摘要：水利不仅是农业的命脉，还是经济建设和环境改善的基础，事关民生福祉。近年来我国各地水旱灾害频发，凸显我国农业生产“靠天收”的局面并未得到根本改观，农田水利基本建设滞后问题十分突出。过去数十年农田水利建设大多依靠政府的财政投入，投融资渠道比较单一。而事实表明，仅仅依靠政府财政投入远远不能满足农田水利基础设施建设的需求。如何建立科学的投融资体制，为农田水利建设提供充足的资金，值得深入研究。
关键词：农田水利建设；投融资问题；对策
小型农田水利设施是农业基础设施的重要组成部分，是提高农业综合生产能力的重要前提条件，在保障国家粮食安全、促进农村经济社会发展中具有重要的地位和作用。新中国成立以来，党和国家始终十分重视水利工作，取得了举世瞩目的巨大成就。但必须看到，改革开放以来，农村普遍推行的家庭承包经营体制改变了农村水利建设高度集中的局面，土地分块承包和一家一户生产的特点，使农村小型水利建设历史欠账严重。事实证明，小型农田水利建设长期停滞不前的主要原因是投融资体制机制问题，它已经成为制约我国农田水利发展和社会主义新农村建设的主要因素。
一、农田水利建设投融资面临的困境
1.1农田水利建设资金全国统筹办法尚未制定
由于我国幅员辽阔，东部发达地区土地出让金收益数额巨大，占全国的60%以上，但几乎没有农田水利建设需求；而中西部需要水利灌溉的地区，土地出让金却极为有限。如何从国家层面统筹不同地区的土地出让金，解决东西部农田水利建设资金的不平衡问题，到目前为止尚未有相关政策明确。
1.2农田水利建设资金缺口较大
一是从全国层面上看。“一号文件”明确提出力争今后10年全社会水利年平均投入比2010年高出一倍。按照2010年我国水利投资2000亿元计算，虽然未来10年的水利投资将达到40000亿元，但我国当前的农田水利建设就存在高达30000亿元的资金缺口。二是从地方层面上看。某省唯一粮食产量超百亿斤的传统农业大市―阜阳市，2010年预算用于农田水利建设管理维修的水库、堤防加固费用4.96亿元，实际筹措资金1.91亿元，资金到位率仅为38.51%，资金短缺严重制约了农田水利工程的兴修和利用。
1.3农田水利建设贷款缺乏合格的承贷主体
农田水利设施建设贷款金额大、期限长，加上水利设施经营主体、运行机制、经营模式、产权归属等问题都不太清晰，企业、居民个人难以成为合格的贷款对象。尽管阜阳市政府成立了城市建设融资平台，但是缺少专门的农田水利建设融资平台，巨额水利资金需求无法找到合格的承贷主体。同时，金融机构普遍担心农田水利基本建设由于在管理上涉及部门众多，一旦政府换届，很可能面临“新官不理旧债”的情况。金融机构发放水利贷款的积极性不高，又加大了资金缺口。
1.4农田水利建设贷款风险补偿机制缺失
目前各级政府对金融机构发放农田水利建设贷款都没有相应的税费减免等优惠政策，也缺少特定的贷款保全和风险补偿政策，因此贷款发生损失后，根本没有从有关部门获得一定比例补偿的可能性。调查显示：某省市尚未建立农田水利建设贷款的税费减免等优惠政策及贷款保全和风险补偿政策，加之农田水利建设项目投入大、期限长、见效慢且工程回报率较低，除农业发展银行外，其他金融机构很少发放农田水利建设贷款。在缺少合格抵押品和信用担保的情况下，商业银行主要以“过桥贷款”形式，间接地发放短期农田水利建设贷款，农田水利建设陷入商业性银行信贷支持的盲区。
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1.5地方配套资金难以落实到位
中央拨付的农田水利建设资金，基本都需要地方配套，配套比例不一，大多在20%~80%之间，平均下来，地方配套约在50%左右。地方配套资金的筹措，名目虽繁多，大概有省水利建设基金，三峡电力基金，国家授权地方发的债券，粮食风险基金的奖励，农业大县的奖励，国土建设资金，农发办资金，个别县里还有重点县资金。但由于传统农业地区（省、市、县）的财政普遍较为困难，实际上配套资金往往不能完全到位，致使部分农田水利项目建设不能及时开工或停摆。如某县2010、2011、2012年水利项目建设配套资金缺口分别为6940、6606、8209万元，分别占当年投资总预算的27.76%、34.05%、42.53%。
二、破解小型农田水利投融资的难题
综上所述，小型农田水利投融资难，难在对小型农田水利的认识定位不准，难在投资主体缺位，难在缺少建设资金，关键是难在体制机制性障碍上。加快小型农田水利基本建设步伐，实现我国农田水利事业科学发展是当前农村面临的一项重要任务，这需要我国建立科学合理、运转协调、精简效能、统筹兼顾的水利投融资体制机制：
2.1合理统筹财政支农与金融支农关系
近年来，各地政府通过在小型农田水利投融资机制方面的努力探索，在地方政府财政力量有限，农户自有资金不足的情况下，如何推进小型农田水利建设成为各地的难题。因此，要合理统筹财政支农与金融支农关系，加大金融机构对农田水利建设的融资支持力度，积极为农田水利基本建设提供多元化融资便利。一要积极鼓励和支持金融机构以项目未来的收益或收费等经营收益为担保，发放项目收益权或收费权抵押贷款，拓宽农村有效担保物范围。二要督促农业发展银行积极落实水利建设中长期政策性贷款业务，支持国家开发银行、农业银行、农村信用社、邮政储蓄银行等银行业金融机构加大支持农田水利基本建设的信贷投放力度，将小型农田水利设施全部纳入信贷投放范围；三是农业银行和农村信用社法人机构要保证涉农贷款有一定的增幅，提高小型农田水利建设施贷款占涉农贷款的比重，简化抵押贷款手续，提高放贷效率，尽快破解投融资难题，切实扭转小型农田水利建设的落后局面。
2.2合理统筹大中型与小型农田水利投入关系
一要严格落实中央小型农田水利建设资金分配机制，省级政府要切实贯彻今年党中央、国务院1号文件关于从土地出让收益中提取10％用于农田水利建设的基本要求，并专门安排一定比例作为小型农田水利工程建设专项资金，真正做到专款专用，并不断增加资金投入规模；二要从农田水利规划阶段入手，编制投资规划和年度计划，切实发挥政府主导作用，合理配置财政资金投入，把小型农田水利建设资金纳入各级政府投资和财政预算；三要不断加强公共财政资金使用过程的监管，确保政府财政资金运用到位，在小型农田水利建设中发挥关键作用；四要不断健全和完善农田水利投融资组织管理体系，确保职责明确、分工合理、权责清晰、规范高效，为小型农田水利建设提供组织保证。
2.3合理统筹政府宏观调控与市场配置关系
农田水利投资应该以政府为主，以市场为辅。在确保政府职能充分发挥的同时，更加要注重市场机制的发挥。组织开展农田水利规划、投资、建设是政府的宏观调控职能的一部分，这就要求政府对水利工作实行统一规划、统一管理、统一调度，要求公共财政加大对水利设施的投入，体现公共财政在水利建设中的主导作用。同时还要看到，小型农田水利建设具有自利性和盈利性，市场机制在这个领域并没有完全失灵，因此，政府要采取有效措施充分发挥市场机制优化配置水资源的作用，拓宽水利投融资渠道，吸引社会资金参与水利建设，积极稳妥地推进经营性水利项目进行市场融资。
参考文献
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论文作者:俞丽梅
论文发表刊物:《基层建设》2018年第23期
论文发表时间:2018/10/1
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