我国金融法制建设的历程与展望，本文主要内容关键词为：法制建设论文,历程论文,我国论文,金融论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
金融法制建设的历程贯穿于中国人民银行50年的发展过程。50年来，在总结历史经验，借鉴国外先进成果的基础上，我国已经初步建立了以《中华人民共和国中国人民银行法》为核心，金融法律、行政法规和规章为主体，金融方面的司法解释为补充的金融法律体系框架，形成了一套既适应中国国情又逐步与国际惯例接轨的金融法律制度，为保障金融业合法稳健运行，支持国民经济发展，实现国家宏观调控目标，发挥了重要而积极的作用。
一、开创时期的金融法制建设
新中国成立至第一个五年计划实施前，是金融法制建设的开创时期。这一时期，金融法制建设的中心任务是确立中央人民政府对金融业的管理权，统一全国币制和巩固人民币的本币地位，引导私营金融业的发展，规范金融业务，从而建立起新中国的金融秩序。
中央人民政府对金融业的管理权是新中国人民政权的重要组成部分，也是金融法制建设的首要任务。建国前夕，第一届中国人民政治协商会议通过了起着临时宪法作用的《中国人民政治协商会议共同纲领》。《共同纲领》第39条规定：“金融业应受国家严格管理，货币发行权属于国家；禁止外币在国内流通；外汇、外币和金银买卖，应受国家银行管理；依法营业的私人金融业应受国家的监督和指导，凡进行金融投机，破坏国家金融事业者应受严厉制裁。”确定了中央人民政府对国家金融业的管理权。为了保证国家对金融业实施有效的管理，1948年12月1日，成立了代表国家专门行使金融管理职能的中国人民银行。
统一全国币制是确立中央人民政府对金融业管理权的基本形式之一。自中国人民银行成立之日起，中国人民银行即正式开始发行人民币，发布了使用人民币公告，宣布国民党政府发行的一切货币为非法货币；禁止金银和外币流通；按与人民币一定的比价，收兑各解放区发行的各种票币。华东、华北等各解放区曾先后颁布了有关外汇和金银收兑方面的管理办法，如《华东区外汇管理暂行办法》、《华北区金银管理暂行办法》。通过这些强制性的规范措施，斩断了外汇、金银与物价的联系，确立了人民币单一本币的地位。建国后，为了巩固币制，1950年3月，中央人民政府政务院通过了《中央人民政府政务院中央金库条例》、《中华人民共和国禁止国家货币出入国境办法》和《妨害国家货币治罪条例》。以此为依据，政务院财经委员会和中国人民银行迅速制定了《货币管理实施办法》、《外汇分配使用暂行办法》、《查检邮件中夹带外汇或外币票据暂行处理办法》等货币管理实施细则，从而打击了伪造货币的犯罪行为，保证了货币发行权集中于中央政府，使得中国人民银行成为全国货币发行的中心，代表国家垄断货币发行权。
根据多种经济成分共存、公私兼顾的方针，1950年8月，中国人民银行制定了《全国银钱业管理办法》，结合各地经济差异的情况，中国人民银行各大区行分别制定了《华北区私营银钱业管理暂行办法》、《华东区私营银钱业管理暂行办法》等。另外，中国人民银行还先后制定了《证券交易所暂行营业简则》、《中国人民银行保险公司组织条例草案暂准试行》、《关于国家银行扶助合作社的决定》、《农村信用合作社章程准则》、《农村信用互助小组公约》等，限制与引导了外商银行在中国政府法律的范围内进行正当经营，明确了国家银行与私营金融业的业务范围和分工，对私营金融业进行社会主义改造，逐渐形成了以中国人民银行为骨干和核心，各类银行和其他金融机构比较齐全的金融体系。
在巩固人民币本位币地位取得成效的基础上，中国人民银行把工作重心转向规范金融业务方面。主要内容有：1.规范会计出纳制度。制定了22种全国统一的会计出纳制度办法，并从1951年1月1日开始执行。2.规范放款制度。颁发了《中国人民银行放款总则》，对国家银行放款的对象、条件、种类、程序、期限等方面都作了严格规定，同时，还相应地制订了工业、交通、运输、公用事业、贸易、农业生产、农田水利、手工业合作、质押和小额贷款等9个贷款章程。3.规范储蓄制度。1950年8月，先后发布了《中国人民银行活期储蓄存款章程》、《中国人民银行定期储蓄存款章程》、《定活两便储蓄存款简则》、《保本保值定期储蓄统一章程》、《华侨储蓄存款章程》等，规定了各种存款的类型、存期和存取规则，划清了公私存款的界限，对私人储蓄实行保本保息和对华侨储蓄实行优惠政策。4.建立和完善现金管理制度。政务院于1950年12月通过了《关于决算制度、预算制度、投资的施工计划和货币管理的决定》，授权中国人民银行实行现金管理，即一切单位的现金使用需经中国人民银行批准；一切交易全部通过中国人民银行划拨清算。中国人民银行还颁布了《货币管理实施办法》、《货币收支计划编制办法》、《中国人民银行业务收支计划编制办法》和《统一资金运用与调拨制度》，完善了现金管理制度。5.实行强制保险。政务院于1951年1月发布了《关于实行国家机关、国营企业、合作社财产强制保险及旅客强制保险的决定》，并先后制定了财产、船舶、铁路车辆、轮船旅客意外伤害、铁路旅客意外伤害、飞机旅客意外伤害方面的6个强制保险条例。通过以上措施，建立了一整套金融业务操作办法，使银行管理和金融运行很快步入正轨，集中了一切可能的资金，通过有计划地统一运用，支持了国家经济的恢复和发展。
二、计划经济时期的金融法制建设
从第一个五年计划开始到1978年，我国实行高度集中的计划经济模式，经济管理具有鲜明的计划分配特点。在这种体制下，全国只有中国人民银行一家金融机构，各项金融活动纳入国家计划。中国人民银行的业务比较单一，主要是加强信贷管理，实现国家计划目标；实行统一的资金划拨和结算管理制度，维护信用的高度集中。因此，金融法制建设侧重于协调财政与信贷计划的综合平衡，在企业间进行短期信用分配。
在计划经济体制下，财政资金与信贷资金实行分别管理、分别使用、综合平衡的管理原则。工商企业定额流动资金、国营企业资金和其他无偿性资金纳入财政计划；有偿性资金、工商企业超定额资金、临时性资金、合作经济和农民生产生活贷款由银行计划安排。财政与信贷计划的综合平衡主要是解决信贷差额问题，防止信用过度造成通货膨胀。针对“二五”计划出现的信贷失控，1962年3月，中共中央、国务院下发了《关于切实加强银行工作的集中统一，严格控制货币发行的决定》（通称“银行工作六条”），为抑制信用超常扩张，防治通货膨胀发挥了巨大的作用。“银行工作六条”颁布后，还先后发布了《关于进一步改进财政管理体制和改进银行信贷管理体制的规定》、《银行工作条例》、《长期贷款暂行办法》、《农业资金分配、使用和管理的暂行规定》，进一步明确了银行与财政计划的分工协作。
由于信用集中在中国人民银行，中国人民银行成为企业短期资金的主要供应者。为了加强供应管理，合理提供信贷资金，中国人民银行结合国民经济3个行业的基本特点，分别制定了工业企业信贷办法，商业企业信贷办法和面向农业、农村集体经济的信贷办法，有力的保证了工业企业完成生产计划，支持了农副产品的收购，维护了国营商业和供销合作社在商品流通中的主渠道作用。
统一资金划拨和结算管理是维护信用高度集中，确保资金按计划流动的有效手段。为了便利款项划拨，1951年8月，中国人民银行颁布了《国内汇兑章程》，对票汇、信汇、电报和电话汇款分别制定了办法。为了完善结算制度，1952年10月，中国人民银行修订并下发了《结算组织办法草案》，具体规定了结算的范围、单位、原则、方式、纪律。1953年3月，全面推行支票、保付、托收承付、托收无承付、计划、电信拨付、特种账户和信用证等8种结算方式。为了解决企业在结算过程中的支付能力不足的问题，中国人民银行还制定了《中国人民银行结算放款暂行办法》，按照货款结算额度和期限，提供一定比例的短期贷款。
三、改革时期的金融法制建设
十一届三中全会后，我国进行了经济体制改革，开始了由计划经济向社会主义市场经济的转变。为适应市场经济体制的要求，国家越来越重视法律手段的调控作用，强调依法管理，加快了立法进程。金融领域也实行了全方位的改革，金融机构种类齐全，形成了以中国人民银行为核心，商业银行，政策性银行和非银行金融机构并存的金融机构新格局；金融业力和金融工具日益多样化。市场经济体制的确立和金融形势的发展，迫切要求中国人民银行的地位和职能、金融市场的运行规则以及金融市场主体的权利义务必须法律化，由此，金融法制建设面临着构建市场经济体制下金融法律体系基本框架的重要任务。
（一）《中华人民共和国中国人民银行法》的出台
1982年7月，国务院副总理姚依林、田纪云和国务委员张劲夫向中央财经领导小组提出了《关于设置中央银行的几点意见》，提议“建立一个有权威的中央银行”，并对中央银行职能和设置问题、中央银行与专业银行的关系，提出了原则性的规范意见。1983年9月17日，国务院作出决定，中国人民银行专门行使中央银行职能。
中国人民银行专门行使中央银行职能后，即着手研究有关银行法的起草事宜。从世界各国银行立法的体例看，有两种模式：一是在一部单一的银行法中通盘规定中央银行、商业银行，甚至政策性银行等各种银行法制制度的统一立法模式；另一种是将中央银行制度、商业银行制度，各以独立的法律形式，单独立法。当时中国人民银行的设想是制定统一的“中华人民共和国银行法”，将所有的金融制度的原则和各种金融机构的规章，在一部具有高度权威的、统一的国家法律中体现出来。根据这个思路，中国人民银行开始组织力量，广泛翻译各国银行法，收集资料，进行研究。由于筹划中的统一银行法的起草和准备还不成熟，为解决金融管理的实际需要，1986年1月7日，国务院发布了《中华人民共和国银行管理暂行条例》。这是我国第一部比较全面、综合的金融管理基本法规。该条例共10章63条，基本上把当时存在的所有金融机构和金融活动都纳入了调整范围。1987年，中国人民银行设立条法司，专司金融法制建设职责。
1988年，全国人民代表大会制定的5年立法规划中，明确提出要制定“中华人民共和国银行法”，银行法的起草进入了正式的立法程序。1989年初，中国人民银行正式组织起草银行法。经过近3年的努力，1992年1月，在五易其稿的基础上，中国人民银行向国务院报送了银行法送审稿。1993年11月11日至14日，在中国共产党第十四届中央委员会第三次全体会议通过的《中共中央关于建立社会主义市场体制若干问题的决定》中，突出强调了中央银行（中国人民银行）在宏观调控中的作用。全国人民代表大会在充分考虑到我国中央银行制度和以商业银行为主体的现代金融机构体系业务多样性的基础上，放弃了制定统一银行法的立法方案，选择单一型的金融立法模式。
1992年12月，根据全国人民代表大会的要求，中国人民银行着手重新起草《中华人民共和国中国人民银行法》。在起草过程中，中国人民银行邀请国家体改委、国家计委、财政部、国务院法制局等部门参与起草工作，对中国人民银行的现状及存在的问题进行了广泛而深入的调查研究，同时，还吸收和借鉴了国外中央银行法的实施经验和国际惯例，于1993年提出了草案。
1995年3月18日，《中华人民共和国中国人民银行法》经第八届全国人民代表大会第三次全体会议讨论通过并施行。《中华人民共和国中国人民银行法》第一次以法律的形式，确立了“中国人民银行是中华人民共和国的中央银行”的法律地位；赋予了“中国人民银行在国务院领导下，制定和实施货币政策，对金融业实施监督管理”的重要职能；明确了“保持货币币值的稳定，并以此促进经济增长”的货币政策目标；强化了“中国人民银行在国务院领导下依法独立执行货币政策，不受地方政府、各级政府部门、社会团体和个人干涉”的权力，规定了中国人民银行的基本职责、组织机构、财务会计制度和货币政策工具。《中华人民共和国中国人民银行法》的颁布与实施，为金融法律体系框架的建立奠定了重要的基石，成为我国金融法律体系框架的核心，是我国金融法制建设的一个里程碑。
（二）金融法律体系主体框架的形成
1.基本法律。1995年5月10日，第八届全国人民代表大会常务委员会第十三次会议审议通过了《中华人民共和国商业银行法》和《中华人民共和国票据法》。1995年6月30日，第八届全国人民代表大会常务委员会第十四次会议审议通过了《中华人民共和国保险法》。《中华人民共和国商业银行法》和《中华人民共和国保险法》分别对我国金融领域内占主导地位的两大类金融机构的设立、变更、终止和业务经营原则作出了规定；《中华人民共和国票据法》则对经济金融活动中的票据类型和票据行为进行了规范。这三部金融法律的颁布与实施，为规范金融机构的经营行为，维护金融秩序的稳定，提供了强有力的法律依据。同时，针对改革开放后，金融违法犯罪活动猖獗，制裁金融违法犯罪行为法律依据不足的情况，1995年6月30日，第八届全国人民代表大会常务委员会第十四次会议通过了《关于惩治破坏金融秩序犯罪的决定》；1997年3月14日，第八届全国人民代表大会第五次全体会议通过了新修订的《中华人民共和国刑法》，新《刑法》总结了改革开放以来我国惩治金融犯罪的经验，对金融犯罪的罪名和量刑标准作了统一规定，从而为打击金融犯罪奠定了法律基础。这些法律的颁布实施，标志着我国金融法律体系基本框架已经形成。
2.行政法规。在金融基本法律出台前，由于行政法规具有效力较高，制定程序相对简便的特点，为解决金融管理和金融运行的当务之急，金融法制建设侧重于制定一系列的行政法规，对金融业务进行规范，主要有：《保险企业管理暂行条例》、《储蓄管理条例》、《现金管理暂行条例》、《金银管理条例》、《借款合同条例》、《中华人民共和国国家金库条例》、《中华人民共和国外汇管理暂行条例》、《中华人民共和国经济特区外资银行、中外合资银行管理条例》等。金融基本法律出台后，根据金融基本法律的有关规定，金融法律建设的一项重要任务就是对原有的行政法规进行修订，并结合金融监督管理的需要，对一些重要领域，新制订了一些行政法规，如修订了《中华人民共和国外汇管理暂行条例》，颁布了《中华人民共和国外汇管理条例》；废止了《中华人民共和国经济特区外资银行、中外合资银行管理条例》，实施《中华人民共和国外资金融机构管理条例》；新出台了《非法金融机构和非法金融业务活动取缔办法》。
3.金融规章。中国人民银行根据金融基本法律和行政法规的规定，结合金融管理的实际，制定了大量的金融规章：在机构管理方面，主要有《金融机构管理规定》；在业务管理和操作方面，主要有《贷款通则》、《信用卡业务管理办法》、《再贴现试行办法》、《利率管理暂行规定》等；在会计制度方面，中国人民银行与财政部联合下发了《金融企业会计制度》；在人民币管理方面，主要有《货币发行管理制度》（试行）和《全国银行出纳基本制度》（试行）；在执法监督方面，颁布了《中国人民银行行政复议办法》（试行）。这些金融规章，明确了金融管理和金融业务的具体内容、操作方法和程序，具有很强的适应性和可操作性，对于及时规范金融运行起到了重要的作用。
（三）金融法律体系框架的补充
随着金融法制建设的迅速发展，金融活动中的纠纷有了公正、及时解决的可能。司法机关对金融法律、行政法规和规章的运用作出了大量的司法解释，丰富和完善了我国金融法律体系的框架。如最高人民法院于1991年7月12日发布了《关于人民法院审理借贷案件的若干意见》；1996年5月27日发布了《关于审理融资租赁合同纠纷案件若干问题的规定》。
金融法律、行政法规和规章的实施，从制度上确定和巩固了我国在金融体制改革和金融业发展过程中已经积累的经验，既体现了建立和适应社会主义市场经济发展的金融体制的要求，又解决了当前金融业健康发展的突出矛盾和问题，使金融体制改革在各个主要方面，基本上做到了有法可依，标志着中国金融事业已经步入法制化、规范化的轨道。
四、金融法制建设近期的主要任务
党的十五大提出了“依法治国”的政治体制改革方略，这就为今后金融法制建设的发展指明了方向。当前，金融法制建设应当紧紧围绕防范和化解金融风险的金融监督管理工作的重心，做好金融机构风险防范和市场退出的立法研究和起草工作，同时，要转变立法指导思想，提高立法质量，增强各种层次金融法律法规的可操作性，并完善中国人民银行依法履行职责的制度。具体来说，要做好以下几项工作：
（一）建立金融机构市场退出的法律制度
自1996年以来，中国人民银行已接管和关闭了多家金融机构。由于我国金融机构市场退出的法律制度尚未建立，并且金融机构的市场退出与其他企业相比，具有涉及面广，与人民群众切身利益关系密切的特点，因而在关闭清算过程中遇到了诸多的法律问题，如关闭中债务清偿原则、清偿顺序、债务重组、有效资产的承接、被关闭金融机构的托管等都需要作出明确的法律规定，同时，金融机构破产方面的立法也应当提上工作日程。
（二）健全金融机构的风险防范机制
当前我国金融风险比较突出，这与金融机构风险防范机制不健全有着直接的联系。金融机构风险防范机制不健全主要表现为风险防范责任制不落实、风险防范意识薄弱，由于业务负责人不承担开展业务带来的可预见、可防范风险，导致不计成本或者不计后果开展业务的现象相当严重。因此，有必要对现行的金融机构风险防范机制进行修订和补充，量化指标，责任到人，把风险防范责任与金融机构从业人员的自身利益联系起来，从而提高金融机构从业人员的风险防范意识，最大限度地降低金融机构各类风险的损失程序。
（三）转变立法指导思想，提高立法质量，增强各种层次金融法律法规的可操作性
长期以来，金融法制建设的立法指导思想是宜粗不宜细，原则性规定占有相当比例，造成一部分金融法律法规在实践中难以适用，得不到有效执行。因此，转变立法指导思想，实行宜细不宜粗的立法原则，真正做到规范明确，便于贯彻落实，是金融法制建设今后一段时期的主要任务之一。
（四）完善中国人民银行依法履行职责的制度
1990年以来，我国陆续颁布了《中华人民共和国行政诉讼法》、《中华人民共和国国家赔偿法》、《中华人民共和国行政处罚法》、《行政复议条例》等法律、行政法规，要求行政机关及其工作人员必须依照法定的职责、程序行使职权，违反法定程序或者滥用职权者应当承担相应的法律责任。这就对行政机关及其工作人员的执法水平提出了新的更高的要求。因此，按照法律、行政法规的规定，完善依法履行职责的制度，保证中国人民银行及其工作人员正确履行职责是今后金融法制建设的一项重要内容。目前，中国人民银行正着手制定有关对金融机构违法行为的专门处罚规定及程序，不久可望出台。
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