并购过程中存在的种种信息不对称进行的管制，为尽可能保证并购过程中的公平公正，保护并购过程中各利益相关者特别是“弱者”的合理利益，政府往往需要在广泛的范围内制定一系列的交易规则。但值得指出的是，在一个成熟的市场经济中，政府对企业并购行为的管制是中性的，政府是以裁判员而不是以运动员的身份出现的。在日本、韩国等工业化国家，除了基于上述原因对企业并购行为进行管制外，还会以增强经济竞争力为由，对企业并购行为在财政和金融上给予支持，以提高主要行业的生产集中度，但从1997年爆发的亚洲金融危机所反映出来的情况看，效果并不理想。
在我国国有企业的并购过程中，各级政府机构不仅对并购进行干预，而且直接参与，政府既当运动员又当裁判员，并且以当运动员为第一职业，当裁判员为第二职业。各级政府机构对并购过程的直接干预主要表现在：（1）在大多数情况下，哪个企业可以进行并购， 并购哪个或哪些企业，都由政府机构或主要行政官员决定，并且通常是优势企业与劣势企业相互硬性搭配，也就是我们通常所说的“拉郎配”；（2 ）在并购谈判的过程中，往往有政府官员参与，并且通常是具有最终决定权的“主角”；（3 ）政府有时会根据自己的偏好对参与并购的某一方实行政策倾斜，在用地、还贷或税收等方面给予优惠，这种倾斜政策的另一面就是对非倾斜对象的“歧视”，并且破坏了市场公平竞争。
为什么在我国国有企业的并购过程中，各级政府机构不满足于当裁判员，而要充当运动员直接参与其中呢？这是由国有企业的所有权性质、所有者的行为目标和行为环境等一系列复杂因素共同决定的。下面我们将对这些因素进行一些具体分析。
二
对于目前我国国有企业的产权关系，人们通常将其纳入委托——代理的理论框架中进行分析。在这种分析框架中，国有企业的产权关系被看成是一种多层的委托——代理关系，其中，国有企业的最终所有者是全国人民，或者说全国人民是第一层次的委托人，但全民既不可能以个体的身份也不可能以集合体的身份来直接支配全民所有制企业，这样一来，国家就顺理成章地代表全国人民成了全民所有制企业资产的支配者，所以在理论和法规体系中，全民所有制和国家所有制是具有相同含义的。事实上，我国同属国家所有的不同企业之间又确实已经采用了，而且只能采用并购的形式进行资产重组，如果采用传统体制下的行政调拨方式不但是不经济的，而且根本就行不通。我们认为，国有企业的产权关系比它表面上表现出来的复杂得多，这种复杂性主要包括：
1、政府是一种科层组织， 每一层次的政府又由许多相互并列的部门所组成，在这些部门中有许多是按综合管理原则和行业归口管理原则建立起来的经济部门，横向的不同层次与纵向的不同部门相互交错形成一种网状结构，其中的每一“结点”都是一个独立或相对独立的利益主体。这样，即使把中央政府作为国有企业的最终所有者，由于中央政府与地方政府之间、同一级政府的不同部门之间以及它们相互之间作为相对独立的利益主体形成的网状结构的利益关系，使得国有企业所有权在事实上并不可能归任何单一所有者所拥有，而是由不同层次和不同部门的政府机构共同拥有。国企所有权在它们之间的分配情况非常复杂，这首先表现在不同利益主体所拥有的对于国有企业的所有权并不是一种在质上和量上可以界定清楚的权利，而是一种没有界定清楚也无法界定清楚的“共有产权”。每一层次和每一部门的政府机构作为理性的经济行为主体都倾向于伸张自己对国有企业资产的产权，但同时尽量避免承担相应的责任或义务。这种国有资产的“共有产权”性质决定了在企业并购过程中，不同部门和不同地区之间往往存在无休止的讨价还价过程。
2、 不同政府机构所拥有的对国有企业的权利有名义权利和实际权利之分，一般来说，中央政府拥有的名义权利大而实际权利小，各级地方政府拥有的名义权利小而实际权利大，在各级地方政府之间，层次越低实际权利大于名义权利的幅度越大。但“名不正则言不顺”，地方政府机构拥有的较大的实际权利并没有牢靠的制度保证，有时甚至难以得到道义上的支持，加之中央政府毕竟拥有更大的重新分配国有资产权利的权力，这就使地方政府难以形成稳定的长期预期，并倾向于对自己所拥有的国有资产权利进行一项风险折扣。这种名义权利和实际权利的分离能够解释为什么与低一级的地方政府相比，高一级的地方政府或中央政府更倾向于在并购关系中充当买者，而低一级的地方政府则更倾向于充当卖者。
总结上面的分析，国有企业也就是一种政府所有制企业，政府组织结构的复杂性决定了国有企业所有权结构的复杂性，许多以条块形式存在的政府机构实际上都拥有对国有资产的产权，这是国有企业之间的合并要通过“并购”的交易形式来进行的基本原因；又由于国有企业产权是一种多边“共有产权”，各方拥有的产权边界并不清楚，国有企业的并购实际上是一个多边交易过程，与通常的双边交易的并购要复杂得多，成功的概率也要低得多。
三
既然政府机构是国有企业并购过程中占主导地位的行为主体，政府当然要将其行为动机植入并购过程中，所以要理解国有企业之间的并购还必须对政府参与并购的行为动机有清楚的认识。一般来说，与其他经济主体相比，政府参与并购的行为动机要复杂得多。近年来，我国各级政府的基本行为和政策取向是积极参与和鼓励并购的，那么政府试图通过并购达到哪些目的呢？我们可以从共性动机和个性动机两个角度来进行归纳。
1、共性动机
（1）增强国有企业的市场竞争力。改革开放以来， 随着多种非国有经济成分的发展和对外开放所带来的国际竞争的加剧，国有企业在市场竞争中不但没有表现出自己的优势而且处于某种劣势，虽然谁都知道国有企业的这种处境主要是由其体制弊端导致的，但与其企业规模普遍偏小也不无关系，这一点在与外资和外国商品的国际竞争中表现得尤为明显。因此，通过企业并购的形式进行现有资产存量重组，提高主要行业的生产集中度，并以此来提高国有企业的竞争能力，就成为各类并购行为主体所要达到的主要目标之一。
（2）从整体上盘活国有资产。国有企业虽然整体经营状况不好，但仍然有一些企业，或者是由于经营机制转换比较彻底或者是企业经营者恰好撞上是一“能人”，在市场竞争中占有一定优势，如果能使这些企业的优势得到更大的发挥，同时又能使大量的劣势企业摆脱困境，无疑是一箭双雕的大好事。从中央到地方的各级政府都希望通过优势企业并购劣势企业来做到既保持国有经济在经济总量中的数量优势，又从整体上提高国有资产的运行效率。
（3）为国有企业改革寻求新出路。 建立社会主义市场经济体制的改革目标确定之后，我国的国有企业改革进入了攻坚阶段，改革的难度更大了、阻力更强了，既要保持国有经济的主导地位，又要使国有企业经得起市场竞争的洗礼，既要进行大刀阔斧的改革，又要尽可能满足各类利益相关者的既得利益要求，有什么样的办法能够做到两全其美呢？应该说我们到现在没有找到明确的答案，于是，作为国有企业所有者的政府希望通过国有企业之间的并购，一方面实现国有资产重组，另一方面为国有企业改革寻求新的出路。
2、个性动机
（1）中央政府的个性动机。 中央政府虽然在名义上是国有资产的最终所有者，“统一所有、分级监管”仍然是国有资产所有权关系的一个基本原则，但随着分权化改革的不断深入和企业经营自主权的不断扩大，中央政府已经明显感觉到自己对国有资产的收益权和支配权都在逐步削弱，并认为有重新加强自己对国有资产控制权的必要，而要加强对企业的直接控制，首先必须减少需要控制的企业的数量，通过并购的形式把一些骨干企业做大后，就可以“抓大放小”，只要抓住关键的少数就牢牢地把握住国民经济的命脉。
（2）各级地方政府的个性动机。如前所述， 各级地方政府实际上分享了相当部分国有企业的所有权，但这种所有权不但不是名正言顺的，而且具有很大的不确定性。同时，国有企业如果出现经营亏损或债台高筑，地方政府得背着一个很大的包袱。通过并购的形式把目前处于自己实际控制下的国有企业卖掉，对地方政府来说，其主要好处有：不管是将收入转为行政费用开支还是投资进行当地的基础设施建设，都事实上切断了这笔资产和中央政府的联系，消除了被平调的风险；由地方政府实际控制的国有企业大部分是中小企业，这一类企业亏本的多，赢利的少，对地方政府来说，已经成为一种包袱，在并购过程中把这类包袱卸掉，当然是求之不得的。
四
从上面的分析可知，我国国有企业的主要行为主体是作为国有资产所有者的各级各部门政府，政府组织机构的复杂性和各个组成部分的利益独立性决定了国有企业所有权和所有者的多元化。这种多元化又直接决定了国有企业并购过程中决策主体的多元化，加之每一决定主体的行为动机又是多元的和彼此之间存在较大差异，这就必然使我国国有企业的并购与现代市场经济条件下的并购相比表现出如下两个特点：
（1）并购过程复杂。并购过程实际上就是一个交易过程， 一般来说，交易过程的复杂程度是交易主体数量和交易主体动机的函数。与交易主体的数量正相关，交易复杂程度因交易主体的数量增加而呈几何级数增长，与交易主体的动机同一程度负相关。我国国有企业之间的并购是多元主体的多边交易过程，且不同主体的目标函数又有较大的差异，所以比之现代市场经济条件下的企业并购需要更多的讨价还价，需要更多的平衡和妥协，因而也就有更高的交易成本和更低的成功概率。
（2）并购绩效低下。 并购绩效简单地说就是并购成本与收益的对比关系，可进一步区分为并购中绩效和并购后绩效。就并购中绩效而言，并购主体的多元性决定并购过程的复杂性，从而必然导致并购过程的低效率；就并购后绩效而言，前面我们所分析的各类经济主体所希望达到的三个共同目标，恐怕都难以实现。首先，难以实现提高国企竞争力的目标；其次，难以实现从整体上盘活国有资产的目标；第三，不可能成为国企改革的新路子。
我们认为，在国有企业现有产权结构下进行的以政府行政机构为主要决策主体的并购并不能达到预期的目的，为了降低并购成本，提高并购成功率和并购绩效，我们不但不能以并购来代替改革，相反必须以改革来带动和促进并购。
（1 ）加快以政资分开为主要内容的国有企业产权制度改革的步伐。我国国有企业在产权结构上存在许多缺陷，但其中最大的缺陷是政资不分，由于政资不分必然导致政企不分，只要政府还是国有企业的所有者，它怎么可能不干预企业的生产经营活动呢？只要政府还一如既往地干预企业的经营行为，企业就不可能成为真正的市场主体，也就不可能有真正的符合现代市场经济要求的并购行为。只有实现政资分开，才能切断政府直接充当运动员参与企业并购的渠道，为政府回到裁判员的位置创造条件；只有实现政资分开，才能使国有企业摆脱多元化目标的困扰，理直气壮地追求利润最大化；只有实现政资分开，才能使我国的经济运行摆脱条块分割的顽症，真正实现以市场机制为导向在更大的范围内配置资源。
（2）加快市场体系的建立和完善。 企业的并购活动主要在三个市场中进行，即资本市场、产权市场和劳动力市场，并购活动的正常进行要以这三个市场的完善为前提，没有资本市场，就没有办法发挥并购杠杆的作用；没有产权市场，就没有办法确定并购对象的合理的评价标准；没有劳动力市场，就无法解决并购过程中必然发生的劳动力流动问题。但这三个市场恰好是我国市场体系建设中的弱项，通过金融体制改革建立资本市场和产权市场，通过劳动人事制度改革建立劳动力市场，是我国市场体系建设的当务之急。
（3）加快建立完善的政府管制体系。 为了防止并购可能产生的较严重的市场垄断，为了尽可能消除信息不对称，使并购在公平和公正的前提下进行，政府必须根据实际的需要，建立一套完整的针对并购的法规体系、管制机构体系和管制程序体系，使并购行为有法可依、有章可循。从我国目前的实际来看，当务之急是加速各类中介机构的规范化，同时把反垄断目标指向政府机构的行政性垄断。
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