地方政府教育政绩考核指标体系与教育问责制度的构建,本文主要内容关键词为:指标体系论文,政绩论文,地方政府论文,问责制论文,此文献不代表本站观点,内容供学术参考,文章仅供参考阅读下载。
我国教育改革与发展进入一个新的历史阶段,当前建立健全针对地方政府的教育问责制,对于深化教育改革、推进教育科学发展具有重要意义。教育政绩考核是推进地方政府教育问责制的基础。严格讲,教育政绩考核是地方政府教育问责制的有机构成部分,教育政绩考核的指标体系必须根据地方政府承担的“教育责任”去建构,考核是对地方政府履行“教育责任”情况也就是教育政绩的衡量和评估,考核结果是决定官员奖惩升降去留的基本依据,因此,政绩考核属于行政问责制的重要组成部分。本文从建立健全地方政府教育问责制的动因、教育政绩考核指标体系的设计、教育问责制的完善三个方面展开论述。
一、建立健全地方政府教育问责制的背景与动因
问责制作为一种制度设计和安排,其所具有的制度优越性是我们建立地方政府教育问责制的基本动因。问责制对于问责对象的行为具有良好的导向、监督和矫正功能,是一种有效的管理手段。建立问责制的重要性和必要性已被多国的实践所反复证明。
教育问责制是一个制度体系,严格讲来,教育问责的对象包括各级政府、教育行政部门、学校、校长、教师等不同层级。但中外教育问责的实践和研究对于教育行政部门、学校、校长、教师的问责关注程度很高,而对地方政府的教育问责关注很少。
从教育问责的实际效果看,只对地方教育行政部门、学校、校长和教师进行问责是不够的,地方政府和主要党政领导对教育重要性的认识和教育发展方式的认识,对区域教育发展而言具有决定性影响,因此,对地方政府进行教育问责,意味着在地方政府、地方教育行政部门、学校、校长和教师等诸多问责对象中强化了高端问责,意味着从问责对象上完善了我国的教育问责制,也意味着抓住了区域教育发展的关键制约因素。
问责制是一种管理手段,建立健全地方政府教育问责制的实践动因或者根本动因不在于完善教育问责制或者行政问责制,而在于解决教育发展中的一些突出问题,促进、引导、规范地方教育优先发展与科学发展。
改革开放30多年来,我国教育成就巨大。当前我国教育的发展处于新的转折点上,在新的国际国内形势下,教育对于整个经济社会发展的先导性、全局性、基础性的战略地位更加凸显,教育的发展方式从过去的外延扩张向内涵发展转变,与此相应,要求各级政府真正把教育放在优先发展的战略地位,转变教育发展方式,推进教育科学发展。
尽管存在区域差异,但总体来看,在地方政府层面,教育的优先发展与科学发展依然存在不少问题,教育优先发展的战略地位没有得到完全落实,教育的科学发展更是问题重重。
改革开放以来,随着对经济发展的强调,在地方政府的政绩考核与问责中形成了两种错误的政绩观:其一,重经济增长,轻社会事业发展。当各级政府的首要任务是迅速发展经济的时候,GDP理所当然地成为一个地区经济发展水平的重要指标,也就成为考核政绩的主要参数。考核的“一手硬、一手软”,容易造成地方官员在工作上的畸重畸轻,造成经济建设和社会发展“一条腿长、一条腿短”。其二,重当前利益,轻长远发展。表现为目光短浅,热衷于“短、平、快”的政绩,热衷于搞“形象工程”或“泡沫工程”,对涉及长远利益的基础工作只停留在口头上,没有实际行动。[1]这两种政绩观对区域教育发展有害无益,因为教育属于社会事业,因为教育见效很慢,所以很多地方政府官员并没有重视教育发展的内在动力,教育发展实质上被边缘化。
党的十六届三中全会提出了科学发展观后,科学发展观成为我国经济社会发展的指导思想后,地方政府政绩考核与问责较之以往有很大改观,单一以GDP考核官员政绩的情况得到改善,不仅重视经济增长,同样重视社会事业的发展。就教育而言,教育在考核中的地位有所提升,但其优先发展的战略地位依然不能得到落实。例如,某市2007年实施的并在全国有一定影响的《关于体现科学发展观要求的市(县)区党政领导班子和主要领导干部工作实绩综合考核评估实施办法》,共设置经济发展、资源环境、社会发展、生活质量4大类39项指标,把其中20项指标设定为核心指标,加大考核权重。在核心指标中,经济发展类只设3项,占15%,资源环境、社会发展、生活质量类共有17项,占85%。该指标体系突出体现了“富民优先”、“节约优先”和“环保优先”,但是完全没有体现“教育优先”。[2]因此,必须进一步改进对于地方政府的政绩考核指标体系,加强教育政绩的考核比重,优化教育指标结构,强化教育问责,切实体现教育优先发展的战略地位。
在区域教育是否科学发展方面,问题很多,一个最典型的例子就是“应试教育”治理不力,片面追求升学率严重,中小学生课业负担过重,素质教育推进困难。教育中片面追求分数与经济领域片面追求GDP颇为相似,都是片面的发展观在作祟。原国家统计局局长李德水曾指出:GDP仅仅是反映一个社会的经济状况,而不能反映这个社会经济运行的质量。“它不能反映社会成本,不能反映经济增长的方式和为此付出的代价,不能反映经济增长的效率、效益和质量,不能反映社会财富的总积累,不能衡量社会分配和社会公正。”[3]本文可以把这段话转变为教育话题:“考试分数和升学率不能反映教育成本,不能反映教育发展的方式和为此付出的代价,不能反映教育发展的效率、效益和质量,不能衡量教育均衡和教育公平。”
一些地方政府与地方党政主要领导把教育质量片面理解为升学率和考试分数,对于追求高考升学率不力的教育行政部门、学校予以行政惩处,运用公共权力推进“应试教育”,用错误的发展观和教育观阻碍区域教育的健康发展。例如,2005年8月底,甘肃省某市某区没有完成预定的在全市“保二争一”的“高考奋斗目标”,上线率降至全市第五,区委、区政府联合下发文件,对区教育局进行通报批评,提出“全区教育系统要痛定思痛,吸取教训,全面对照检查,明确努力方向,采取有效措施,大打高考翻身仗”,“责成区教育局逐级分析原因,追究责任,对近几年高考质量逐年下降、工作无起色的学校校长及领导班子在全教育系统进行通报批评,对高考上线率大幅下降、作风漂浮、影响较大的学校领导班子以及不胜任现职的校长由区教育局提出意见,上报区委、区政府予以调整。要严格兑现奖罚,如明年高考位次再不能前移,将按照今年全区教育工作会议上确定的奖惩办法,对区教育局领导班子和相关学校的校长做出相应的组织处理”。文件还要求认真学习和发扬“领导苦抓、教师苦教、学生苦学”的“三苦”精神,层层明确责任,层层加强管理。该市的市委书记多次公开讲话:“我不管它什么素质教育,我就要升学率!”使当地的“应试教育”全面回潮。[4]
此外,一些地方政府与党政领导在教育资源配置中锦上添花多,雪中送炭少,严重违背教育公平政策。这些问题的存在,说到底是错误的教育发展观在起作用。“有什么样的教育发展观,就会有什么样的发展道路、发展模式和发展战略,就会对教育的发展实践产生根本性、全局性的重大影响。对教育系统而言,如何深入贯彻落实科学发展观,用科学发展观来思考、研究我国教育改革和发展中的重大理论和实践问题,进一步推动教育事业优先发展、科学发展,努力办让人民满意的教育,这是当前及今后迫切需要解决的重大课题”。[5]
然而,地方政府和党政主要领导的教育发展观的转变仅仅依靠柔性的宣传、教育、培训手段是远远不够的,仅仅依靠个人觉悟与认识也是远远不够的,必须使用刚性的制度约束从整体上加速主要党政官员观念和行为的转变,这是在当下建立健全教育问责制的重要原因。《教育规划纲要》明确指出:“各级党委和政府要以邓小平理论和‘三个代表’重要思想为指导,深入贯彻落实科学发展观,把推动教育事业优先发展、科学发展作为重要职责,……要把推进教育事业科学发展作为各级党委和政府政绩考核的重要内容,完善考核机制和问责制度。”
二、地方政府教育政绩考核指标的确定
政绩考核是问责的前提,确定政绩考核指标体系是教育问责制的重要组成部分,也是完善教育问责制的关键和难点。
建立地方政府进行教育问责的政绩考核指标体系,要考虑科学发展观对于教育发展的基本要求。科学发展观,第一要义是发展,核心是以人为本,基本要求是全面协调可持续,根本方法是统筹兼顾。首先要统筹协调教育发展与经济社会发展的关系,明确教育在经济社会发展中的先导性、全局性和基础性的战略地位;其次要确定以人为本、育人为本的教育发展理念,树立正确的教育观、质量观和人才观,把推进素质教育作为落实科学发展观的战略任务,把提高教育质量、促进教育公平作为落实科学发展观的核心目标;第三要处理好教育发展过程中规模、速度、结构、质量的关系,处理好投入、过程、产出的关系,处理好改革、发展、保障、稳定的关系,统筹各级各类教育发展,统筹各种教育体制机制改革,统筹城乡教育发展。
《教育规划纲要》提出了指导我国今后教育改革与发展的20字工作方针,即“优先发展、育人为本、改革创新、促进公平、提高质量”,充分体现了科学发展观的要求,是地方政府推进教育改革与发展的指导方针。按照上述要求,本文对地方政府教育政绩考核指标的构建提出如下建议:
第一,在地方政府综合性政绩考核指标体系中提高教育类指标的地位。可以将教育列为一级指标,与经济发展、文化建设、环境治理等并列,不再作为“社会发展”一级指标之下的二级指标;或者,即便依然作为社会发展之下的二级指标,也要增加教育类指标的数量和权重。
第二,更新地方政府综合性政绩考核指标体系中的教育指标,剔除那些次要的、过时的教育指标,剔除那些不能反映科学发展观要求的教育指标(如高考升学率),增加反映科学发展观要求、政府职能转变要求和《纲要》要求的教育指标。但这些指标的确定要经过认真的甄选,不能面面俱到,要突出重点。因为教育类指标只是综合性政绩考核指标体系的一个组成部分,不能过于繁杂,否则会使综合性指标体系的结构失衡。
第三,鉴于教育的战略性地位,以及地方政府综合性政绩考核指标体系教育指标的数量有限,而教育改革与发展又是一个具有复杂性和长效性的系统工程,建议在地方政府综合性政绩考核之外,对于地方政府的教育政绩进行专项考核与问责。专项教育政绩考核的指标可以更加全面系统,以弥补综合性考核之不足。
第四,不论是综合性政绩考核还是专项教育政绩考核,教育类指标都应该构成一个亚指标体系,指标数量不能过少,在重要性上不能过于边缘,不能避重就轻,要使教育考核指标真正起到促进教育优先发展、科学发展的导向作用。
近年出现了一个好的现象,是在综合性政绩考核之外,一些地区开始对地方政府的教育政绩进行专项考核与问责,如山东省发布《关于深入贯彻落实科学发展观进一步推进素质教育工作的意见》,明确规定对推进素质教育实施教育行政问责制度,对出现多次严重违规办学行为的县(市、区),撤销或建议撤销其上级政府或有关部门已经颁发的各种教育荣誉称号;已经被评估认定为山东省教育工作示范县(市、区)的,按照程序给予警告,直至撤销其称号;同时,追究教育行政部门负责人的责任,直至追究当地党政负责人的责任。北京市将把义务教育均衡发展的指标作为评估和考核区县政府、教育行政部门及领导政绩的重要内容,改变过去单纯以升学率作为重要评估指标的办法。福建将各设区市普职招生比纳入地方政府教育发展年度绩效考评体系,进一步强化了地方政府对发展职业教育的主导职责。[6][7]
这些专项考核与问责都收到了较好的效果,但是,可以看出,山东省的问责是针对教育质量(素质教育),北京市是针对教育公平(义务教育均衡发展),福建省是针对教育结构(高中阶段普职招生比例),问责的内容对于教育科学发展而言都很重要,然而都很单一。为促进地方教育从整体上推进科学发展,需要建立一个相对系统全面的指标体系。这个指标体系应该包括以下几个主要方面:
其一,教育优先发展的指标。《纲要》指出:“教育优先发展是党和国家提出并长期坚持的一项重大方针。各级党委和政府要把优先发展教育作为贯彻落实科学发展观的一项基本要求,切实保证经济社会发展规划优先安排教育发展,财政资金优先保障教育投入,公共资源优先满足教育和人力资源开发需要。”此处所讲的三个优先可以作为次级指标。
其二,教育质量指标。规范办学行为,减轻学生课业负担,建立健全区域教育质量保障体系,提高教师队伍素质等,可以作为过程性指标。而学生的身体健康(如近视率)、心理健康(精神抑郁比例)、学习能力、学习成绩可以作为结果性指标。教育质量是衡量教育是否科学发展的关键,必须引导地方政府摈弃以分数衡量教育质量的片面质量观。
其三,教育公平指标。促进教育公平是国家的基本教育政策,教育公平的主要责任在政府。保障公民(尤其是进城务工人员随迁子女)受教育机会平等,补偿性配置教育资源(向农村地区、边远贫困地区和民族地区倾斜),建立并执行城乡一体化的办学条件标准,是衡量教育公平的几个主要指标。
其四,其他重要指标。如教育结构指标、学生安全指标等,也是衡量教育是否科学发展、是否以人为本的重要指标。
教育发展是一个过程,引导教育科学发展,不能只对教育结果进行考核与问责,还要关注教育过程和教育投入(如财政投入),没有充分的教育投入就谈不上教育优先发展也就谈不上科学发展,而没有科学的教育发展过程,就不会产生优质公平的教育结果。另外,考虑到同一地区的不同行政区域教育发展基础的差异,对于地方政府进行教育政绩考核与问责还应该考虑到“背景”指标,引入增值性评估是更科学的考核与问责方式。这样,对地方政府进行政绩考核与问责就是对教育背景(Context)、投入(Input)、过程(Process)、结果(Product)的综合评估,本质上采用的是国际通用的绩效问责评估模式——CIPP模式。
可见,教育考核与问责指标的选择不是随意的,指标之间构成一个有机的结构,共同服务于引导区域教育科学发展、转变教育发展方式的目标。
三、地方政府教育问责制的完善
问责制是一种制度设计和制度安排,问责制的完善必须解决“问什么责,对谁问责,谁来问责,怎么问责”等一系列问题。
其一,问什么责?地方政府教育问责制之“责”有政府责任和法律责任两层含义,“从最广意义上来看,政府责任是指政府能够积极地对社会民众的需求做出回应,并采取积极的措施,公正、有效率地实现公众的需求和利益。从狭义的角度来看,政府责任意味着政府机关及其工作人员违反法律规定的义务,违法行使职权时所承担的否定性的法律后果,即法律责任。”[8]
两种责任相互联系,不能履行政府责任,就必须承担法律责任。因此,明确政府的教育责任,并据此进行教育政绩考核,是追究法律责任的前提。前文已论及地方政府教育责任和教育政绩考核指标体系,此处不再赘述。
另外,还必须明确政府不能履行教育责任所要承担的法律责任,否则问责就失去其严肃性和约束力。如山东省对出现多次严重违规办学行为的县(市、区),予以行政处罚(资格罚和申诫罚),对当地党政负责人予以行政处分。由于对地方政府进行问责属于行政问责范畴,因此所追究的法律责任是行政法律责任(包括行政处罚和行政处分)。《党政领导干部辞职暂行规定》(2004)、《中华人民共和国公务员法》(2005)、《行政机关公务员处分条例》(2007)以及教育法律法规对于行政法律责任的规定为教育问责提供了规则支持。
还有两点需要明确:(1)对地方政府进行教育问责,地方政府及其党政负责人所要承担的法律责任以行政法律责任为主,但并不仅仅限于行政法律责任,在有些情况下还涉及民事法律责任(如行政赔偿)和刑事法律责任。在问责时,要防止以行政责任追究代替其他法律责任的追究。(2)问责制不仅仅是一种惩戒机制,也是一种激励机制,对失责行为的惩戒实际上就是对守责行为的一种激励,这就是问责效应的两重性。[9]本文则认为,还应该在一种更积极的意义上理解“激励”,在问责制中,应该把追究责任与奖励、晋升结合起来,以放大问责制的激励作用。
其二,对谁问责?本文讨论的是对地方政府进行教育问责,问责的对象显然是地方政府,似乎问责对象或者说责任主体非常明确,实际上并非如此。在我国,地方政府有省、市、区县、乡镇等不同层级,尽管在区域教育改革与发展中,国家对于不同层级的地方政府有推进区域教育优先发展和科学发展的共性要求,但不同层级的地方政府的教育管理权限和职责毕竟不同,如地方高等教育的管理权限归属于省级政府。因此,对地方政府进行教育问责,问责的对象不是单一主体,而是多元主体,应该根据其不同的职责范围确定考核和问责的重点内容,体现出对不同层级政府问责的差异性。
还有一个非常突出而且一直没有解决的问题是,各级政府的教育投入责任不明确,使“政府教育投入”这一反映教育优先发展的重要指标的衡量困难重重。有学者指出,关于“4%政策目标”,目前的核心问题是其落实机制,特别是促使各级政府共同加大教育投入的问题,但需要谨慎对待那些将此“全国性目标”简单地分解到各级地方政府的建议。[10]因此,需要在深度研究的基础上,合理确定各级地方政府教育投入责任的比例,并通过问责手段,确保“4%政策目标”的实现。
“地方政府”严格讲是一个抽象概念,在我国政治体制和行政体制下,地方党政主要领导或者说“党政一把手”对于区域经济社会发展和教育发展具有决定性影响。只对抽象的地方政府进行问责,容易使问责虚化。对于地方政府问责(包括教育问责)的实质和重点是对于党政一把手的问责。2006年温家宝总理在“加强政府自身建设,推进政府管理创新”电视电话会议上的讲话中强调,要“加快建立以行政首长为重点的行政问责制度”。2008年中央开始选择部分省市和国务院部门开展试点,加快实行以行政首长为重点的行政问责和绩效管理制度。但是,目前存在一个显而易见又难以解决的问题是,对地方政府进行问责,行政首长是被问责的对象,那么,实质上是地方一把手的党委书记是否应该被问责?如果应该,书记与行政首长的责任应该如何划分?只有合理划分党政之间的职责、权力和责任,才能避免问责过程中的党政冲突。该问题亟待下一步研究解决。
其三,谁来问责?“谁来问责”涉及的是问责的主体问题。西方有议会问责、司法问责、行政内部问责、公务员问责、选民问责等形式。我国目前对于地方政府的问责主要是同体问责即行政系统内部问责,由上级政府对于下级政府进行问责。目前我国对于地方政府的教育问责都属于同体问责,另外,我国教育督导制度中的“督政”也可以归属于同体问责。
只有政府行政系统内部的同体问责是不够的,还需要建立健全外部问责或者异体问责机制,加强立法机关、司法机关、其他国家机构、公众等对于地方政府的教育问责与监督力度。只有加强外部异体问责,才能对政府和官员产生应有的政治压力和制约作用。完善人大行使质询权、调查权和罢免权等监督机制,增强人大对政府问责监督的手段和力度,是我国官员问责制度设计的一个关键的突破口。司法机关对行政机关及其工作人员的问责,也是一种行之有效的刚性问责,建立检察机关与党政纪检监察机关的工作协调机制,加强法院对行政行为进行司法审查的力度,将其规范性文件这类抽象行政行为纳入司法审查范围,并且追究行政人员在行政诉讼败诉案件中的责任。[11]此外,还需要实行政务公开,建设透明政府,实现“阳光行政”,主动接受人民群众对于地方教育政绩的监督和审查。
《教育规划纲要》明确要求,各级政府要定期向同级人民代表大会或其常务委员会报告教育工作情况,主动接受和积极配合各级人大及其常委会对教育法律法规执行情况的监督检查以及司法机关的司法监督。加强监察、审计等专门监督,并要求扩大人民群众对教育事业的知情权、参与度,强化社会监督。这些体现了建立健全教育问责制的要求。
其四,怎么问责?“怎么问责”涉及问责的时间、程序、方式、方法等问题。
在问责时间与程序上,应该走向常态化、制度化,我国的行政问责制是在“非典”时期被催生并加速推进的,现在一些地区的行政问责包括教育行政问责依然具有“风暴式”、“运动式”特点,有相当的人治色彩,这种问责在短期内也有效果,但从长远看,对于地方政府的教育问责的启动与程序不能由上级政府与领导的偏好来决定,教育问责需要常态化、制度化,需要建立一种长效机制。
在问责方式上,可以考虑多种方式的选择与整合。可以对地方政府进行综合性政绩考核与问责时,把教育作为其中一部分进行问责;也可以对教育进行专项问责;还可以结合督政进行教育问责。这些方式可以择取一种使用,也可以结合整合使用,但切忌同时并用,重复问责。否则,地方政府必然不堪其苦,如若不同的问责有内容冲突,更会使地方政府无所适从。
在问责与考核的方法上,应该由传统的定性考核转向定量考核。传统的定性考核方法存在着相当大的主观性和模糊性,而运用统计方法根据考核指标体系对地方政府及其领导班子进行定量评价,用数字说话,更具客观性和清晰性。这就要求建立区域教育发展监测制度,严把统计数据质量关,由于运用统计数据准确与否直接关系到评价的质量,这就要求严把统计数据质量关,提高考核指标数值的准确性,更好地发挥统计数据的管理功能。
本文系教育部人文社会科学研究一般项目“当代中外教育改革政策与发展模式国际比较研究”(09YJA880014)的成果之一。