试析美国教师组织影响教育政策制定的方式——以政治活动为中心，本文主要内容关键词为：美国论文,政治论文,组织论文,方式论文,教师论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]G451.7[文献标识码]A[文章编号]1006-7469(2007)01-0007-05
美国教师组织可以通过组织间合作、从事教育研究、政策回应和政治活动等方式对教育政策的制定施加影响。本文着重对美国教师组织通过政治活动对教育政策产生影响进行分析。作为既定利益的代言人，教师组织为了教师群体的利益，经常通过政治行为对政府的相关政策产生影响，其方式一般有五种，即集体谈判、政治结盟、罢教、支持或参加选举活动和司法行动。
一、集体谈判
集体谈判是伴随着教师工会运动的发展而引入教师工会的。集体谈判的过程是“集体”的，因为工人是以集体的形式参与其中，在谈判过程中，通常还要签订合同，这个合同规范着雇主和有关雇员的关系。至于教育领域的集体谈判则是指教职员与教育行政机构(即教育董事会)就共同关心的事务作有秩序的磋商或谈判，以便达成共同的协议，作为规范双方行为的准绳。
(一)教师组织集体谈判的发展历程
美国集体谈判最早源于私人企业界，在19世纪中期，已经开始有全国劳工运动，所以在1890年国会通过谢尔曼反托拉斯法(Sherman Antitrust Act)，除了禁止企业界形成联合垄断外，还指出劳工联盟通过罢工手段抑制企业成长是非法的。到1935年国会通过全国劳工关系法(National Labor Relations Act)，亦称瓦格纳法(Wagner Act)，该法案提供了劳工可以组织和选举代表与资方谈判的法律基础[1] (p.307)。美国教师组织的集体谈判最早可以追溯到教师工会的组织，1857年全美教师协会成立开始，就把维护教师权益作为努力的方向之一，但是最初并没有积极通过集体谈判的方式争取教师权益，到1916年美国教师联盟的成立，情况发生了变化。美国教师联盟主张采用集体谈判的方式争取教师权益，但直到20世纪60年代，教师组织集体谈判才具有合法化地位。
1959年，威斯康星州是第一个通过集体谈判法案的州，允许劳工(包括教师)通过集体谈判的方式来争取自己的权益。自此以后，教师组织集体谈判的理念就为教师组织所接受。1962年4月11日，纽约市教师联盟与教育董事会谈判没有达成协议，纽约教师联盟组织了教师罢教，这次罢教开美国教师组织通过罢教的方式维护教师自身权益的先河，同时也暗示教育董事会与学校教师的关系发生了永久性的改变。教师组织集体谈判理念也由此逐渐发展，并得到教师们的支持。促成教师组织集体谈判迅速发展的原因，除了美国教师联盟的大力推动之外，还有以下因素：1)教师们对待遇不满，他们认为工资远低于其他专业领域的人员。2)教师集团和个别教师在实际谈判过程增加了复杂性。虽然教师已经增加了集体谈判的专业知识，但是行政人员和教育委员会委员在谈判过程却不给予信任，而且在20世纪五六十年代，他们常常忽视集体谈判对教师关系的影响。3)教师罢教和威胁增多了。在1966年以前，全美教育协会尽量避免采用罢教手段，但是也正是从那个时候开始，协会地方分支组织开始参与罢教活动。有资料显示，在1979～1980年，就有242位教师参与罢教活动[2]。4)在教育领域中，通过谈判方式达成协议的情况增加了，教师们把集体谈判看成是正常的和实用的。这种观念一经建立和形成，教师们逐渐习惯通过集体谈判的方式来解决问题。此外，还有学区的重组，产生了较大的学区和较多的财政资源；教师团体的改变特别是男性教师数量的增加；教师供需不足；教师专业性增强了，尤其是拥有高学历的教师增多了等原因。
20世纪80年代以来，集体谈判已经成为教育领域中很普遍的现象。到了1980年，已经有32个州制定了集体谈判法令，教师组织在集体谈判中的角色越来越重要。
1990年教师罢教又有了新的发展。在过去，大部分的罢教只是地方教师工会组织和教育董事会之间的事情。到了1990年，教师们为了提高工资，开始到州政府请愿，例如在1990年2月华盛顿的296个学区中，有35个学区的13000位教师计划采取罢教的方式来提高工资，最终州政府妥协了。同样在1990年2月，犹他州的教师由于待遇偏低、师生比率偏高、教育经费不足，于是犹他州教育协会(UEA)的会员准备实施罢教，最后迫使州政府增加教师工资1000美元和增加4％教育经费补助各个学区[3]。由于教师罢教经常引起很多争议，所以目前教师组织更重视新的集体谈判取向——增进劳资关系，比如在加利福尼亚州，为了增进劳资双方的关系，经常邀请学区官员、教育委员会委员和教师组织领导人共同讨论新的集体谈判取向[4]，逐渐由过去对立的局面转变到相互妥协、和平共存的时代。
(二)教师组织集体谈判的过程
教师组织集体谈判由于涉及教师权益和教育委员会的立场，所以在谈判过程中，可以说是相当复杂的活动，双方要达成协议更是一件不容易的事情。一般而言，教师组织集体谈判的过程，主要包括下列步骤[5]：
1.集体谈判的计划和准备。周详的计划和完备的准备有助于在谈判中争取到最大的利益。在谈判的计划和准备中包括下列的活动：1)收集有关的信息和必要的资料，作为决定和成本分析的参考。在集体谈判之前，双方都必须收集资料、评估资料，以便在谈判时作为发言的参考和佐证资料。常用到的信息和资料大致有：学区教育行政人员所关心和需要的；目前合同协议书不容易处理的地方；专业团体所出版的有关书刊和报告；其他学区有关谈判议程的资料；学区有关预算和财政计划资料；目前其他学区谈判的结果。当然，收集到这些资料之后，还必须就有关问题及其对未来谈判的重要性予以分析。2)决定谈判的目标。目标主要在于作为所有谈判活动的基础，以及提供整个谈判过程的指针。所以，谈判小组必须了解决定的目标，这些目标是所想要的、所必须达成的。比如，学区委员会谈判小组必须了解学区的谈判目标及考虑各种项目的重要程度，再决定目标；教师谈判小组也是这样。3)建立引导谈判的基本规则。一般而言，这些基本规则包括小组代表的权威性(是否有权签署协议)、会议时间和地点、会议议程、小组成员、会议形式(公开或秘密)和会议记录，以及程序上的考虑。4)决定谈判范围。谈判范围要包括所有相互关心的议题，如教师工资福利、教师评价、班级大小、课程与教学和额外责任等。5)僵局时的处理方式。如果谈判陷入僵局时，应该如何来处理，事先要有所准备。一般处理僵局的方式有：调停、实情调查(fact-finding)、仲裁、罢工和停工等，需要指出的是，在有的州停工是违法的[1] (pp.314-315)。
2.谈判单位的决定和认可。谈判单位的决定和认可应该足以代表学区各种团体，例如在专业团体中有教师、图书馆员和辅导人员等；而在支援学校人士团体中有职员、秘书、技工、管理人员和餐厅服务人员，所以学区中有各种不同的谈判单位是很正常的。一般而言，决定谈判单位的程序常常会在法令中给予规定。在有的州，规定行政人员不能成为教师谈判代表的一员；如果没有相关的法令规定，则由学区教育委员会和劳方团体共同决定谈判单位。而谈判单位的代表，一般都采取特别代表制，是经选举产生的，这种方式产生的代表容易得到认可，全美教育协会和美国教师联盟两大教师组织都支持这种方式。
3.谈判小组成员的决定，包括主要发言人。谈判小组成员是谈判成败的关键因素。双方代表在谈判桌上，都能就对方所提出的问题予以回答，这样就有助于谈判的顺利进行。一般而言，谈判小组成员的多少，要视学区大小和实际需要而定。但是，在选择谈判小组成员时，常常需要考虑下列因素：时间(是否有充足时间参加谈判活动)、性格(性格是否稳定)、毅力(是否能接受繁琐的工作)、专业知识(有关集体谈判的专业知识)和能力(是否有能力参加谈判工作)等。发言人是小组的首席谈判人，也是小组的领导人，所以在决定人选的时候，必须慎重。由于教师谈判代表大都由工会成员选举产生，所以这个环节可能不是那么重要，但是在学区教育委员会中，谈判代表则是很重要的，因为他们的谈判代表不一定是委员会的委员，而可能是教育局长、人事主管，或者是委员会聘请的律师，也可能是聘请外面的专业谈判人员加入谈判行列。
4.最初谈判程序和适当谈判策略的决定。谈判的目的在于达成协议，成功的谈判常常在于：谈判的过程是以专业为基础；在双方所限制的范围内达成协议；协议达成不会带来更多的申诉；达成协议不会再宣告陷入僵局。因此，最初谈判程序和适当谈判策略的决定对于达成协议是相当重要的。
科学和恰当地使用谈判策略，有助于协议的达成，所以在谈判策略的应用方面，首先必须消除敌意，共同寻找解决的途径。最佳的谈判策略是采用双赢的谈判策略，实现双赢的谈判策略有以下几个步骤[6]：1)双方各有自己的目标，期望对方的目标，决定可能达成协议的范围，发展双赢解决途径到可能达成协议的范围；2)发展双方良好关系，培养双方彼此的信任感，使得在双方热烈讨论之前，已经建立良好关系；3)形成双赢的协议：确定对方的目标、确定协议的范围、提出双方解决途径的建议能够考虑到双方不一致的方面，共同解决彼此存在的分歧；4)达成双赢的协议：双方就协议内容进行有意义的回顾，使协议能够生效，这时双方密切接触及建立彼此信任感还是很必要的。
谈判策略运用不当，任何一方以其强势逼迫相对弱势一方就范，就会造成谈判的失败，其直接后果是两败俱伤。弱方仍然会寻找机会拒抗，结果就会使教育资源蒙受巨大损失，本质上是双输结果。
5.达成协议。协议是谈判的最后结果，表述谈判内容的文字必须相当慎重，而且必须经过双方共同确认，将来才不会引起不必要的争议。协议的内容通常包括：1)认可的叙述；2)协议的性质：范围、时间和沟通途径；3)协议的特别规定；4)协议的双方责任；5)申诉程序。申诉可以说是谈判过程的继续。凡是对协议内容有不满意的方面，可以依法提出申诉，为了避免申诉的无序化，对于申诉时间限制、步骤和程序的规定，是很必要的。一般而言，申诉首先必须提出书面资料，详细叙述申述理由及资料，再交送学区人事主管或教育局长处理并提出建议；如果仍然没有得到解决，则交到学区教育委员会做最后的处理和建议；如果当事人仍不满意，则提出诉讼或者仲裁。
教师组织集体谈判是解决问题的一种手段，如果双方无法达成协议时，双方都可能使出“杀手锏”：教师工会组织罢教，而学区当局则采取封闭学校的措施。
(三)集体谈判对学校的影响
集体谈判已经成为美国教育中的一种常态[7]。所以在美国，通过集体谈判方式来维护或争取教师们的权益已经是司空见惯的事情。但是，值得注意的是，教师组织集体谈判会对教师工资和教学、学生成绩和校长权力产生影响。
1.对教师工资和教学的影响。在私人企业公司，劳方通过集体谈判方式来提高工资是可以预期得到的。但是，对教师而言，是否能达到预期的效果还有待深入研究。根据一项研究发现，在有集体谈判的学区比没有集体谈判的学区，教师平均工资水平差距约为0-12％[8] (p.121)，所以它对教师工资增加是有限的。但由于福利是不需要上税的，资料无法收集，所以教师组织集体谈判对教师福利的影响很难确认。
集体谈判对于教学的影响，学者们争议很大、看法不一，有的认为会增加教师专业自主性；有的人认为它对教师的教学并没有显著的影响[9]。
2.对学生成绩的影响。关于集体谈判对学生成绩的影响方面的实证性研究很少，主要原因是这两者之间的因果关系很难认定。有的研究认为集体谈判可以增加一般学生的学习成绩，但却减少上等和中下学生的学习成绩，也有的研究显示具有工会组织的学区，其学生成绩要比没有工会组织的学区高，两者的差距约7％左右。[8] (p.257)但也有学者认为集体谈判对学生成绩有负面的影响，这是因为[1] (p.320)：1)教育服务事业本来需要教师与行政人员之间密切联系，但是受到集体谈判过程的影响，高品质服务所需要的合作沟通不复存在；2)教师罢教破坏了教学的连续性，并导致教学时间的损失，之后势必增加单位时间的教学强度；3)教师工会组织带来了额外压力，牵涉了教师投入教学工作中的精力。总之，集体谈判对学生的影响有正负两方面的，但暂时未形成一致的观点。
3.对校长权力的影响。毫无疑问，集体谈判对学校管理具有深远的影响，特别是在校长的领导上。校长的权力，如安排教师的班级、教职员会议次数、教师评价等等，几乎每年集体谈判的协议书上都有详细的规定，校长必须按照合同办事，不能随意扩大自己的权力。此外，由于申诉程序的建立，教师对校长决定不满意的，可以继续向上一级申诉，这对校长的权威是很大的挑战，所以校长在处理教师问题时，必须格外慎重。因此，集体谈判可以说限制了校长的权力。
二、政治结盟
教师组织通过与其他政党或工会团体合作，形成联盟，增强对教育政策法规制定和实施的影响力度。例如美国教师联盟加盟美国劳工联盟，列举的理由是：1)对于共同关心的问题，通过与其他工会合作，比自己单打独斗来得有效；2)美国教师联盟是最先倡导免费公共教育的组织，也是第一个提出使工人及其家庭获利的社会、经济政策的组织；3)美国教师联盟支持1847年的公共教育法案(Public Education Act)，赞同从压榨劳动力的工业中将儿童救出，并送他们进入学校；4)想获得集体谈判权、社会安全保障、反对工作场所性别歧视等问题，就应该和美国劳工联盟合作，因为其在国会、州议会及地方社区上都有重要的影响力；5)美国教师联盟加入美国劳工联盟后，政策自主权、内部管理权并不因其加入美国劳工联盟而丧失，仍然保持其自主性和独立性；6)加盟美国劳工联盟虽然每月要为每位会员付加盟费，但美国劳工联盟提供的专业、公务人员的服务，包括游说、政治行动及各项信息的提供等权利是相当值得的。此外，美国教师组织为了和政党维持良好关系，通常以政治献金的方式捐款给政党，以形成政治联盟，但是一般来说，全美教育协会和美国教师联盟两大教师组织大多与民主党维持较紧密的关系。
三、罢教
罢教是教师组织影响教育政策制定和实施中最激进的方式之一，由于罢教行为对学区的教学会产生很大的冲击甚至破坏性的影响，所以教师组织对罢教方式的采用持非常慎重的态度。在美国两大教师组织中，美国教师联盟采用罢教方式影响教育政策的表现尤为突出。下面以美国教师联盟中费城教师联盟组织的一次罢教活动为例，说明罢教活动的具体情况。
(一)原因
2000年8月，费城教育委员会提出新的教师雇佣办法。新教师雇佣办法中许多项目涉及教师自身利益的削减，所以费城教师联盟开始与地方教育行政当局教育委员会谈判，在谈判无法达成共识的情况下，费城教师联盟号召教师们进行罢教。
(二)谈判焦点
新教师雇佣办法要求地方教育董事会对教师和学校其他工作人员的工作制度、工作条件、工资和福利待遇等进行很大的调整，其中包括地方教育董事会取消老教师权，取消基于教龄选择学校的权力，允许校长拥有否决教师调任的权力；要求教学日增加75分钟，教学年增加5天，但是不增加工资；要求改变基于教龄和学位的等级增量工资制度，代之以基于校长对教师表现的主观评价的绩效工资制度；要求降低教师和其他雇佣人员的医疗费用等[10]。
(三)成果
费城教师联盟的这次罢教行动，使费城教育委员会新的教师雇佣办法最终被迫进行了修改。修改后的教师雇佣办法在工资制度、教师任用及年资计算和教师医疗保险等方面教师获得了较大的利益。另外，在减少工作时间方面，地方教育董事会有一定的让步。至此，费城教师联盟的罢教行动发挥了一定的作用，达到了影响地方教育政策的制定和实施的目的。
四、支持或参与竞选活动
教育资源的分配与决策的关键人物是政府官员，民意代表也有着表决、制定法案的权利，因此美国教师组织通过支持特定公职候选人、参与选举活动等行为以达到有利于其组织目的的效果。教师组织的一般行动策略是成立政治行动基金会。如全美教育协会于1972年成立的“政治行动委员会”，美国教师联盟于1974年成立的“政治教育委员会”。在1990年，美国258名众议员当选人中，就有247名，27名参议员的当选人中，就有19名是由上述两大教师组织支持的。1993年至1994年间，全美教育协会提供了350多万美元的捐款以支持民主党参选人。由于教师组织积极投入政治活动，支持特定候选人，因此民选官员及立法者在制定政策时为了考虑选票以及资金来源，都不敢轻视教师组织的意见。
所以，通过支持和参与竞选活动的方式，教师组织可以直接影响总统和国会议员的人选，使其成为教师集团的代言人，进而达到影响教育政策制定的最终目的。
五、司法行动
1998年4月16日，全美教育协会在宾夕法尼亚州的东南得拉瓦郡代表家长和纳税人就地方学区董事会的多项违法行为进行起诉。其中，一项指控是，该郡的德勒克(Delco)学区为到私立和宗教学校就读的学生提供纳税人资助的教育券违反了宪法。全美教育协会认为，德勒克学区所实施的教育券使更多的教育资源远离大多数学生，所有学生都应该进入现代化学校学习、在小班上课和得到高质量教师的授课。对于私立学校来说，教育券计划只能使上述目标的注意和努力发生偏转。目前，用于得拉瓦郡的已经注册到私立学校的学生的教育券的费用仅在接下来的一年里就超过100万美元。纳税人的钱应该更好地花费在为德勒克学区的所有学生教育质量的提高上，而不应该把纳税人的钱移交给那些为孩子选择私立或者宗教学校的家长的手中[11]。
得拉瓦郡法院受理了代表8个学区的家长和纳税人的全美教育协会对东南得拉瓦郡董事会的起诉。全美教育协会请求法院判决使用公立学校资金为私立学校支付学费是违反宪法的，并要求被告学区董事会返还因教育券计划而产生的所有非法开支。这次诉讼还得到宾夕法尼亚州高等院校教员协会、教育法律中心、宾夕法尼亚州中小学校长协会和宾夕法尼亚州家长——教师协会等的支持。全美教育协会的这次司法行动，已经对宾夕法尼亚州的教育券政策的实施产生了很大的影响。显然，教师组织通过司法行动也可以影响教育政策的制定和实施。