澳大利亚构筑低碳经济未来的法律政策体系，本文主要内容关键词为：澳大利亚论文,体系论文,未来论文,政策论文,法律论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D922.67 文献标识码：A 文章编号：CN41-1233／D（2010）10-40-04
气候变化在澳大利亚再度成为环境争论的焦点是在2006年，并成为2007年联邦竞选的主要政治议题之一。在联邦大选中胜出的陆克文（Kevin Rudd）政府上任伊始即批准加入《京都议定书》，提出削减国家温室气体排放量的近期目标和远期目标，这是澳大利亚减缓气候变化政策发生重大转变的开始，而随后《减少碳污染计划：绿皮书》（Carbon Pollution Reduction Scheme－Green Paper，以下简称绿皮书）和《减少碳污染计划——澳大利亚的低污染未来：白皮书》（Carbon Pollution Reduction Scheme- Australia's Low Pollution Future:White Paper，以下简称白皮书）的相继发布则标志着澳大利亚新的减缓气候变化政策的基本形成。尽管其当前举措已经显得比以往各届政府的减缓气候变化行动都更积极、更务实、更富有成效，但是，陆克文政府这一旨在构筑低碳经济未来的新政策能否实现既定目标尚需更多努力，且漫长的推进过程存在诸多变数。
一、澳大利亚低碳经济新政策出炉的社会背景
（一）全球变暖对澳大利亚社会经济持续发展的现实影响与潜在威胁
曾经紧跟美国脚步的澳大利亚在温室气体减排问题上的态度转变，与全球变暖对其脆弱的自然生态系统及人居环境带来的现实影响和潜在威胁密切相关。墨雷-达令流域持续的严重干旱以及昆士兰东部地区极端气候事件发生频率的增多，是典型的例证。20世纪50年代以来，墨雷-达令流域越来越干旱，降雨量10％的变化已经导致该流域径流量减少了35％，预计到本世纪末径流量将减少50％。① 昆士兰东部地区是已被IPCC确定的少数几个脆弱性很高的热点地区之一，能源产业被认为特别容易受到波及。因而，澳大利亚政府强调，“如果我们现在不行动的话，澳大利亚的经济和环境受气候变化影响将最为严重、最早。”②“如果全球减少碳污染失败，澳大利亚会比其他任何发达国家失去的更多。”③
（二）澳大利亚温室气体排放趋势
澳大利亚温室气体排放总量占全球温室气体排放总量的比重并不高，1990年和2004年分别为1.2％和1.1％，但是，澳大利亚的累积碳足迹和人均碳排放水平则均很高，1990年和2004年澳大利亚人均二氧化碳排放量分别为16.3吨和16.2吨，均远远高于1990年4.3吨和2004年4.5吨的世界人均二氧化碳排放量。④
在现行减排政策背景下，预计到2020年澳大利亚温室气体排放总量将增长20％，达到664 MtCO2-e，其中与能源有关的温室气体排放量将在1990年的排放基础上增长66％，达到475 MtCO2-e；而如果不采取这些措施，预计到2020年澳大利亚的温室气体排放总量将达到815MtCO2-e。⑤ 澳大利亚研究人员研究认为，在参考情景下——不采取措施限制温室气体排放，预计2005-2100年澳大利亚温室气体排放量将增加170％，由2005年的大约588MtCO2-e增长至2100年的1569 MtCO2-e，若要将全球温室气体蓄积存量控制在550ppm水平或450ppm水平，预计到2100年澳大利亚的排放份额应削减至、228MTCO2-e或139MtCO2-e。⑥
（三）先前的国内减排政策备受质疑与不良的国际形象
从基廷政府到霍华德（Howard）政府长达16年的时间内，澳大利亚政府出台的国家减缓气候变化战略仅有一个没有法律约束力的国家目标。霍华德政府坚决反对加入《京都议定书》，只是在加入“亚太清洁发展和气候新伙伴计划”这一自愿合作框架组织上态度较为积极，后为赢得联邦大选而在2007年6月声称其计划在2008年确立国家温室气体减排目标和在2012年建立碳排放交易机制。“澳大利亚已经选择采取内容广泛的自愿措施，这些措施产生的结果令人喜忧参半。”⑦ 作为基廷政府和霍华德政府消极应对气候变化之政策的结果，澳大利亚在控制温室气体排放方面的成绩非常可怜。在批准加入《京都议定书》之前，澳大利亚是除美国之外唯一没有批准加入《京都议定书》的议定书附件一所列的发达国家。
二、澳大利亚实现低碳经济目标的综合行动方案
澳大利亚政府承诺，到2020年温室气体的排放量将在2000年的排放基础上削减5％-15％（相当于在1990年的排放基础上削减4％-14％）；到2050年温室气体的排放量将在2000年的排放基础上削减60％（相当于在1990年的排放基础上削减60％）。⑧ 下列手段的综合运用被澳大利亚政府视为实现低碳经济未来的法律政策保障。
（一）推行减少碳污染计划
减少碳污染计划（Carbon Pollution Reduction Scheme）是澳大利亚应对气候变化政策之三大支柱的基石，⑨ 其目标有三：以最灵活、成本最低的方式实现国家减排目标；支持一个有效的全球气候变化机制；为大多数受到影响的家庭或企业提供援助。⑩ 这一“限额＋交易”计划是以市场为基础的手段，覆盖《京都议定书》所确定的6类温室气体。
减少碳污染计划将涉及固定能源、交通运输、排放逃逸、工业生产、废物和林业，(11) 大约涵括澳大利亚温室气体排放总量的75％，覆盖大约1000家公司——这还不到澳大利亚注册企业数量（约760万家）的1％，这意味着绝大多数企业并不承担该计划所要求的责任。其中，固定能源的温室气体排放量大约占排放总量的50％，是增长最快的排放源，包括大约100家电力生产企业和200-300家大型制造业——每年温室气体排放超过25000吨CO2-e，占固定能源排放总量的90％。此外，该计划还涉及大约200个上游燃料供应商和一些小型能源用户，但是并不适用于使用生物燃料和生物质能产生的温室气体。在该计划下，负有减排责任的企业必须监督其排放情况并向政府报告，且应当提供有关排放数据。《2007年国家温室气体和能源申报法》（National Greenhouse and Energy Reporting Act of 2007）规定温室气体排放等信息申报的责任适用于二类企业：其一个设施排放的温室气体达25000吨二氧化碳当量或更高；每年生产或消费的能源达100万亿焦耳或更多。负有减排责任的企业若未适当履行其减排责任将会受到惩罚
减少碳污染计划将分四步实施：1.承担减排责任的各企业应在每年底为其排放的每吨温室气体都寻求到“碳污染许可（carbon pollution permit）”；2.企业温室气体排放量将受到监督和审计；3.政府每年发放的碳污染许可数量将限制在排放总量范围内；4.需要碳污染许可的企业将通过竞拍或在二级交易市场购买的方式获得其所需要的碳污染许可。不过，特定类别的公司可能会无偿得到部分许可——作为转型期政府提供的一种自主手段，这些企业可以利用这些许可或将它们出售。澳大利亚政府打算将大部分排放配额通过拍卖来分配，最终实现全部配额的分配都通过拍卖方式来解决。
减少碳污染计划暂时不涉及国际信用抵免问题。澳大利亚政府认为，不在该计划适用范围内的经济部门存在创造信用抵免（offset credits）的潜在可能，但若允许信用抵免等于允许该计划下的诸多经济部门增加自己的排放量，而已经纳入该计划的那些经济部门几乎不能创造这类信用——该计划非常广泛的适用范围已经暗含信用抵免活动的范围很小。不过，对通过京都灵活机制产生的减排信用的适用问题的态度则与此不同。在绿皮书中，澳大利亚政府曾打算同意负有减排责任的企业利用《京都议定书》的其他灵活机制产生的核证减排量抵免其部分责任，但绿皮书并未解决抵免比例限制问题。白皮书称该计划接受责任企业以基于清洁发展机制产生的核证减排量（CERs）来履行其责任。
（二）扩大可再生能源的利用
1.提高可再生能源在能源消费结构中的比重。澳大利亚《2000年可再生能源（电力）法》（Renewable Energy (Electricity) Act 2000）已多次修改。根据该法，澳大利亚政府自2001年4月1日开始实行强制性的可再生能源发展目标（Mandatory Renewable Energy Target，MRET），即要求可再生能源发电在电力生产结构中的份额在已有的10％的基础上再提高2％，使可再生能源发电在澳大利亚电力生产结构中的份额达到12％。2007年澳大利亚政府宣布到2020年要将这一目标扩大到20％，并在白皮书中再次重申这一目标及其重要性。(12)
不过，一些州也有自己的可再生能源发展目标，如：新南威尔士州政府在2006年宣布到2010年和2020年可再生能源在其终端能源消费的份额要分别达到10％和15％。为此，澳大利亚政府理事会（COAG）正致力于将这一强制性可再生能源目标与各州现有或计划确定的可再生能源目标整合为一个单一的国家可再生能源目标体系。有关强制性可再生能源发展目标制度设计的立法草案已经向社会发布以征求公众意见，公众意见反馈截至2009年2月13日。但澳大利亚政府也计划在2020-2030年期间随着减少碳污染计划的日臻成熟而逐步淘汰强制性可再生能源目标。(13)
2.实行可再生能源电力强制上网电价制度。目前澳大利亚尚没有一个一致的可再生能源电力强制上网电价的全国性政策。针对此问题，2008年3月COAG同意在当年10月就建立一个涉及可再生能源强制上网电价的协调手段的选择方案进行考虑。《2008年可再生能源（电力）修正议案（强制上网电价）》（Renewable Energy (Electricity) Amendment (Feed-in-Tariff) Bill 2008）建议设计一个更加稳定的向可再生能源电力生产商进行支付的系统，而非原来提出的年分期付款，电价递减也应成为全国一致的强制上网电价制度框架的一部分。值得注意的是，虽然建立一个全国范围内协调一致的可再生能源强制上网电价制度框架得到了澳大利亚参议院环境、通信与艺术常委会的强有力支持，但他们建议不应通过当前议案。(14)
（三）财力支持低碳技术的研发与使用
1.促进可再生能源技术发展。陆克文政府投资5亿澳元建立了“可再生能源基金”（Renewable Energy Fund）；投资1.5亿澳元用于支持太阳能与清洁能源研究；另投入5亿多澳元用于阳光电城、国家太阳能学校和绿色社区计划。(15) 可再生能源基金分为三部分：4.35亿澳元的“可再生能源示范项目”——其目标之一是促进澳大利亚可再生能源20％目标的实现；5000万澳元的“地热开发项目”；1500万澳元的“第二代生物燃料研发项目”。昆士兰州政府在2007年计划提供5000万澳元创建昆士兰可再生能源基金。此外，澳大利亚政府不但将提供2.3亿澳元继续推动一些可再生能源项目的开展，如：偏远地区可再生能源发电站，还将提供3400万澳元用以清除影响可再生能源发展的一些阻碍因素。
2.支持碳捕捉及封存技术的商业化。澳大利亚政府认为碳捕捉及封存技术（Carbon Capture and Storage，CCS）的尽早商业化对实现其到2050年将温室气体排放在2000年基础上削减60％的目标非常重要，通过若干正被规划或实施的CCS示范工程项目，政府可为CCS技术研发提供经费支持。目前澳大利亚联邦政府已经向11个CCS示范工程提供了5.68亿澳元的援助。(16)
陆克文政府计划在2008-2009年度预算中拨出5亿澳元建立国家洁净煤基金，用于促进CCS技术的研发和应用，并已承诺援助一批CCS示范工程和研究项目。2008年9月澳大利亚政府宣布其“全球CCS计划”（Global Carbon Capture and Storage Initiative），每年将向一个新的全球CCS研究机构提供最高1亿澳元的经费支持。为促进海上CCS工程建设，澳大利亚通过了一个新的立法框架——《2008年海上石油法（温室气体储存）修正案》（Offshore Petroleum Amendment(Greenhouse Gas Storage)Act 2008），以明晰在该地区的权利和责任。
（四）鼓励商业机构和家庭更明智用能
1.对可再生能源利用给予补贴。根据《2000年可再生能源（电力）法》，在2001年以后安装太阳能热水器替代非可再生能源热水器的，可获得可再生能源证书。根据扩展后的可再生能源强制目标制度，小型太阳能光伏发电、风力发电和水力发电系统的所有人，可基于其系统类型获得相当于最高15年发电量的可再生能源证书，这为小型可再生能源电力设施所有人提供了一种提前支付的投资补贴。(17) 值得一提的是，COAG所发布的关于扩展后的可再生能源目标体系的立法草案，提出了一项可从小型可再生能源系统产生多样化的可再生能源证书的机制，即创造“太阳能证书”（Solar Credits），适用于家庭规模的可再生能源新设施。安装1.5千瓦的太阳能光伏发电系统可获得价值约7500澳元的可再生能源证书，而在MRET下他们只能获得价值约1500澳元的可再生能源证书。(18) 但该制度在推动澳大利亚光伏或太阳热发电发展方面机会没有发挥任何作用，2006年可再生能源证书中涉及太阳能发电的份额只有0.04％。(19)
此外，自2000年以来澳大利亚政府即开始对家庭利用太阳能提供退税支持，只是具体退税额度几经变化，最近一次调整退税额度是在2008年9月，澳大利亚联邦政府决定对安装太阳能光电系统的年应税收入低于10万澳元的家庭提供最高8000澳元的退税支持。(20)
2.鼓励节能和促进用能效率提高。2004年8月，澳大利亚能源部际委员会宣布引入一套包括国家能效框架（National Framework for Energy Efficiency，NFEE）和强制性的“能效机会计划”（Energy Efficiency Opportunities Program）在内的综合手段，以促进能源效率的提高，降低能源需求和削减温室气体排放。NFEE从需求方面促进家庭、商业机构、工业部门和政府机构的用能效率提高，能效机会计划要求能源消费超过0.5万亿焦耳的企业必须公开报告其能源消费水平，并策划能效投资机会。2007年2月澳大利亚政府宣布到2010年前全面禁用白炽灯泡。2009年2月，澳大利亚政府宣布建立建筑物保温隔热计划，并于2009年7月1日开始施行，目标之一是为了提高家庭用能效率。澳大利亚政府为该计划投入27亿澳元，以期为220万户家庭安装屋顶隔热层或隔热层不佳的家庭提供最多1600澳元的资助（从2009年11月降至1200澳元），计划到2011年12月结束，或资金用完为止。(21) 新南威尔士州政府2005年通过修改其《能源管理法》承诺实行能源需求管理，创建了一个节能基金，并宣布200个州能源用户为该修正案所界定的“能源用户”，要求它们提交“节能行动计划”，否则将会遭受5000澳元的处罚。
三、澳大利亚现行低碳法律政策的不确定性
“澳大利亚特定的国情——人口的快速增长、能源密集型产业比重高、对化石燃料能源的高度依赖——意味着澳大利亚向低碳经济转型比诸多其他发达国家所面临的结构调整任务相对要大。”经济结构的阻碍使得澳大利亚构筑低碳经济未来的相关法律政策颇为不确定，或减损其实施成效，这意味着澳大利亚政府所构筑的低碳经济未来的前景并不明朗。
（一）尚只是“纸上谈兵”的减少碳污染计划的未来令人堪忧
澳大利亚政府温室气体减排行动的首要选择是减少碳污染计划。毋庸置疑，以该计划为核心的国家减排战略，较之于前政府的减排政策的确是向前迈进了一步，然而，2010年4月27日，陆克文总理宣布其政府已决定推迟施行该计划，认为目前实施该计划尚缺乏两党对之的支持，宣称在2012年后和只有美国、中国和印度等主要经济体的减排行动明确之后才会引入该计划。
即使该计划将来能付诸实施，目前看来至少还有如下两个因素需要予以明确：一是排放总量的设定；二是交易能力。限制排放总量意味着温室气体排放变得稀缺，这会创造一个碳价。而交易能力则是要确保以最低成本实现排放削减。绿皮书并未解决排放总量多少最佳问题，白皮书则强调其应与政府确定的长期减排目标相一致。
（二）有限的激励难以改变可再生能源产业的市场竞争劣势
澳大利亚政府对有商业发展前景的可再生能源产业的支持实际上很有限。目前生物燃料、太阳能和风能在其可再生能源生产总量中的比重只有6％，其中太阳能在家庭能源消费中的份额还不足1％。虽然澳大利亚政府已承诺发展具有竞争力的、商业上可行的生物燃料产业，且出台了一项关于鼓励发展生物燃料资源的政策框架——特别是《2006年可再生能源（电力）法修正案》废止了一项要求生物质能作物生产的“主要目的”必须是为了可再生能源发电的规定，但澳大利亚政府并未对乙醇在燃料结构中的比重做出强制性要求，而是让消费者自行选择，称将寻求更可行的手段来增加生物燃料在交通运输燃料结构中的份额。这一做法难以确保生物燃料产业具有长期竞争性。
（三）能效行动的减排功效可能因排放总量增长而受限
澳大利亚居高不下的人均碳排放水平意味着其具有巨大的减排潜力，但提高能效不仅被明确将置于联邦政府多元化战略行动的最后一位，而且国家减排目标的设定决定了澳大利亚未来人均碳排放水平将远高于诸多发达国家。如果将澳大利亚政府的减排目标转化成人均碳排放的话，其2020年的人均排放水平将在1990年的基础上减少34％-41％——这一数字已经考虑到澳大利亚人口在1990-2020年预计增加45％的情况；而欧盟25国（不包括塞浦路斯和马耳他）2020年的人均排放水平将在1990年的基础上减少31％-38％；英国2020年的人均排放水平将在1990年的基础上减少27％-34％；美国2020年的人均排放水平将在1990年的基础上减少10％-19％。(22)
化石能源仍占据主导的能源生产消费结构和能源消费总量的进一步增长，将使能效行动出现明显的“反跳效应”，抵消其温室气体减排的成效。绿皮书描述了不包括土地利用、土地利用变化和森林温室气体排放在内的澳大利亚每年温室气体排放量和单位产出排放量的历史变化及到2020年的可能变化：（1）1990-2005年，单位产出排放量每年以1.75％的速度下降，但排放总量却以每年1.5％的速度增长。（2）2005-2010年，单位产出排放水平以每年1.35％的速度下降，但排放总量却以每年1.8％的速度增长。（3）2010-2020年，若单位产出排放水平每年下降1％，排放总量每年增长2％，那么到2020年排放量将在2000年排放基础上增长32％。(23) 显然，如果温室气体排放总量不能得到有效控制，提高能源效率在防止危险气候变化方面的成效将很有限。
收稿日期：2010－05－16
注释：
① Australian Government,Department of Climate Change,Carbon Pollution Reduction Scheme:Green Paper,July 2008,
Commonwealth of Australia 2008,P5～6.
② Australian Government Department of Climate Change,Carbon Pollution Reduction Scheme:Green Paper,July 2008, Commonwealth of Australia 2008,PIII.
③ Australian Government,"Carbon Pollution Reduction Scheme:Australia's Low Pollution Future",White Paper Volume 1,December 2008, Commonwealth of Australia 2008,Piii.
④ 联合国开发计划署《2007／2008年人类发展报告——应对气候变化：分化世界中的人类团结》，http://hdr.undp.org/en/media/HDR_20072008_CH_Complete.pdf，第48、300、301页
⑤ Australian Government,Department of Climate Change,Tracking to the Kyoto Target:Australia's Greenhouse Emissions Trends 1990 to 2008-12 and 2020, Commonwealth of Australia 2008,http://www.climatechange.gov.au/projections/pubs/tracking2OO7.pdf,P6.
⑥ I.N.Harman,M.Ford,G.Jakeman,S.J.Phipps,M.Brede,J.J.Finnigan,D.Gunasekera and H.Ahammad,Assessment of future global scenarios for the Garnaut Climate Change Review:An application of the GIAM framework,October 2008,http://www.abare.gov.au/publications_html/climate/climate_08/csiro_abare_harman.pdf,Piii～iv.
⑦ 联合国开发计划署《2007／2008年人类发展报告——应对气候变化：分化世界中的人类团结》，http://hdr.undp.org/en/media/HDR_20072008_CH_Complete.pdf，第10页。
⑧ Australian Government,"Carbon Pollution Reduction Scheme:Australia's Low Pollution Future",White Paper Volume 1, Commonwealth of Australia 2008,Pxxi.
⑨ 削减温室气体排放量；适应不能避免之气候变化的影响；帮助形成一个全球解决方案。
⑩ Department of Climate Change,Australia,Carbon Pollution Reduction Scheme:Green Paper,July 2008, Commonwealth of Australia 2008,P14.
(11) 减少碳污染计划在2010年施行时尚不涉及农业温室气体排放，澳大利亚政府计划在2009年将启动一项工作计划，以便在2013年能决定是否从2015年开始将农业温室气体排放也涵盖在该计划之下。
(12) Australian Government,Carbon Pollution Reduction Scheme:Australia's Low Pollution Future,White Paper Volume 1,December 2008, Commonwealth of Australia 2008,Pxi.
(13) Australian Government Department of Climate Change,Fact Sheet:Australian Government's Renewable Energy Target,P2,http://www.climatechange.gov.au/renewabletarget/publications/pubs/fs-ret-update.pdf.
(14) The Senate,Standing Committee on Environment,Communications and the Arts,Renewable Energy (Electricity) Amendment (Feed-in-Tariff) Bill 2008,November 2008, Commonwealth of Australia 2007,Pvii.
(15) Australian Government Department of Climate Change,Fact Sheet:Australian Government's Renewable Energy Target,http://www.climatechange.gov.au/renewabletarget/publicationslpubslfs-ret-update.pdf,P2.
(16) Australia Government Department of Climate Change,Carbon Pollution Reduction Scheme:Green Paper,July 2008, Commonwealth of Australia 2008,P356.
(17) Australian Government Department of Climate Change,Fact Sheet:Supporting Small Generation Systems Under the Renewable Energy Target Scheme,December 2008,P1,http://www.climatechange.gov.au/renewabletarget/publications/pubs/fs-ret-solar-credits.pdf.
(18) Australian Government Department of Climate Change,Fact Sheet:Supporting Small Generation Systems Under the Renewable Energy Target Scheme,December 2008,P1-2,http://www.climatechange.gov.au/renewabletarget/publications/pubs/fs-ret-solar-credits.pdf.
(19) The Senate,Standing Committee on Environment,Communications and the Arts,Renewable Energy(Electricity) Amendment(Feed-in-Tariff) Bill 2008,November 2008, Commonwealth of Australia 2007,P12.
(20) The Senate,Standing Committee on Environment,Communications and the Arts,Renewable Energy(Electricity) Amendment (Feed-in-Tariff) Bill 2008,November 2008, Commonwealth of Australia 2007,P13.
(21) Allan Hawke,Review of the Administration of the Home Insulation Program,http://www.climatechange.gov.au/～/media/publications/energyefficiency/Home-Insulation-Hawke-Report.ashx,6 April 2010,P1-5.
(22) Australian Government,Carbon Pollution Reduction Scheme:Australia's Low Pollution Future,White Paper Volume 1, Commonwealth of Australia 2008,Pxxi,3-9,3-10.
(23) Australian Government Department of Climate Change,Carbon Pollution Reduction Scheme:Green Paper, Commonwealth of Australia 2008,P334.
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