寻求社会公正与融合的可持续途径：荷兰社会住宅的发展与现状，本文主要内容关键词为：社会论文,荷兰论文,可持续论文,公正论文,住宅论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
1 荷兰社会住宅的发展背景
顾名思义，社会住宅(Social Housing)是社会保障性质的住房，其建设目的是为了解决城市中低收入家庭的住房问题，以此促进社会公正。作为最重视社会住宅建设的西方国家之一，荷兰的社会住宅发展主要有三方面的背景。
首先，同其他欧美国家一样，荷兰社会住宅的发展源于城市化之后严重的城市住房问题。早在19世纪后半叶，面临快速工业化、城市化带来的劳工阶层住房从数量到质量的严重不足、住房供需结构不合理及广泛存在的住房投机等现象，荷兰人已经认识到城市住房问题不可能完全依赖市场解决。特别是在第二次世界大战之后的重建过程中，战争造成的严重住房短缺问题需要更多地依赖公共干预解决。
其次，较其他欧洲国家而言，荷兰的人口密度高且总量持续增长，住房需求量大。由于20世纪上半叶以及第二次世界大战之后人口的持续增长(包括生育高峰及劳动力匮乏和海外殖民地独立导致的大量移民涌入)，以及相对狭小的国土面积，荷兰成为了欧洲人口密度最大的国家之一。截至2010年，荷兰总人口已超过1 660万，平均人口密度约400人/km[2]。预计到2030年，荷兰总人口将增至1 790万。而在荷兰西部由阿姆斯特丹、海牙、鹿特丹、乌得勒支四座较大城市和周边中小城市构成的兰斯塔德(Randstad，荷兰语“城市环”)大都市圈，人口总数超过700万，人口密度则超过1 000人/km[2]。同时随着家庭结构的转变，荷兰的家庭总量从300万个(1960年)激增到700万个(2004年)。面临人多地少的局面，来自住房短缺的挑战一直较其他欧洲国家更为严峻，这也促使荷兰政府长期重视对住房市场的干预。
第三，面对莱茵河三角洲有限的自然条件，荷兰人在与水患的长期斗争中很早就认识到了集体力量的重要性，并形成了公共干预的传统。同时，大规模的填海造地形成的大量公有土地也赋予政府相当的干预手段。荷兰政府因此一直强调在住房、土地、空间规划等方面的调控和管理，并成立了住房、空间规划和环境部(VROM：Ministerie van Volkshuisvesting，Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer)专门负责国土规划和住房政策。在荷兰的城市规划建设中，社会义务相对于私人权利处于优势地位。
正是由于以上三方面的原因，荷兰自20世纪初期以来长期重视社会住宅的规划、建设和发展。在政府的干预和主导下，由非营利的住房机构建设和经营、公共租赁性质的社会住宅大量发展起来。
2 荷兰社会住宅的制度基础
在荷兰，社会住宅的大规模发展建立在两项重要的制度基础之上，即作为土地供应保证的公有土地租赁制度(Land Lease System)和以《住房法》(Woningwet)为核心的住房保障法律基础。
2.1 荷兰的城市公有土地租赁制度
荷兰的社会住宅得以大量建设的首要基础条件是城市公有土地租赁制度。由于较高的人口密度和特殊的三角洲地理条件，荷兰人很早就发展出对土地的特定理解。作为填海造地的成果，荷兰大量的公有土地分属各城市政府所有，其比例在大城市尤其为高，并在此基础上形成了公有土地租赁制度。以阿姆斯特丹为例，市政府在1920年代之后就基本禁止向私人出售公有土地，而只允许年租方式的土地出租，租期通常为99年。这样除了可以更好地实现土地价值、政府拥有较稳定的收入之外，发展社会住宅也能够得到充足的土地供应和政策优惠。目前，阿姆斯特丹公有土地占到土地总面积80%以上，从而保证了社会住宅在该市住房总量中的比例能够占到50%以上(图1)。也正是在土地公有制度的保证下，社会住宅的大规模建设才成为可能。
2.2 《住房法》——荷兰社会住宅制度的法律基础
为了应对城市化过程中严重的住房问题，1901年荷兰成为世界上第一个颁布《住房法》的国家，随后又根据社会经济的发展不断对这部法律进行修改和完善，极大地规范了住房市场和推动了社会住宅的发展。荷兰的《住房法》明确了住房不仅是一种公民权利，而且是一种社会义务。为了保证住房资源的合理、有效分配，每个家庭除自住用途的第一套住房外，其拥有的第二套或更多住房如不用于出租(租金收入需按比例缴税)则须缴纳高额的房地产税；无房居民有权不经房主同意搬入长期空置的住房。而私人出租住房的房主应承担房屋维护与修缮的义务，并赋予政府处置、强制征收或拆除因缺乏维护导致品质低劣的出租住房的权力。同时，租户的权益也得到了法律保护。租户租用住宅一年之后，其租赁合同自动转为无期限合同，除非租户自愿或违法(例如转租等)，房主(包括机构和私人)无权逐出租户，而房屋租金则与住房品质挂钩。这些规定有效地遏制了住房投机行为。更重要的是，《住房法》规定了保证每个公民的住房权利是政府的责任，并同时将19世纪晚期发展起来的、负责社会住宅建设和管理的住房机构纳入其法律框架下，这就从法律上形成了荷兰社会住宅的基本制度。
图1 阿姆斯特丹市的公有土地(图中白色部分)和社会住宅(图中深灰色部分)分布
资料来源：参考文献[9]
3 荷兰社会住宅的基本定义和制度特点
在荷兰，社会住宅被定义为由非营利的住房机构(Housing Organization)建设、所有和管理的社会(公有)出租住房①，主要为无力负担合适住宅的人群提供住房保障。作为社会福利制度的重要组成部分，社会住宅建设发展的目的在于解决住房问题，保障住房权利，促进社会公正。总体而言，荷兰的社会住宅制度主要具有以下几方面特点。
3.1 住房机构的核心地位
住房机构在社会住宅制度中具有核心地位。荷兰各地政府、工会及其他民间团体从19世纪晚期就开始成立专门的住房机构，为没有购置私人住房能力的工人阶级兴建公有出租的住房。1901年《住房法》的颁布实施正式确立了住房机构的法律地位，并限定了它们的性质是只开发公有出租住房的、接受国家监督的非营利组织。任何经营开发社会住宅的机构必须被政府所认可并在政府注册，因此其法律名称是“注册社会住房机构”。荷兰住房机构的主要形式包括住房协会、住房基金会或住房公司。由于传统上自下而上的组织方式，住房机构的经营范围和服务对象通常以城市为单位。
3.2 严格法律框架下的政府监管
在严格的法律框架下，由政府对住房机构实施监管，制定住房标准，限定租金水平，确保社会住宅的建设数量和质量。目前，荷兰有关社会住宅建设和管理的主要全国性法律法规包括《住房法》(1991年修正版)和1993年开始实施的《社会租赁住房体系管理通则》(Besluit Beheer Sociale Huursector)，以及与住房相关的其他建筑法规等。各地方政府在全国性法律法规的基础上制定关于社会住宅地方性规定。这些法律法规明确了住房机构的权利和义务及社会住宅的租金和建设标准。例如，荷兰建立了针对租赁住房(包括社会住宅和市场租赁住房)品质的评分体系(评分标准综合考虑房屋的大小、质量、设施、区位等因素)，并将房租与评分严格挂钩。如果租户认为租金水平与住宅品质不符，即便在已签订租赁合同之后也可以申请由政府住房部门裁定下调租金。
3.3 合理的资金制度
荷兰政府对社会住宅的发展提供资金和政策支持，建立合理的资金循环制度保证社会住宅建设和管理的经济可持续性。传统上，社会住宅建设与维护所需的资金由政府、住房机构和租户分担。荷兰政府对社会住宅的直接资金支持包括针对住房机构的长期低息贷款和资金补贴(即实物补贴，object subsidy)，以及针对租户的房租补助(即人头补贴，subject subsidy)。其中政府贷款通常以住宅建筑的设计使用寿命为限计算，在50年内偿付，对住房机构的资金补贴用于弥补社会住宅成本租金与实际租金(向租户收取的租金)之间的差价；而房租补助主要面向低收入的租户家庭。此外，地方政府还对社会住宅建设提供土地租金优惠，例如，阿姆斯特丹用于社会住宅建设的土地租金只是商品房开发的一半左右。在此基础上，住房机构再以社会住宅的租金收入偿还政府贷款，进行住宅日常维护管理和启动新的社会住宅建设项目。租户缴纳的租金则保持合理且可负担的水平，并逐年依据通货膨胀率增长。而在1990年代中期之后，荷兰推动了住房机构的民营化，并停止了对住房机构政府贷款和直接资金补贴。作为补偿，住房机构可以开发部分商品房用于补贴社会住宅建设和维护的投入，同时通过“中央住房基金”(CFV)、“社会住房建设担保基金”(WSW)以及政府的三级担保体制对住房机构提供融资支持。与此同时，政府继续对弱势群体租户提供房租补贴。
3.4 广泛惠及不同社会阶层
在荷兰，有资格申请社会住宅的人群包括了从最低收入群体到中产阶级的多个社会阶层，其社会住宅制度因而具有“普惠”的特点(特别是针对中低收入阶层集中的大城市的居民)。将目标定为广泛面对中低收入阶层(而不只针对低收入群体)意味着社会住宅的租金和品质都必须保持在一定水平之上。而针对无力负担房租的低收入家庭，则由政府发放房租补助。这一政策不但可以保证高品质社会住宅大量建设和维护所需资金的良性循环，也避免了由于集中为低收入群体建房而形成贫民窟。在荷兰社会住宅发展顶峰的1990年前后，社会住宅的平均租金为432.9荷兰盾/月(大约相当于196.8欧元/月)，比同期市场租赁住宅的平均租金低15%左右；同时社会住宅住户平均家庭收入为29 100荷兰盾(约13 227欧元)/年，仅比全国平均家庭收入低20%。这意味着社会住宅的住户平均只需支付不到其收入的20%用于房租支出。而根据2011年最新颁布的社会住宅准入标准，有资格申请社会住宅的家庭约占荷兰人口总数的50%。社会住宅的申请者必须是该住宅所在城市的注册居民，通过在申请网站上注册轮候，双向选择其所需要的住宅区位和类型。特定人群在轮候中享有优先权，这些人群包括城市更新中的搬迁居民、残障人士、避难者等。
3.5 大量建设的高品质住宅
荷兰社会住宅的另一特色是其大规模的建设量与较高的住房品质。荷兰社会住宅的普惠性质要求必须保证足够的建设量和相当的住房品质，以满足广大中低收入阶层的需求。而合理的政府投入和运营机制也确保了这一目标得以实现。长期以来，荷兰的社会住宅在全国住房总量中的份额一直保持在40%左右，而在中低收入阶层比较集中的大城市，这一比例更高达60%以上。在住房品质方面，1990年前后的调查表明，社会住宅的平均套内面积与市场租赁住宅相差无几，而其中公寓式住宅的比例(47.7%)却低于市场租赁住宅(55.1%)，这说明社会住宅中有相当部分为联排或独栋式住宅。就住宅建成时间而言，社会住宅也平均较市场租赁住宅和私有住宅为新。
4 荷兰社会住宅的发展历程和现状
4.1 荷兰社会住宅的历史沿革
荷兰的社会住宅制度具有较长的发展历史，表1归纳了其主要的几个发展阶段。1901年《住房法》的颁布实施标志着荷兰的社会住宅制度在法律上的正式确立，各类开发社会住宅的住房机构——无论是民营的住房协会或基金会还是公立的住房公司都被纳入法律规定的管理框架内。但是，社会住宅真正得到较快发展始于第一次世界大战前后。战争带来的经济不景气②使得市场无法解决日趋严重的住房短缺问题，荷兰政府加大了对社会住宅建设的支持力度，并相应加强了对住房机构的管理，住房机构的数量大大增加③。
第二次世界大战之后，荷兰的社会住宅迎来了高速发展的黄金时期，政府大量补贴社会住宅建设以解决战后重建及随后的生育高峰所产生的住房问题，同时也强化了对住房机构的控制，使其几乎成为政府的“分支机构”。尽管1960年代中期之后，住房机构的相对独立地位重新得到确认，荷兰政府依旧持续加大对社会住宅发展的资金和政策支持。一方面，在城市扩展区出现了采用现代主义规划原则和工业化方法集中建设的、较大规模的社会住宅区；而另一方面，从1970年代起，旧城更新成为了社会住宅发展的重要议题。为了解决旧城衰退问题，改善工业化时期建设的、以私人出租为主的工人住宅区的居住条件④，鹿特丹、阿姆斯特丹等城市在1975-1993年间实施了名为“为社区建造”(Bouwen voor de Buurt)的旧区更新：采用土地公有化和住房社会化的方法，结合旧区居民(租户)的广泛参与，由政府收购私人出租的老旧住宅，改建或重建后转变为社会住宅，继续优先租给原有的中低收入租户(图2～图3)。社会住宅与旧城更新的紧密结合凸显了荷兰的社会住宅制度在解决城市住房问题、保障居民住房权利方面的主导性作用，并且事实上促使社会住宅在城市中更加均质的分布，有利于避免贫富分区、推动社会融合。
作为战后社会住宅的发展成果，1947年至1985年间荷兰的社会住宅总量从26.5万套增长到219.1万套。到1990年代初期，社会住宅的发展达到其顶峰，其数量占到了荷兰住房总量的约42%[8]⑤。与此同时，为了提高建设效率，单个住房机构的规模不断扩大，其拥有的住宅数量持续增加⑥。
4.2 荷兰社会住宅的最新发展和现状
荷兰社会住宅制度最新的阶段性变化发生在20世纪90年代。随着住房短缺问题的基本解决和为了减少政府债务，荷兰政府从1980年代开始推动住房发展的多元化和市场化，并鼓励私人购房。与此同时，全球化带来的社会人口结构变动和住房市场的变化导致了居住分异(residential differentiation)与空间隔离(spatial segregation)问题的逐步显现，推动社会融合(Social integration)成为了住房政策的主要任务之一。这些变化不可避免地影响到荷兰社会住宅制度的发展和完善。总体而言，荷兰社会住宅的最新发展体现了两方面趋势：一是社会住宅的独立经营，二是社会住宅与商品住宅的混合开发。
图2 更新改造中的荷兰鹿特丹旧城街区
资料来源：参考文献[9]。
图3 采用“为社区建造”方法更新改造后的鹿特丹Oude Westen街区现状
资料来源：作者自摄。
4.2.1 荷兰社会住宅的民营化与独立经营
作为推动住房发展多元化、市场化的重要措施，荷兰政府逐步实施了住房机构的民营化与独立经营。1990年初期开始削减对住房机构的直接补贴和增加个人房租补助。最终，住房机构在1993年启动了财务上的独立经营，而政府于1995年停止了对住房机构的政府贷款和直接资金补贴[8]。其后，住房机构实际成为承担社会义务的企业(“可营利的非营利企业”)，在满足为符合规定的目标群体提供可负担的住宅这一基本任务的同时，实行市场化的独立运营和管理。
在政府取消直接补贴的情况下，目前除租金收入外，住房机构新建或维护社会住宅的主要资金来源包括：自身资金储备(含住房机构间成立的互助性基金)，出售部分原有社会住宅⑦，混合开发一定比例商品住宅(含用于出售的自有住宅和商品价格租赁住宅)，以及允许的租金上涨⑧。同时，荷兰建立了针对社会住宅体系的三级融资担保体制，包括为有困难的住房机构提供无息贷款的“中央住房基金”(CFV)、为住房机构进入资本市场融资提供贷款担保的“社会住宅建设担保基金”(WSW)，以及国家和地方政府提供的最终担保(表2)。此外，荷兰政府继续对无力负担房租的社会住宅租户发放房租补贴。到2002年，荷兰共有近100万社会住宅租户接受总计超过15亿欧元的房租补贴，平均每户每月享有136欧元。通过这些措施，荷兰实现了整个社会住宅体系和住房机构个体的独立经营和自负盈亏。
在进行市场化经营的同时，住房机构必须承担其应负的社会责任。它们可能拥有的任何资金盈余必须用于住房发展，并向政府提供年度数据以备评价其表现。政府继续保持对社会住宅的监管，控制租金水平和房屋品质，规定住房机构的公共任务。这就使得荷兰的住房机构处于同时具有社会和市场双重任务的混合状态，也形成了一元化的住房租赁体系。
在以上政策变化影响下，荷兰的社会住宅逐步实现了民营化⑨。而住房机构间通过合并达到集中经营管理的趋势更趋明显，单个住房机构的规模进一步扩大⑩。同时，荷兰社会出租的住宅比例到2008年下降至35%，但仍为欧盟范围内这一比例最高的国家。而在阿姆斯特丹、鹿特丹等大城市中，社会住宅依旧占到城市住房总量的一半。
随着社会住宅运营的逐步市场化，住房机构也被赋予了准入资格审核的权力。因此，荷兰政府自2011年1月起首次实施了社会住宅申请资格的全国性标准(11)。根据这一新的全国标准，年收入不超过33 650欧元(税前)的荷兰家庭有资格申请社会住宅(12)，其比例约占荷兰人口总数的50%。社会住宅机构建设的出租住宅中90%应面向符合该标准的申请者，余下10%可提供给更高收入者(即市场租赁住宅)。同时，社会住宅的标准租金是每月650欧元，其所对应的标准评分为142分(13)。新入市的社会住宅租金根据其评分确定实际租金，并不得超过该标准。租住月租金低于500欧元的住宅的低收入家庭可以享受政府提供的房租补贴(每月200～300欧元不等)。为了体现社会公正与差异化的住房政策，荷兰政府给予区位较好、住房较为紧缺的城市或地区(例如阿姆斯特丹)的社会住宅以25分额外评分，以鼓励新入市的社会住宅优先照顾低收入人群。
图4 阿姆斯特丹东港重建规划方案
资料来源：参考文献[13]：8
4.2.2 以推动社会融合为目的的混合开发
上文提到，解决住房问题、促进社会公正是荷兰社会住宅制度的主要目的。正是由于对住房的社会属性的强调，荷兰的社会住宅建设通常也作为解决社会问题的重要手段。自1970年代起，随着全球化的进程，低收入阶层聚集、居住分异与社会空间隔离(14)已经成为西方国家普遍面临的主要城市问题。在荷兰，虽然传统上对住房问题较为重视，社会住宅的供应对象覆盖面较广且空间分布较为均质，但是随着住房供应的逐步多元化和市场化，也不可避免地出现了这一趋势。在市场化背景下，供应驱动的、采用统一标准设计建造的住宅无法满足日渐多元的住房需求，不少年轻的中产阶级家庭更倾向于选择购买商品住宅。同时，由于主流社会的中产阶级化和大量廉价移民劳工的涌入，荷兰的低收入阶层更多地由移民所构成。收入差异导致的居住分异与空间隔离也同时体现为种族问题。因此，尽管荷兰的低收入阶层或族群的聚居现象，以及由于保障性住房政策失误导致的社会对立和住宅区衰退问题远不如美、英、法等国严重，社会空间隔离依然是其住房政策和城市规划面临的主要挑战。目前，荷兰城市中低收入群体主要集中居住在衰败的旧城街区以及一些二战之后兴建的城郊大型社会住宅区之中，这些地区的社会空间问题也较为明显。
为了应对这一挑战，荷兰在住房发展多元化、市场化的同时引入了住房差异化(woonmilieudiffrentiatie)的概念(15)，其在社会住宅政策方面的主要表现就是鼓励社会住宅和商品住宅的混合开发，用以实现社会融合。社会住宅的独立经营与一元化住房租赁体系的建立除了保证社会住宅建设的经济可持续性之外，更重要的是推动了社会住宅和商品住宅的混合开发。允许住房机构部分开发出售商品房有利于促进各社会阶层、族群的混合居住，防止社会隔离和排斥现象。实际上，实现社会融合自1990年代以来已经成为荷兰住房政策和社会住宅发展的最重要议题之一。
荷兰近期的住房建设充分体现了以上这一趋势，其主要策略是通过规划设计的差异化和开发中的公私合作模式推动混合居住。这些原则首先体现在由政府规划的大型城市发展项目中。在1988年启动的示范性关键项目(voorbeeldprojecten)和1990年之后作为城市发展重点的VINEX项目中(16)，规划均同时包含了商品住宅与社会住宅的开发建设。例如在以住房建设为主的阿姆斯特丹东港(Oostelijk Havengebied)旧港口区重建项目中(图4)(17)，总计新建了超过5 700套住宅，其中社会住宅和商品住宅各占50%。根据住房差异化的原则，该项目开发了从低层、多层到高层的各种住宅类型(图5)，无论是拥有联排住宅的富裕阶层还是租住社会住宅的中低收入家庭都享用共同的公共空间和基础设施。而在同期启动的鹿特丹Kop van Zuid(旧港口区重建)和阿姆斯特丹Zuida等新中央商务区建设项目中，也配建了相当数量的社会住宅。与此同时，混合开发与差异化设计也成了住房机构负责建设的住宅项目的基本原则。最典型的范例就是阿姆斯特丹GWL-terrein小区项目：该项目利用原有的自来水厂用地重建住宅小区，成功地在占地约6hm[2]小区中混合建设了300套面向中低收入家庭的社会(租赁)住宅，150套面向中高收入群体的政府补贴(出售)商品住宅和150套面向高收入阶层出售的完全商品住宅，不同性质的住宅甚至可以混合于同一建筑内；通过创造无机动车的绿色社区，利用共同兴趣吸引来自不同阶层和族群的环保主义者居住；出售商品住宅的收入保证了GWL-terrein小区拥有比一般社会住宅区更好的居住品质及其对中高收入家庭的吸引力；同时利用保留下来的旧厂房改造成为社区服务设施和商业办公用房，使小区真正成为城市生活的一部分(图6～图7)。
图5 阿姆斯特丹东港重建后Borneo-Spoernburg半岛区的混合的住宅类型
资料来源：参考文献[2]：95
图6 阿姆斯特丹GWL-terrein小区规划模型
资料来源：参考文献[9]
图7 阿姆斯特丹GWL-terrein小区现状
资料来源：作者自摄
住房差异化原则与以推动社会融合为目的的混合开发不仅为新建住房项目所采用，也体现在对现有社会住宅区的改造更新当中。其中最著名的当属1990年代起对阿姆斯特丹Bijlmermeer住宅区的大规模更新。该住宅区本是1960-1970年代采用现代主义规划原则建设的、计划提供4万套住宅(以高层住宅为主)的城郊大型社会住宅区(18)，然而由于规划设计失当(19)、区位偏远、基础设施建设滞后(20)、周边缺乏就业机会等原因，Bijlmermeer很快就成为移民、学生、本地低收入家庭等没有其他住房选择的群体聚居的地区，社会问题较为突出，并因此逐渐被主流社会所排斥，住宅空置率很高(图8)。为了彻底改善居住环境和解决社会问题，政府和住房公司于1990年代初合作启动了Bijlmermeer住宅区整体更新项目。该项目也实践了住房差异化的原则，一半左右的原有高层住宅被拆除，代之以低层和多层住宅，余下的高层住宅则施以现代化改建。保留的高层住宅中约30%出售给原有租户，剩余的70%继续用作社会住宅；而新建住宅中约70%为用于出售的商品住宅，吸引中产阶级家庭迁入，另有30%为社会住宅。对原有的室外环境也进行了有针对性的改造，大片景观绿地被重新划分为居民可以使用的庭院和活动场地。同时，针对该地区移民较多的特点，新建符合多元文化的社会服务设施(如文化中心、清真寺等)，提高移民对荷兰社会的归属感并增强该区对中高收入的少数民族家庭的吸引力(图9)。此外，该项目重视在住宅区内部及周边新建的商务园区为当地居民提供就业机会。作为新规划的阿姆斯特丹市东南分中心的一部分，Bijlmermeer从社会问题突出、为主流社会排斥的住宅区演变为富有活力和吸引力的多元文化社区，促进了社会融合(图10)。目前，以社会融合为导向的、通过改造混合部分商品住宅的模式已经成为荷兰战后建设的社会住宅区更新的基本方法。
图8 阿姆斯特丹Bijlmermeer住宅区原貌
资料来源：参考文献[2]：99
图9 最终确定的阿姆斯特丹Bijmermeer住宅区更新规划方案
资料来源：参考文献[14]：95
图10 更新改造后的Bijmermeer住宅区
资料来源：参考文献[2]：99
5 荷兰社会住宅制度面临的挑战
通过对荷兰社会住宅发展历程的分析，可以看到随着社会经济条件的演变，荷兰的社会住宅制度一直在进行适当的调整，以适应不断变化中的住房需求。这也是荷兰的社会住宅长期保持其生命力的主要原因。然而，社会经济条件与住房市场的持续发展变化同时也意味着社会住宅制度将会不断面临新的问题和挑战。目前，荷兰的社会住宅制度主要面对的挑战主要有以下三方面。
第一，缺乏有效的社会住宅退出机制。尽管荷兰的社会住宅制度具有相对的普惠特点，但是其主要目标人群仍是中低收入家庭，特别是在社会住宅所占比例减少的情况下，这一目标显得尤为重要。但是长期以来，由于缺乏有效的机制，已不符合条件的社会住宅租户的退出在很多情况下无法真正落实。随着收入水平的提高，不少租户实际上已不属于中低收入群体。更严重的是，一些租户实际上已另购或另租住房，却依然占有社会住宅并将其转租以赚取差价。这些现象不仅导致了社会住宅的供应不足，而且造成了对公共资源的滥用。荷兰政府和住房机构为此采取了多种应对措施，包括对转租的租户进行处罚并严令其退租，对区位较好的社会住宅进行加分等。目前，阿姆斯特丹市政府正在尝试将房租与收入挂钩，以鼓励较高收入家庭迁出社会住宅。然而这些措施在执行中附带出其他问题：由于缺乏有效的查验手段，转租行为实际上很难核实；而租金上涨后的社会住宅房租则很难降回原有水平，造成了这部分房屋的变相提租。因此，如何建立有效的退出机制仍是荷兰社会住宅制度长期面临的重要挑战。
第二，“夹心层”住房问题。近年来，随着住房供应市场化的进程，阿姆斯特丹等热点城市的住房价格不断提高，荷兰也出现了所谓的“夹心层”住房问题，即不少中产阶级家庭无力承担高昂的房价，而又不具备申请社会住宅的资格。为了解决中等收入阶层的住房问题，政府正试图通过与住房机构合作寻求解决方案，例如阿姆斯特丹市政府正在尝试与社会住房机构签订协议，将其建设的市场租赁住宅以650～800欧元/月的优惠价格出租给中产阶级家庭。
第三，荷兰社会住房机构的“镀金”倾向和未来发展的不确定性。1993年以后，随着社会住宅制度的民营化和市场化发展，荷兰的住房机构取得了独立经营的地位。鉴于住房机构同时需要完成社会任务和从事市场活动，它们一方面继续享有政府提供的融资担保和政策优惠，另一方面可以通过市场运作筹集资金。在此过程中，不少住房机构出现了资金投入方面的私有化倾向。出于资本积累的目的，住房机构用于新建和维护社会住宅的投入日趋减少，而开发商品住宅和市场出租住宅的投资则不断增加；同时尽管按照法律住房机构的资本盈余应用于住宅建设和维护，实际上相当部分的利润被用在提高管理层和普通员工的薪资福利及大幅改善办公环境等“私有”部分。作为非营利企业，住房机构的运营方式愈发接近私营房地产开发商，因而也不断遭到公众的批评，其运营的金融风险也越来越大。更有甚者认为，随着住房机构的私有化趋势，荷兰引以为荣的社会住宅将不复存在。此外，随着欧盟关于公平竞争的法令的实施和右翼政府大幅削减公共预算，荷兰面临着进一步取消对社会住宅补贴的威胁。总而言之，荷兰社会住宅制度当前面临的最大挑战是其未来发展的不确定性。
6 荷兰社会住宅发展经验对我国保障性住房发展的启示
综上所述，荷兰社会住宅发展的主要经验在于保障性住房不仅仅是对中低收入群体的基本保障，更应是促进社会公正与社会融合的手段。通过合理的社会住宅发展策略，保证各阶层、族群在选择居住地点方面具有相对平等的权利，避免出现低收入群体聚居的严重空间隔离现象，有效减少社会问题，缓解社会矛盾。借鉴荷兰社会住宅发展的经验以及教训，可以总结出对我国保障性住房的发展建设的以下启示。
6.1 建立广泛面对不同阶层的住房保障体系
相对于仅仅覆盖低收入群体的保障性住房制度，完善的、广泛面对不同社会阶层的住房保障体系具有明显的优势。荷兰的经验表明，以公有租赁为主、广泛覆盖不同社会阶层的社会住宅体系不但可以保证社会住宅的大量建设、高品质和经济上的可持续性，而且有利于促进社会融合。
就我国目前的保障性住房体系而言，建设量有限，房屋属性不够清晰，种类较为杂驳且管理有待完善。以北京为例，除了廉租住房、公共租赁住房、经济适用住房和限价商品住房这四大种类之外，带有保障性质的住房实际上还包括回迁安置住房、定向(异地)安置住房、公务员住宅等。其中仍以经济适用住房和限价商品住房等出售产权的住房为主，能够真正担负住房保障任务的公共租赁性质的住房建设量较少。而过于复杂的保障性住房分类实际上造成对中低收入群体内部的人为划分，分类的住房供应容易形成进一步的社会排斥和空间隔离。因此，我国的保障性住房发展应从“以售为主”转向“租售并举”乃至“以租为主”，简化分类并扩大其覆盖面。具体而言，可将廉租住房并入公共租赁住房系统，并将后者作为保障性住房的主要发展方向，广泛覆盖从低收入到中低收入的人群；而将现有的经济适用住房、限价商品住房、安置住房、公务员住宅等保障性产权住房合并为面向中等收入等“夹心层”群体的新的有限产权住房系统，严格控制其上市交易，并作为公共租赁住房的补充。同时实现公共租赁住房和有限产权住房的混合规划和无缝过度。实际上，目前北京、重庆等地保障性住房制度实践正在向这个方向发展。因此，应在全国范围内进一步明确保障性住房的定义、性质和覆盖人群，并在此基础上完善具有中国特色的住房保障体系。
6.2 成立负责保障性住房建设和经营管理的专门机构
考虑到当前保障性住房建设管理面临的种种问题，成立专门的住房机构负责保障性住房的建设、经营和管理具有相当的必要性。在荷兰的社会住宅体系中，住房机构起到了根本性的作用。作为非营利组织，住房机构既承担社会责任又具有独立性和灵活性，能够在市场环境下有效地完成开发和经营社会住宅的任务。而我国目前的保障性住房建设和管理采用政府委托房地产开发和物业管理企业进行的方式，要求以营利为目的的企业承担社会义务必然会产生诸多矛盾，一方面企业积极性不高，另一方面公共资源也会被滥用。同时保障性住房开发建设与经营管理的分离也导致效率低下。
为了解决这一问题，可以参考荷兰的成功经验，成立住房机构专门负责保障性住房的建设和管理。这些住房机构应为事业单位性质，企业化运营并接受政府监管；它们可由政府拨款设立，也可由有条件的单位或社会资金投资成立，其规模可大可小。政府对住房机构开发保障性住房提供资金和政策支持，同时也可以允许其开发部分商品房以平衡资金投入并推动混合开发。此外，住房机构还可以承担危旧房改造等住房保障性质的建设项目。就目前的情况而言，可以在部分国有房地产开发企业或承担住房建设任务的事业单位基础上，通过特定政策法规将其转化为专门负责保障性住房的建设与管理的非营利机构。
6.3 建立有效、可持续的保障性住房融资途径
荷兰社会住宅的发展经验表明，以解决住房问题、促进社会公正的保障性住房制度同样需要有效、可持续的资金循环途径予以支撑。就我国现状而言，应建立政府、保障性住房建设管理单位、居民共同出资并合理分担的保障性住房融资体系。考虑到今后以公租房建设为主、廉租房与公租房并轨这一前提，我国应发展公共贷款与政府补贴相结合的保障性住房建设与管理资金渠道，由政府为公租房建设提供与房屋设计使用寿命(50年)相应的长期贷款，对保障性住房建设管理单位提供融资担保或财政补贴，以及为低收入居民直接提供房租补助。可能的资金来源包括土地出让金收入、房地产税收入、住房公积金、国家开发银行贷款、中央财政补贴等，并利用相关金融工具建立政府担保的地方融资平台(北京、重庆等地实际上已经开始了相关尝试)。同时允许保障性住房建设管理单位在严格监管下开发一定比例的普通商品住房用以补贴保障性住房的投入(这种做法也有利于保障性住房和商品房的混合开发)。而为了确保公租房等保障性住房的大规模、高品质建设和管理，房租(或售价)的确定应综合考虑成本与居民收入水平，由居民负担一部分建设管理成本，低收入居民则通过“补人头”的方法享受政府的直接房租补助。通过以上这些手段，在我国建立保障性住房的自我资金循环。
6.4 相对均质与合理的保障性住房规划布局
为了避免低收入群体聚居引起的各种社会问题，在考虑保障性住房在城市中的整体规划布局时，应力求做到相对均质。荷兰的经验和教训表明，在城市边缘集中建设大量社会住宅往往会造成中低收入阶层聚居，引起社会排斥与空间隔离；而城市中较为均质的社会住宅布局则有助于促进社会融合。然而由于土地成本等原因，目前我国城市中新建保障性住房小区大多位于中心城边缘等区位较差的地区，容易导致形成中低收入阶层的聚居区，引起社会问题。同时，保障性住房小区周边不但缺乏就业机会，而且公共服务基础设施存在严重不足。特别是当主要社会资源集中在城市中心地区时，这种做法还大大增加了通勤量，加重交通问题。
因此，城市规划中应避免因经济利益驱使而将保障性住房小区在土地价值较低的地区集中布置，而是通过合理规划在城市中心及其他较好区位适度引入保障性住房，以期实现市域范围内保障性住房和商品房小区较为混合的空间布局。具体做法可以借助危旧房改造的机会，在中心城区通过新建或改建推动保障性住房发展，并采用以公共租赁为主的方式，保证其循环使用。也可以在轨道交通节点地区重点发展保障性住房小区，方便居民出行，缓解交通问题。
与此同时，在规划中应重视保障性住房与其他城市功能的合理配套与综合开发，从社会、经济方面保护中低收入群体的权益和改善他们的生活条件。一方面应从城市规划角度确保保障性住房小区周边的就业机会和基础设施配套，例如将保障性住房发展与旧城改造和新城建设综合配套规划，注重职住平衡，从根本上提高居民的经济能力和生活水平；另一方面需要重视保障性住房小区本身的公共服务设施和环境规划建设，提高社区归属感和凝聚力，避免出现严重的社会问题。
6.5 鼓励保障性住房与商品住房的混合开发
在有条件的情况下，应引导商品住房和保障性住房在同一居住区中的混合开发建设，鼓励混居模式。荷兰和许多其他国外的成功案例证明，混居模式不仅有利于提升低收入群体的素质和经济能力，减少社会问题，缓解社会对立情绪，推动社会和谐；同时还可以拓展保障性住房建设的资金来源，部分解决融资问题。针对我国当前的城市状况而言，具体手段可以通过城市规划和土地出让政策加以引导，推动混合开发和混居模式，例如在规划层面，规定地块中保障性住房的比例或将配建保障性住房作为土地出让的条件。目前，北京市已经尝试在商品房小区中配建廉租房，并提出了今后将普通商品房小区中配建公租房的比例提升至30%的目标。就全国范围而言，应通过相关规划法规和住房政策(例如硬性规定新建居住区中商品房和保障性住房的比例等)进一步推动混合开发，扩大配建比例和纳入不同种类的保障性住房。与此同时，旧城更新、危旧房改造也是在私有房屋为主的街区中部分引入保障性住房的可能途径。
6.6 与时俱进的保障性住房制度调整
最后，在保证社会公平的前提下，保障性住房的规划和发展策略应根据社会经济背景的变化加以灵活调整。荷兰的经验和教训表明，保障性住房政策或规划不当会引起一系列社会问题，但通过适时调整规划策略，保障性住房建设也会成为城市解决这些社会问题的手段。因此，我国未来的保障性住房政策和规划设计应随时加以改进以适应不断更新的社会需求，以及解决自身可能出现的问题。
①实际上，荷兰的社会住宅机构也建设少量的出售(部分)产权的社会住宅。由于社会住宅享受政府补贴和政策优惠，其房主实际只拥有部分产权，搬离时必须将住宅原价售还给社会住宅机构。因此产权社会住宅与社会租赁住宅并无太大本质区别，在住房供应中所占份额很小。
②尽管荷兰作为中立国并未直接参加一战，但战争带来的不景气却使以贸易为支柱的荷兰经济深受影响。
③1913年到1922年，荷兰的住房协会从301个增加到1 341个，平均每个住房协会拥有30～50套住宅。
④19世纪末到20世纪初快速城市化时期，在阿姆斯特丹、鹿特丹等城市中，私人投资者出于投机目的开发了大量面向劳工阶层的出租住宅。为了降低成本，此类住宅通常空间狭小、质量较差，而且投入使用之后缺乏必要的维护修缮。因此，这些旧城街区的居住品质不断下降，不少经济能力较好的家庭逐渐搬离，成为了低收入弱势族群的聚居区，环境、治安状况恶化。
⑤其中，占住房总量36%的住宅为住房协会或基金会所有，6%为公立住房公司所有。同期荷兰私有自住住房在住房总量中的比例约为45%，私有出租住房的比例约为13%。
⑥1947年至1985年，荷兰住房机构的数量从1 040个下降到850个，而平均每个住房机构所拥有的住宅数量则从190套增至2 290套。
⑦目前，荷兰的住房机构每年大约出售10000套左右原有的社会住宅。
⑧由于住房机构的社会住宅平均租金低于政府规定的最高允许租金，社会住宅的租金实际上有一定的上涨空间。但是由于遇到来自租户的阻力和政治上的压力，租金上涨的幅度受到控制。
⑨从1990年代开始，政府所有的公立住房公司大量转变为民营的住房协会。目前，公立住房公司在荷兰境内几乎已经消失。
⑩至2007年，荷兰的住房机构总数降至474个，而平均每个住房机构拥有的住宅数量增至5 071套。
(11)2011年之前，荷兰社会住宅的申请者资格由各城市政府根据该市人口收入结构及社会住宅的供应情况自行确定。
(12)这一标准是根据荷兰“标准收入”(model income)阶层的收入确定的。所谓标准收入是指在荷兰各收入阶层(依据收入多少从低到高划分为10级)中占总人口比例最高的人群的收入——经测算为中低收入者。
(13)应该注意的是，评分体系应用于荷兰所有的出租住宅，标准租金和评分(650欧元/月，142分)同时也作为划分荷兰住房供应中管制租赁和市场租赁部分的标准。管制租赁住宅(即评分低于142分的出租住宅)既包括社会住宅，也包括私人出租住宅，后者的租金增长同样受到限制。而评分高于142分的出租住宅被列入市场租赁部分。同样地，市场租赁住宅可以由私人经营，也可以由社会住宅机构经营，其租金可以根据市场状况制定。
(14)所谓空间隔离，是指由于经济能力的差别，不同人群在城市中分区居住，导致某些弱势群体居住的地区为主流社会所排斥，加速衰退，引发系列社会问题，其本质是一种空间上社会对立和两极分化。
(15)住房差异化理论的出发点在于承认不同社会群体过着不再被统一标准限定的生活，人们对于住房和居住环境有着差别性的需求；同时假设如果人们的生活方式彼此适应，他们会生活得更好，社会也更加和谐。这一理论不主张某一特定邻里内的居民都属于同一社会阶层[10]。
(16)所谓VINEX，即1990年颁布的《第四次物质空间规划备忘录附件》的荷兰文缩写。根据这一文件，从1990年代起，在中心区位和易达地段建设紧凑城市成为荷兰国土规划中重要的政策选择，荷兰的城市发展和住房建设的重点转向大城市内部和周边地区。政府指定的用于城市开发的场所因此被称为VINEX项目。在VINEX项目中，商品住宅和社会住宅开发的建议比例分别为70%和30%。
(17)随着原有港口外迁，阿姆斯特丹市中心东部的旧港口工业用地逐渐闲置，市政府因此决定利用其良好的区位条件进行住房建设。建设项目主要集中在三个人工半岛区域：Java-eiland、KNSM-eiland和Borneo-Sporenburg。
(18)实际上，Bijlmermeer最初被规划为主要提供面向中产阶级出售的住宅，但由于其规划设计和区位不受欢迎，在开始建设后不久即改为提供公有出租的社会住宅。
(19)严格按照功能分区规划、采用工业化方法建造的高层住宅区一直不受荷兰主流社会欢迎。
(20)Bijlmermeer通向市区的地铁直到1980年代方才修通。