衍进与深化——参与式预算的温岭“实验场景”，本文主要内容关键词为：温岭论文,预算论文,场景论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
温岭的参与式预算引起了社会各界的广泛关注和强烈反响，在“2007地方公共决策系列评选”中，以高票入选“十大地方公共决策实验”，名列第二。温岭的参与式预算始于2005年新河的预算民主恳谈，其基本经验就是：在预算的制定中融入积极的人大代表及公众的参与，并通过设置财政小组对预算的执行实施有效的监督。
2008年，温岭的参与式预算又有了新的衍进和深化，一方面，由点及面——由新河扩展至箬横、泽国、滨海和大溪四个大镇；另一方面，向上延伸——召开市级(交通)部门预算民主恳谈会。其“实验场景”的表征为：在移植中开新，在常量中注入新的变量，相同的人脉、地脉、文脉加上新技能、新策略，常量和变量的组合，使温岭的参与式预算更加呈现出丰富多样性，其典型性与生命力正在放大，通过对这一基层民主政治建设现在进行时的释读，可以从中勾勒出其衍进与深化的全过程。
一、从民主恳谈到参与式预算
我国自1998年开始实行村级直接选举，当村级选举逐渐成熟和发展之后，基层公共权力的运作则开始逐渐进入公众关注的视野。人们渴望了解政府是怎样服务于公众的?公共资源是如何分配等等?因此，设计什么样的制度平台和参与机制将是促进基层民主政治建设的关键因素。温岭在本土的实践中，以原创的民主恳谈形式为此提供了鲜活的经验。1999年6月，温岭的民主恳谈就是在这样的背景条件下应运而生的。
在新河的民主恳谈实践中，镇党委和政府明确规定，凡是涉及镇村两级的重大工程项目、与村民利益紧密相关的公共事务、群众要求强烈的热点问题等等都要通过民主恳谈。经过多年的实践，民主恳谈已成为该镇党委和政府的一项重要制度和工作方式。但民主恳谈只是一个民意沟通与表达的体制外制度安排，并没有法律依据要求政府非得这样做或那样做，群众的意见只是参考性的。怎样才能使公众的民主参与对政府的决策产生实质性的影响?即要解决政府必须这样做或那样做的问题。在这种情况下，随着民主恳谈的不断深化，终于有了一个从体制外自发生成到与体制内有机融洽的发展轨迹，具体就体现在新河的公共预算改革上。始于2005年新河参与式预算的过程和逻辑为：细化预算草案——先培训后恳谈——修改预算方案——代表修正议案——设立财经小组。
(一)细化预算草案
预算项目的细化是预算审议的基础，2005年的试验首先从细化预算着手，将该年度1.07亿元财政预算支出方面的十九项内容分别予以分解细化，具体说明用到哪里?需要多少?使代表们对资金的使用一目了然，能够从中仔细地审议各项预算支出的必要性和合理性。
(二)先培训后恳谈
为了提高人大代表参政议政的能力，在2006、2007年的改革中，专门邀请了中山大学马骏教授和牛美丽教授、清华大学贾西津教授、上海市人大常委会周梅燕研究员就预算的相关知识和人大代表的权利和义务等问题对人大代表进行了履职的培训，使他们了解了与预算相关的知识和参与的程序和规则，从而提高参与的效率和质量。
(三)修改预算方案
2005年7月27日，在新河镇第十四届人民代表大会第五次全体会议上召开了预算民主恳谈会，93位镇人大代表和列席会议的193位其他公众根据细化后的预算草案与镇政府进行了对话、质询和讨论，提出了缩减行政管理费开支、增加教育投入等18个问题。恳谈会后，政府与人大主席团、预算审查小组召开联席会议讨论人大代表提出的问题，共有九个项目重新调整，增减的资金合计237万元。
2006年，分农业、工业、社会事业三个小组召开年度预算初审民主恳谈会，初审报告共提出了56条意见和建议，按照人大代表的审议意见，共作了六个大项十三个子项的变动，共调整数额828万元，其中，调减7项，数额414万元，调增6项，数额404万元；新增项目3项，数额260万元；修改内容2条。
2007年，召开预算收支调整民主恳谈会，人大代表共提出29条建议和意见，最后对相关内容作如下修改：社会保障和就业支出中社会救济补助24万元，调增到30万元；政府运行经费中办公设备购置费30万元，调减到24万元。
(四)代表修正议案
2006年设置代表修正议案，如果人大代表对修改方案仍有不同意见，5名以上人大代表联名可以提出预算修正议案，修正权限包括：(1)削减；(2)否决；(3)增加，但必须在预算的范围内进行，以保持预算平衡。在联名提议案这一环节中，人大代表共提出8份预算修正议案，其中6份没有涉及具体金额的调整，仅有两份可提交表决，这两份议案分别提议“把计生四项手术及外出调查经费100万元中减少50万元，增加对农村村庄整治50万元”和“垃圾清运经费追加50万元，在镇预备费中划拨”，在提交大会表决时，均获全票通过。
2007年，大会共收到16件修正议案。经主席团审查后，其中的14件由于没有涉及具体金额的调整，因而作为普通意见处理，其中的2件作为修正议案，经三方联席会讨论协商，认为由郭菊素领衔的“关于市场东路拓宽、硬化”的修正议案，由于涉及的数额较大，需经实地调查科学论证后再作考虑，颜玮钧领衔的“关于工业集聚区调减100万幅度过高不合理”的修正议案，付诸大会无记名投票表决，结果以94票同意，2票反对，5票弃权，获得通过。
(五)设立财经小组
根据全国人大的规定，乡镇一级人大不设常设机构，只在开会期间选出一个预算审查小组，会议结束后便自行解散。如此，对预算执行的有效监督无从谈起。在2005年试验中，新河将镇人大财政审查小组转变为财经小组，负责对预算执行情况的监督。财政小组的职责包括：1.日常咨询权。可以随时向镇政府了解预算的执行情况；2.季度审查权。每个季度镇政府要向财政小组汇报执行情况；3.重大事项报告权。对预算执行过程中的重大变动、新增预算开支以及其他重大事项，财政小组要及时向人大主席团汇报，并由人大主席团召开镇人代会进行依法审议和表决；4.下一年度预算编制参与权。财政小组直接参与下一年度预算的编制。
通过与人大制度对接，将游离于体制之外的民主恳谈纳入现行的制度框架之内，并使之逐步走上制度化、程序化和规范化的轨道，是新河的一大创举，这不仅进一步推动了地方政府的制度创新，而且在事实上启动了中国经济社会发展一个非常重要的阶段性改革——公共预算改革。
二、新河经验的移植与创新
发端于新河的预算民主恳谈已进入第四个年头，今年温岭市决定将其进一步推广和深入：一方面，由点及面——由新河扩展至箬横、泽国、滨海和大溪四个大镇；另一方面，向上延伸——首开市级(交通)部门预算民主恳谈会。
(一)箬横预算信息网上公开，两次初审预算，在预算修正案票决之前增加辩论程序
2008年，箬横镇在人代会之前专门安排了二次初审。第一次在1月29、30日两天，按所辖区域在高龙、箬横、山前、贯庄、白峰、东浦六个管理区进行初审，在此期间，组织代表走村串户直接听取村民意见，50多名人大代表和村民代表针对预算草案报告提出了70多条意见和建议；第二次在2月20日，按功能分为经济、社会、城镇三个组再进行初审；与此同时，将预算草案报告和初审意见在箬横镇人大网站上对公众公布，所有意见和建议收集上来后，人大主席团、预算审查小组和镇政府共同召开联席会议讨论，对原来的预算草案作了二十多处的修改。
2月22日下午至23日，箬横镇第十五届人民代表大会第二次会议正式召开，全镇118名人大代表出席了本次大会，在经过分组讨论，大会集中，人大代表质询，镇政府回应，修改预算之后，接着是人大代表预算修正案的提出，与往年不同，这次箬横镇在预算修正案票决之前，增加了一个辩论的程序，让预算修正案的提出者和反对者充分辩论，通过辩论可以让更多代表了解预算修正案本身。
(二)泽国随机抽选民意代表，预算草案票决涉险通过
泽国镇则在人代会审议批准预算之前，从全镇12万人口中依据村民选举名单随机抽选197位民意代表，先在民意代表中进行预算民主恳谈。预算民主恳谈会于2008年2月20日上午召开，197名民意代表中的175位民意代表参加了当天的会议，这178位民意代表经过抽签又被分成13个小组，对2008年泽国镇财政预算进行分组讨论，同时要求与会民意代表分二次填写同一内容的调查问卷，并将第二次填写的调查问卷作为政府修改预算的根据。“会议还邀请了93位(实到63位)镇人大代表旁听，这些人大代表在分组讨论时可以发言，但是，在大会集中发言与辩论时他们没有举手发言的权利。让人大代表旁听，旨在让原本就是民意代表的人大代表能够更多地、更真实地和更有实感地听取民意、吸纳民意”[1]。
2月29日，泽国镇人代会正式召开，在预算审议这一环节中，“人大代表与镇主要领导进行民主对话，这个对话邀请了10位已参加过预算民主恳谈会的民意代表旁听就2008年度镇财政预算人大代表与镇主要领导之间所进行对话、人大代表之间所进行的辩论。当然，根据规则，如同旁听预算民主恳谈会的63位镇人大代表，这10位民意代表没有举手发言的权利”[2]。
与新河、箬横不同的是，泽国整个预算草案没有按惯例举手表决，而是通过无记名票决，票决的结果为：赞成的60票，只比法定过半数多了6票(应到代表107名的半数是54票)，预算草案涉险通过。
(三)召开市级部门(交通)预算民主恳谈会
在向上延伸中，温岭市人大常委会财经工委先对交通局2008年部门预算(草案)进行了初审，然后于2008年1月13日，召开“温岭市2008年部门(交通)预算民主恳谈会”。之所以先选择交通局进行，这是因为交通部门涉及的面广，投入的资金大，和群众利益紧密相关，也涉及方方面面的利益，老百姓的切身感受可能更具有说服力。
2008年温岭市交通部门的预算安排，共计28081万元，除了文字说明，还有分类别、项目和科目的明细表格，从而使与会者能够更加清楚地了解预算的支出情况。恳谈会采取分组与集中相结合的方式，分组恳谈活动根据与会人员的身份、地域分布状况分成四组进行；集中恳谈活动先由各组组长汇报分组恳谈情况，再由各有关部门与代表、公众进行面对面恳谈。
在恳谈会上，市长叶海燕表示，本次恳谈活动非常有意义，有利于构建政府机关与人民沟通、交流的平台，有利于延长政府工作的手臂，有利于促进政府决策的科学性，市政府将坚决支持和配合市人大常委会的这项举措。
市人大常委会主任张学明认为恳谈会实现了四个收获：一是了解了部门预算编制的基本原则；二是清晰了人民的需求；三是认识了财政能力与满足人民愿望之间存在的差距；四是实现了交流和共识。
三、公共资源优先权的博弈
(一)多重利益的诉求
泽国的政府预算草案中，有一项投资200万元修建历史遗迹文昌阁的决定，在民主恳谈中就有三种不同的声音：一是不主张重建，要把钱投到教育方面；二是主张缓建，认为文昌阁应该加强保护，但是可以暂缓；三是大建，文昌阁是泽国镇的文化历史遗产，应该加强保护，200万的预算恐怕不够还要增加投资。最后，经过人大主席团讨论和大会辩论，决定将投资压缩到100万元，该修改方案高票获得通过。
同样，在交通部门预算民主恳谈会上，各代表也都是从自己所在地的区域利益出发，要求政府考虑或者加快本区域的道路交通建设。比如来自松门的代表强调81省道松门过境段要追加资金；东部的代表建议要加快太平——龙门一级公路建设；而西南的代表则强调西南目前还只有县道，西南的路造得太少，东部道路是不是重复建设了等等。
(二)新河塘下片人大代表中途集体退场
在今年新河的人代会上，代表们共计提交了17件预算修正议案，其中有效修正议案4件，因未涉及具体金额的增减变化，不符合预算修正议案格式的有13件。这4件预算修正议案经人大主席团讨论，认为“关于增加农村联网公路支出”这一修正议案已在《新河镇2008年财政预算修改方案》中给予调整，因此不再继续讨论，“关于增加塘下片教育资金投入”的修正议案未被人大主席团采纳，人大主席团最后决定将剩下的二项修正议案提交大会讨论并票决，先由议案领衔人说明其议案内容，然后由代表自主发言进行论证。
2月24日下午，大会进行了修正议案讨论与票决，由于该镇塘下片代表团提出的“关于增加塘下片教育资金投入”的修正议案由于未被人大主席团采纳，于是该片15名人大代表集体退场以示抗议。在镇党委书记、人大主席等人的解释劝说下，退场的代表们才返回会场，继续参加人代会。
对此，镇里答复的理由为：镇里确定2008年为“校网调整年”和“校舍建设年”，塘下中学在今后的3～5年内将撤并至附近的新河中学和长屿中学，故现在无法在教学楼等重大项目上加大投入，从镇里的全局来看，也不应对塘下中学再加大投入，但这不意味着不投入，校建工程有750万元的预算，如果有项目，可以从这笔预算中得到支持。
(三)新河二个预算修正案高票否决
由新河镇敬老院院长吴笑菊代表领衔提出预算修正议案——“增加老城区改造支出”。理由是：老城区的路面和很多阴沟都要进行水泥硬化，老城区的小街小巷都是上世纪二、三十年代修建的，现在破损严重，周围住户大多是孤寡老人、外来人员，没有能力自己出资，老城区的改造只有靠政府，要求该项投资从原来的150万元增加至250万元，调增的100万从各地块配套基础设施支出中调减出来。
由李子法代表领衔提出预算修正议案——“关于长麻路改造”。理由是：长屿片还有长麻路等3条石块路没有改造，而长屿是老集镇所在地，人口3万多，附近有学校、卫生所、菜场等，人流量很大，长麻路同时又是连接三个村庄与温岭著名景点——长屿硐天的主要通道之一，但景区归温岭市直接管辖，三个村庄不仅未能从景区中直接获益，反而因为大量的车流通过让原来的石块路损毁严重，影响了周围群众的出行，因此，建议长麻路改造由原来的100万元增加至150万元，调增的50万元从项目征地报批中调减出来。
代表们对此展开激烈的辩论，既有赞成意见，也有反对意见。在最后的无记名票决中，吴笑菊领衔的预算修正议案以33票支持，44票反对，8票弃权，8票废票的结果未获得通过；李子法领衔的预算修正议案以37票支持，42票反对，6票弃权，8票废票的结果未获得通过。
(四)多方博弈中的均衡
1.规则
预算实际上就是公共资源优先权的确认，正如阿罗的“不可能性定理”所表明的那样，社会往往不可能形成某种一致的选择，或对事物进行一致的优劣排序。因此，多方博弈中的均衡，离不开规则的设计，规则设定了参与方相互之间的关系，使之形成“单峰偏好”，以及参与人如何分配资源和利用资源的关系，博弈的过程就是各参与方利用规则寻求利益最大化的过程。
2.折中
怎样在不同利益诉求中取得共识?这是参与式预算的关键。2005年诺贝尔经济学奖得主谢林指出：“折中的建议通常能够促使谈判取得成功”[3]。折中的要义就是在两端之间找到平衡点，泽国文昌阁修改方案高票获得通过印证了这一点。
3.预期
而交通部门预算中，在各利益方不断发盘还盘中，当实盘无法产生时，换言之，意见相左的情况下，又该如何平衡各方的利益?这是一个难以回避的现实问题。如果政府部门能将所有合理的意见集中起来，分轻重缓急予以考虑，列出一个逐步解决的“时间表”，这或许能促使共识的产生，因为这能给人们带来预期，今年不能上的项目，明年可能上，明年不能上的项目，后年可能上。
4.分摊
新河的两项修正议案均以反对票超过赞成票而未通过表决，表明纯粹的地方利益是不可能通过的，乡土社会是个“非匿名的社群”，最大的特点就是农民的利益关系非常直接，任何细微的变动都会影响其切身利益。因为受益的范围和程度不同，公共资源的有限性决定了用于某一地区就会影响到其他地区，不同利益群体总会力争本区域的利益，解决之道在于——合理分摊，将公共资源的支持与本区域要承担的成本联系起来。
四、参与式预算中的常量与变量
参与式预算是协商民主的过程，民主是一个由多个变量与少数常量构成的函数式。新河经验勾勒出参与式预算中的常量——预算的细化，初审、修改、修正等程序，由点及面移植中的创新显现了参与式预算中的变量。预算有着自身的规则和规律，需要设置必经的程序，这是参与式预算中的“常量”，但是在遵循规则、规律和程序中，人们可以从中发现并创造基于现存“秩序”的新技能与新策略。
在初审这一环节中，新河镇往年是在人代会召开之前两天将预算初审报告发至人大代表手中，相比之下，箬横镇这次二次初审预算，而且二次初审预算相隔二十多天，让代表有更充分的时间熟悉和讨论预算。同时，在预算修正案票决之前增加辩论的程序，有利于不同利益群体对各自偏好的认定、转换与选择。
泽国镇则在人代会审议批准预算之前，先随机抽选民意代表进行预算民主恳谈，由民意代表和人大代表一起共商预算大计，体现了直接民主与代议民主的结合。第一次民意调查测验反映了未经加工的民意，提供了一个简单的“意气用事”的公众声音，通过交流讨论可以达到一种“大理解”的境界，给出了一个建立在原始观点基础上的再思考，第二次民意调查测验将使民意代表获得慎重的诊断和平衡。还有，泽国整个预算草案没有按惯例举手表决，而是通过无记名票决，尽管最后涉险通过，但其中的开拓与进取不言而喻。
在民主的进程中，人们会创新出不同的“变量”，这得益于科学发展观引领下“官念”的转变，对政绩的考核从以GDP为中心转为执政能力的提高，这无疑会成为地方政府施政执政新的参照体系。对地方官员来说，他们不甘于步别人的后尘，总想创造出属于自己的东西，于是创新动力与创新能力融洽成一股内趋力，凭借多年来在民主恳谈中养成的民主习惯，在移植中创新，在创新中求变，这也正是不断与时俱进的时代所赋予的。新的政治话语体系，是一个扩大公民有序政治参与，通过推进民主破解发展中执政难题的过程，这就要求政府官员建立深入了解民情、充分反映民意、广泛集中民智、切实珍惜民力的决策机制，以推进决策的科学化与民主化。
政治在某种意义上意味着是官员的竞技场，在对政绩的考量中，地方官员事实上是处于一个竞争环境中，竞争对手即是他们的“兄弟乡镇”，竞争的胜负往往与个人的升迁晋级直接相关，他们更靠近基层，更接近民生，更熟悉本地的实际情况，因而也就更善于发现和利用民主中的变量。相同的人脉、地脉、文脉加上新技能、新策略，常量和变量的组合，使温岭的参与式预算更加呈现出丰富多样性。
五、参与式预算的绩效
(一)公共预算与“所有权”
在现代预算中，代议机构应该是预算的审批者和监督者，尽管我国的宪法和预算法均明确赋予了人大审批和监督财政资源的权力。但是长期以来形成的“行政预算”并没有得到根本改变，地方党委和政府仍然是财政资源的实际审批者或最终配置者，在“行政预算”模式中，除了政府独白性的“一家之言”外，剩下的只是走走过场的形式主义符号，代议机构的审批和监督徒具形式。
温岭的参与式预算创新了传统的“行政预算”模式：1.在新河预算改革中，5名以上人大代表可以提出预算修正议案，财政小组闭会期间行使监督权；2.在2008年温岭市交通局部门预算编制中，人大常委会财经工委提前介入，先对(草案)进行了初审；3.由人大牵头，多个部门共同参与(包括交通局、发展和改革局、建设规划局、国土资源局)预算编制，改变了过去由财政一个部门主导部门预算编制的局面；4.召开市级部门(交通)预算民主恳谈会，扩大了社会各界人士共同参与。
“公共预算”与“行政预算”的重要区别就在于谁是财政资源的实际审批者或最终配置者，如果人大能够在预算上对政府进行实质的控制，那么，人大就能将“公共预算”的角色和功能演绎到位，为民主政治的发展创造一个非常坚定的制度平台，并将对中国政治体制改革产生重要的影响。温岭的参与式预算，使人大直接参与到政府的预算决策中去，使得人大和政府两大场域内的权力主体发生了新的博弈和互动，人大成了博弈中重要的局中人，并对博弈的结果产生实质性的影响。所以，温岭参与式预算的实际意义在于：公共预算“所有权”的回归。
(二)预算信息公开与“知情权”
随着社会的变迁，治理模式的变革及其由此带来的价值理念转变的今天，“人们已经不能接受这样的观念，即政府的公共政策是由那些掌握权力，声称代表公共利益，但拒绝公民参与政策过程的少数领导人制定的。新技术发展的刺激，直接推动了信息快速的扩展和传播，越来越多的公民逐渐认识到，他们有能力影响那些关乎他们生活质量的公共政策的制定与执行”。[4]预算不能过于简略、大而统之，只成为政府官员的计算。现代预算之所以叫公共预算，就是预算必须是公众参与并向公众公开，公众可以监督的预算。《中华人民共和国政府信息公开条例》已于2008年5月1日起正式施行。条例针对各级政府情况列举了23项需要主动公开的事宜，其中第十二条明确规定：乡(镇)人民政府在其职责范围内应主动公布财政收支、各类专项基金的管理和使用情况。
新河的预算改革试验首先从细化预算草案开始，这有利于预算信息公开，有利于人大代表与政府面对同一场景下所提供的信息进行同样的解读，这不仅舒缓了由于信息不对称造成的各种张力，并且通过预算信息的公开，避免了政府开支的随意性和盲目性，同时，政府的工作也会更好地得到公众的理解和支持。其意义更在于为乡(镇)预算信息的公开积累了宝贵的经验。
箬横预算信息网上的公开，大大缩短了政府与公众之间的时空距离，网络使得更大范围的公众参与成为可能，使得政府通过网络与公众之间的沟通更为便捷，可以更广泛地了解公众的意见，推动了预算信息的公开化，实现了预算制定过程中的集思广益。预算信息网上共享有效地疏通了“渠道阻塞”，网络民主不需要中间环节，可以大大激发公众的参与热情，这是一个与现代信息社会相契合的便捷工具，从而保证了公众的“知情权”。
(三)程序设计与“参与权”
始于2005年的温岭新河参与式预算，其基本程序为：增加会次和会期——会前培训——细化审议预算草案——设立财经小组——代表修正议案——预算执行监督。“新河镇的预算改革使民主恳谈的双方变成了人大代表和政府之间的对话。‘增加会次和会期’是落实乡镇人大职权的有益探索；‘会前培训’是提高人大代表参政议政能力的重要环节；‘细化审议预算草案’是乡镇人大由虚转实的有效途径，‘设立财经小组’是乡镇人大闭会期间代表履职的一大创举；‘代表修正议案’赋予了基层人大代表议案的新内涵；‘预算执行监督’其意义更在于权力制约理念的演进”。[5]
公共预算反映的是政府做什么与不做什么的选择，其实质在于配置稀缺资源，即将有限的公共资源在潜在的支出项目之间的选择，以谋求社会福利函数最大化的行为，因而要体现公众的意志、利益和需求。在这一配置和选择过程中，由于资源的有限性与人们需求无限性之间的矛盾，也由于受益的范围和程度不同，客观上需要回答以下几个问题：1.公众的偏好显示；2.偏好的优先次序与权重；3.公众的偏好集合。温岭的参与式预算，通过以上一系列程序的设计，较好地解决了公众的偏好显示、优先次序、权重与集合，从而使公共资源的配置和选择与公众的偏好相一致。
(四)恳谈辩论与“优先权”
分组恳谈讨论，大会集中交流，代表提疑质询，政府回应释疑，预算修正案票决之前增加辩论的程序，这些都使利益相关者在体制内合法地找到有效表达利益诉求的方式。恳谈辩论是据理力争，是商讨对话，是分享信息，是调节各利益主体间的相互关系。涉众情境下的预算制定过程反映了利益相关者之间的冲突与博弈关系，参与人由于受益的范围和程度不同，解决方案存在着巨大的差异，每个人都想解决自己的问题或实现自身的利益，但由于公共资源的有限性，决定了这是一个此消彼长的利益冲突关系。通过恳谈辩论可以创造这样一个聚点：1.从中倾听不同的声音，增强各利益相关方对博弈支付结构的公共知识；2.在不同观点的交锋中，解读信息，换位思考，加深对事物本质的理解；3.重新掂量自己原来的选择，通过转换策略修正偏好；4.求同存异，缩小可能解的范围。
民主的天然产物是“观点多样性”，而恳谈辩论则促进多样观点之间的沟通。沟通的本质在于替代或转换，恳谈辩论要求人们接受不同于自己观点的其他观点存在，是对各种解决之道的深思熟虑的权衡。思想观点的交锋会导致参与者主张和理由的明确化，不同观点的存在揭示了人们以不同的视角思考问题，可以帮助利益相关者考虑替代方案，作出更好的判断，同时也为公共管理者提供新的知识与视角。恳谈辩论过程就其本质而言就是与说理相生相伴的妥协过程，这既是张力的过程，又是收敛的过程，是“有序发怒”之后，接受各种张力的最后妥协结果，从而使公共资源“优先权”的排序在博弈中实现有效均衡。
(五)委托代理与“监督权”
在信息经济学里，将具有信息优势的一方称为“代理人”，而将具有信息劣势的一方称为“委托人”。“标准的委托─代理理论建立在两个基本假设上：(A1)委托人对随机的产出没有(直接的)贡献(即在一个参数化的模型中，对产出的分布函数不起作用)；(A2)代理人的行为不易直接地被委托人观察到(虽然有些间接的信号可以利用)”。[6]因此，代理人有可能利用信息的不对称而违背委托人的意志，从而损害委托人的利益。
在阿尔钦与德姆塞茨的委托─代理模型中，如果成员i是成员j的委托人，i则必须要对j行为的不确定性承担责任，j即是i的代理人。因为委托人i承担了不确定性的风险，因此，作为承担风险的回报，委托人i被赋予了监督代理人j的权力。
从以上委托与代理的关系来分析，人民是权力的所有者，政府是权力的实际使用者，权力的所有者与实际使用者之间是一种委托代理关系。选民先选出自己的人大代表，并授权人大代表参政议政，选民是委托人，人大代表是代理人；人大代表再选出人大机构，在这里人大代表是委托人，人大机构是代理人；然后，政府官员由人大机构任命，从这层关系来看，政府机构是代理人，人大机构是委托人。通过以上分析，我们可以看到，在权力的所有者人民与权力的实际使用者政府之间存在着多层的委托代理链。
政府权力的行使源于人民的授权，代理人要对委托人负责并接受委托人的监督。但问题在于：1.信息的不对称；2.多层委托代理链的存在。使得权力的所有者人民拥有的仅仅只是法律上和政治道义上的权力，而获得权力的代理者却往往拥有超越其边界限度的权力。怎样才能做到代理人对委托人真正的负责?怎样才能做到委托人对代理人有效的监督?这需要通过一条切实可行的路径来沟通信息，缩短委托代理链，温岭的预算改革做到了这一点。在新河试验中，通过将会议期间的财政预算审查小组转为闭会期间的财政小组的办法较好地回答了这个问题，并在今年其他的试点乡镇中得以推广。财政小组的设立，在公众与政府之间搭建了一个对话的平台，沟通了公众与政府之间的信息联系，缩短了委托代理链，使公众对政府预算执行的监督有可能变成现实。
六、结论
(一)预算的进一步细化
但到目前为止，温岭的参与式预算还只是回答了，这钱到低该不该花?花到哪里去?花了多少?哪些先用?哪些后用?下一步应进一步解决，这钱到底是怎么算出来的?为什么需要这么多?这样，才能使预算更加细化、公开和透明。
(二)部门(交通)预算民主恳谈结果的使用
预算民主恳谈可以调动公众的积极性并以极大的热情投入到后续的实践中去，但与之相关的一个问题就是部门(交通)预算民主恳谈结果的使用问题，在预算民主恳谈上，代表们提出的意见是作为最终的决策呢?还是只是作为决策的参考?如果是最终的决策，那么必须保障参与结果的有效性和可靠性；如果只是作为参考，那么应该如何来参考?还有参加预算民主恳谈的代表性问题，如何确定代表?因此，“公共管理者要花时间学习如何去应付公民参与中提出的问题，例如，学习如何解决公民参与中不完善的代表问题”。[7]
同时，在参与式预算由镇级向上延伸至市部门一级中，随着范围的扩大，受益的程度、直接受益与间接受益的冲突、眼前利益与长远利益的矛盾、人大代表和公众对预算参与内容的把握和选择等等都会趋于复杂化。
(三)人大代表素质的提高
新河的预算修正议案的设置从2006年开始，尽管会前都进行了基本履职的培训，代表们也提出了不少议案，但大多由于不符合要求而作为废案处理，2006年8个中废了6个，2007年16个中废了14个，2008年17个中废了13个，其中的原因主要有：1.没有提出具体的调整数额，或只有增加的数额，而没有调减的数额；2.偏离了预算范围，与预算修正内容无关。因此，提高人大代表的素质是参与式预算的关键，要积极探索创造条件，加强对人大代表的履职培训。
“人民民主是社会主义的生命”，“社会主义愈发展，民主也愈发展”，十七大报告中这一响亮口号，不仅仅只是振奋人心的价值宣示，更是实实在在的制度蓝图。民主离不开实践，对民主的追求，体现在实践的每一步。在我们这个与时俱进的时代，关于民主的理念与目标，正通过每一次实践，融化在无数细小进步汇成的洪流中。预算是实现民主的重要手段，预算作为民主实践的价值取决于预算本身的民主化，在温岭参与式预算的“实验场景”中，人们不断地发盘还盘，在输出输入的同时，经受民主的洗礼，并在民主的学习、操练、教育和熏陶中养成公共精神的品格。
十年的民主恳谈为参与式预算提供了制度变迁的资源和动力，加上勇于进取、开拓创新，主动迎合公众需求的地方官员的推动，使温岭的参与式预算得以衍进与深化。经验的提炼和汲取源自于对实践的总结和归纳，而经验的移植又旨在为进一步的创新造就新的天地，温岭的参与式预算尽管还只是初步的试验，尚有不足之处，但其跳动的音符与时代的脉搏紧密相连，她正在为我国的公共预算改革探路，并为之不断积累经验，她将成为我国民主政治建设一个新的起点。
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