转型时期的行政信用，本文主要内容关键词为：时期论文,信用论文,行政论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
随着社会主义市场经济建设的进一步推进，中国的改革表现为多层次、多角度的社会转型，即政治上从农业社会向工业社会转型、社会上从乡村社会向城镇社会转型、思想文化上从伦理社会向法制社会转型、经济上从计划经济体制向市场经济体制转型等等。（注：世界银行.1997年世界发展报告——变革世界中的政府[M].北京：中国财政经济出版社，1997.）这些社会环境的变动对行政管理和公共管理领域产生极大的影响。社会变革中的各种资源和要素正在重新分化组合：如经济结构中的所有制结构、产业结构的变动、社会保障制度以及失业、就业政策，政治和社会层面的利益格局和分配格局等等，都成了政府迫切需要解决的公共问题。（注：徐湘林.以政治稳定为基础的中国渐进政治改革[A].战略与管理[M].2000,(5)）因此，新时期所提出的新问题给行政学的研究带来了新的机遇和挑战，即要求行政学的研究注重政府形象和行政信用研究，要求政府正确处理政府的行政行为和市场的关系，从提高管理效率的角度入手，提高生产效率，从而提高全社会的整体效益。政府应该根据社会和发展的需要，为社会和公众提供有效的法治保障、产权保护、市场秩序和公共设施，以及公正、公平的竞争环境等。
所谓行政信用，指的是政府行政行为所产生的信誉对社会、团体和民众所产生的心理反映。这种心理反映首先表现为自发的心理过程，即民众对政府整体形象的认知、情感、态度、情绪、兴趣、愿望和信念等基本特征。其次，这种反映通过心理的认知、了解、理解、认同到归属，从而实现政府对社会资源进行整合的过程，这是一个从自发到自觉的过程。（注：王浦劬.政治学基础[M].北京：北京大学出版社，1995,2:(301-315).）再者，行政信用表现为民众自觉地配合政府，减少政府对社会资源进行配置的成本，从而提高社会生产效率，推动社会全面发展。在现代行政管理和公共管理过程中，行政信用一般表现为相对方（民众）对政府行政行为的满意度。一个良好的政府形象，可以增强民众对政府的信心。在政治主导型经济条件下，经济属于“信心经济”，尤其作为一个国家经济晴雨表的证券市场更是如此，如2000年台湾股市等。因此，一个政府应该树立良好的政府形象，充分发挥政府对市场的宏观调控作用，增强民众对政府的信心，推动社会、经济的综合发展。
行政信用诸要素中，行政效率是核心内容，也是行政管理和公共管理的追求目标；行政廉洁是形象和表现，行政信用和行政形象是通过行政廉洁表现出来的；行政道德既是行政行为规范，同时也是职业规范和社会规范；行政法治则是行政信用的保证手段，其有效实施必须依靠国家强制作为保障。
一、提高行政效率，建立行政信用
从行政管理的实践上看，中国的行政效率是不如人意的，主要表现在以下几个方面：第一，行政机构林立。行政机构庞大、职能重复交叉是影响行政效率的组织因素，因此，本届中国政府着手从改革政府职能入手进行行政机构改革，在提高行政效率方面收到一定效果。第二，人浮于事。人浮于事不仅简单地表现为工作人员多，而且表现在领导干部多，虚职、副职过多，造成了职务贬值，渎职、失职现象严重，严重影响了行政效率。第三，程序冗长。少数领导片面强调政治性，对于职权范围内的事，该决定的不决定，往往事无巨细，都要通过“集体领导”、“民主评议”，形成无休止地开会讨论、长时间议而不决的循环公式，以致错过决策时机，贻误工作。第四，批文拖沓。繁杂的审批程序和办事手续等原因，影响了行政管理活动中的办事效率。第五，文山会海难填。据报载，每年由各级政府召开的会议不少于一亿个，每天30万个，仅会议差旅费就达500亿元之多。（注：朱坚强.论行政管理效率观——兼谈我国行政管理效率的现状及其改观对策[A].东南大学学报（哲学社会科学版）[J].2000,2(1).）
行政效率是行政管理活动的基本要求之一，是全体行政管理学研究的实际落脚点，关系到中国社会主义现代化进程的关键问题。因此，必须提高行政效率，注意做好如下六方面的工作：
1、精简组织与人事。(1)树立效率观念、系统观念和全局观念，坚持从系统和全局利益出发，进行行政活动。(2)树立人才观念，各级各部门切实树立“两个尊重”的人才观，按照科学的理论和方法选才、用才、开发人才、留住人才，做到人尽其才，才尽其用，充分调动人才的积极性。主动性和创新性，提高行政效率。
2、压缩官僚层级，倡导低层公务员参与决策。针对官僚制金字塔型的严密控制体系带来的弊端，改革后的行政组织要减少中间层次，扩大管理幅度，压平组织结构。
3、分散权力。传统中央政府统筹一切全国性事务的原则，已逐渐由地方政府、相关利益团体及服务对象直接参与并执行公共政策的模式所取代。
4、营造“顾客导向”的行政文化。把市场经营的理念引入公共管理，强调政府的公共服务职能，把服务对象的需要放在首要位置。
5、以民营化策略提高公共资源的使用效率。大力提倡多种途径，如公共工程外包、BOT、公营事业民营化的大型公共服务。
6、实行绩效管理。只有这样，才能真正提高行政效率。
二、加强行政廉洁，树立行政形象
中外学者普遍认为，现代化首先是制度现代化、器物现代化、社会现代化和人的现代化，而现代化都是在既定的制度中所进行的观念现代化。发展中国家现代化的受阻，在很大程度上与行政腐败有关。因此，加强行政廉洁研究、遏制行政腐败成为发展中国家现代化进程中必须突破的瓶颈之一。（注：蔡冬梅.现代化进程中的腐败及其治理[A].科学社会主义[M].1999,(3).）
1.现代化进程中的腐败现象及原因
广大发展中国家的现代化属于后发赶超型，在发展过程中出现了严重的市场失灵和政府失灵。其中，行政权力的全面干预，为行政腐败的滋生提供了可能。在中国过去传统计划经济体制的集权统治下，激励、资源配置和利益分配上的平均主义，几乎扼杀了全民族的、正常的经济人（为理性经济人或实利人）的利益和行为动机，使中国人的“经济人”意识长期受到压抑而变异，人们不屑追求经济利益，甚至对经济利益问题产生恐惧和鄙视心理。（注：刘世定，丁元竹.迈向21世纪的社会问题[M].成都：四川人民出版社，1997.）随着改革开放和社会主义市场经济之路的演进，原有的集权体制逐渐瓦解，使一些人的“经济人”意识从一个极端走向另一极端，追求经济利益的行为动机发生恶性膨胀。一些人利用经济和社会转型期体制、政策和法规上的暂时性缺陷和错位，合理而不合法、或不合理又不合法地追求“致富”，不择手段地进行权钱交易、贪污贿赂，疯狂侵吞社会财富，滋生出形形色色的行政腐败现象。
在市场经济体制建立的初期所产生的严重缺陷，为腐败问题的产生预留了空间。（注：蔡冬梅.现代化进程中的腐败及其治理[A].科学社会主义[M].1999,(3).）
2.廉洁行政措施
现代化是一个动态的权力和利益的调整平衡过程，在这个进程中期望没有腐败只是一种理想，不过，应该对腐败有一个清醒的认识，采取切实而有效的措施，将腐败现象限制在最小的范围内，以保持现代化进程的正常秩序。第一，培养廉洁行政的政治文化，从伦理和观念上进行价值取向的改造。扫除封建的政治传统、思维方式、习惯和观念，自觉地以社会主义道德观、价值观规范行政行为，讲政治、讲学习、讲正气，树立为人民服务的价值观、依法办事的法制观、实事求是的公正观和恪尽职守的责任观。第二，在国家完成资本积累的情况下，加快推进体制改革的进程，尤其要从政治体制入手，对现行的政治体制进行创新。从西方行政廉洁的经验不难看出，打破中央集权体制，培育利益集团，加强政党监督是比较行之有效的方法，但是，我们有必要避免因政党和政治集团的利益而忽略民众对国家经济、社会、文化等事业发展的诉求。第三，走行政法治之路。通过对二十多年的改革开放经验的总结，以及西方加强廉洁行政的教训，可以看出，加强行政法治，建立、完善违宪审查制度，从制度上保证行政司法独立，确实保护民众的切身利益；（注：罗豪才.行政法学[M].北京：北京大学出版社，1996.12.）加强行政法治对经济运行中的监控作用，降低市场经济在资源配置的基础作用中的交易成本，杜绝官商和公共管理人员在市场运作中的寻租、外部行为、“搭便车”现象，切实保证市场经济的效益和效率。第四，不断深化改革，加快社会主义现代化建设步伐，是克服腐败的有效途径。改革过程中滋生的腐败，只有通过深化改革来消除。
三、强化行政道德、打造信用观念
现代行政管理过程中，行政管理趋向于公共管理，依法行政、以法治德、行政信用已经赋予行政道德新的内涵。世界上许多市场经济高度发达的国家和地区，如美国、英国、瑞士、新加坡、香港等都将行政道德法律化，依靠法律的强制性、惩罚性来维护行政道德的纯洁性，取得了很好的效果。
行政道德建设既是行政信用的需要，也是行政体系自身健康运行与发展的要求。如果行政体系是国家和社会总体利益的维护者，行政道德是行政信用的主观和形象要素，那么行政行为的出发点是国家和社会的总体利益，不仅考虑一时一地和一定人群的利益，而且以行政信用所辐射的魅力影响社会的整体协调与发展。首先是唤回主体的行政道德意识。其次是树立行政责任意识。国家和社会公共事务管理是最为复杂、最为多变的领域，胜任其职不仅需要与这个职务相称的文化素质和工作能力，而且需要有相应的责任心，只有有了责任心，才能以主动、创新的精神任其职、尽其责。
四、推动依法行政，建设行政信用
实行依法治国、依法行政，行政机关依法办事，是权责统一的，既有权也有责；既不能失职，又不能越权、滥用权力；既不能不作为，又不能乱作为。第一，实行行政法治，建立和完善违宪审查和司法独立等体制，用法律、法规来规范公共管理的行为准则和行为规程，有效地转变社会的价值取向和利益选择，进行社会伦理和社会道德创新，整合各种社会利益，降低交易成本，提高行政效率。第二，引进民营企业管理机制进行法治建设，将部分行业管理的权限授予给相应的利益集团和中介机构，让其对行业进行管理；打破行业垄断，让老百姓休养生息，在行政分权的基础上，降低特权腐败的可能性；将行政法治思想作为行政文化的核心内容进行培育，彻底改造行政主体与行政相对方的观念和行政伦理；从行政意识形态的角度，将传统的行政管理模式转变为服务和经营的公共管理模式。第三，强化行政法治，改变几千年沉淀下来的思想和观念惯性，进行彻底的道德创新。充分发挥行政法治对传统思维惯性的改变作用，先强制、后引导，采取渐进方式进行行政道德建设；当社会舆论、行为谴责对行为规范的约束力减弱时，行政法治必须挑起打击行政犯罪的重任，充分发挥其在行政道德建设中的威慑力和影响力；用行政法治先规范行政人、行政主体的行为，然后发挥其在社会中的人格魅力，即行政影响力的人格化，从而推动行政道德建设。
一个高效、廉洁的政府是老百姓满意的政府，也是老百姓心目中形象极佳的政府。对于百姓来说，大多数关心的只是自己的衣食住行，没有太多的精力去操心政府的政治目的和政治利益，但是政府在百姓心目中的满意度却直接关系到一个国家经济发展的状况，这需要政府提供更加优质的行政服务，去提高政府的信誉。因此，有必要从体制上下功夫，加强行政法治，以此推动行政信用，提升公共管理形象在社会上的综合影响力。另外，在行政学研究领域，行政信用研究必将成为后现代行政学研究的一个新兴领域，代表一定时期行政学研究的方向。总之，社会转型时期行政学研究内容的方向，将是社会、经济、文化、政治的发展方向，即国家现代化和社会现代化的方向。因此，加强行政法治，建设行政信用，获益的不仅是一个国家、一个民族，而是一个时代。为此，我们别无选择。
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