摘要：目前，我国城市建立的土地储备制度对增强城市规划性、促进社会经济发展、提高城市竞争力等方面发挥着重要的作用。然而，这一制度正处于创新和摸索阶段，在实际运作中还存在一些问题，因此必须对现行的土地储备制度进行分析与研究，以继续完善和发展。
关键词：土地储备制度；问题分析；建议
我国城市化进程不断加快，土地储备制度在实施收购储备土地过程中，会引起土地产权关系的转移和土地收益重新分配，尤其是如何保证政府行为公共管理目标的实现，是进一步完善土地收购储备制度的关键。在实践中，传统的城市土地使用制度还存在较多的缺陷，在某些方面制约了城市经济的发展和城市竞争力的提高。因此，有必要对土地市场进行调控，实施城市规划和土地利用总体规划，保证国有土地资产的保值、增值。
一、我国土地储备制度产生的背景
我国城市土地归国家所有，通过实行土地有偿有期限使用制度，形成国有土地市场。在这种制度框架下，国家是唯一的国有土地所有者，国有土地使用权经出让和出租形成垄断性的国有土地一级市场；合法取得的国有土地使用权在合同规定的范围内可以进入市场流通，通过转让和出租，形成竞争性的国有土地二级市场。但是，传统的土地无偿、无期限划拨使用制度，造成大量国有存量土地产权不明晰、管理制度不完善，城市政府不能有效地垄断国有土地一级市场的供应，出现土地隐形交易。这造成多头供地、国有土地资产收益流失，干扰国家对土地市场的宏观调控能力，扰乱房地产市场秩序，给城市规划和城市管理造成困难。为此，需建立适应我国国情的、新型的城市国有土地资源配置体制，城市土地储备制度作为我国国有土地资源配置体制的创新应运而生。土地储备制度建设是我国土地要素市场发展的必然结果，是地方政府发挥市场对资源配置基础性作用而进行的有益探索。
二、我国城市土地储备制度存在的问题
1、土地储备运作主体界定不清。
从目前来看，全国各地一般都建立土地储备中心作为土地储备的实施机构，明确土地管理部门作为土地储备中心的管理机构，形成了政府与土地储备机构之间的委托代理关系。但在实际运行过程中，城市土地发展中心一个部门的工作既要代表政府制定收购储备计划并根据土地利用年度计划，具体实施土地收购储备等工作；又要参与到企业运营过程中，与开发商共同经营土地，便产生了政府部分官员的“寻租”行为。
2、土地出让倾向于高端住宅。
随着房地产行业的快速发展，土地出让作为这一行业的起始点正在起到关键性环节作用。目前，部分城市住宅价格在国家宏观调控下却飞速上扬，部分城市的土地储备机制运作过程中，存在单纯追求土地高收益的倾向，居民房价收入比例超过国际标准3至5倍，引起中国大部分低收入利益群体的强烈不满。
3、土地储备的收益分配及征用补偿机制不健全。
土地储备中心在征购、回收土地时，需要对土地、地上建筑物等进行一定的补偿。由于补偿标准很低，导致很多郊区农村的农民出现了耕作无地、就业无门、保障无路的“困境”，拉大了城乡之问的差距和矛盾。
三、完善我国城市土地储备制度的建议
1、明晰政府在土地储备中的地位
明确政府的地位的本质是界定国有土地所有权、土地管理权以及土地经营权的范畴。而明确政府在土地储备中的地位是推动土地储备制度健康发展的前提所在。国有土地所有权作为一种法律财产权利关系，其内容包括权利主体享有的权利和义务主体所承担的义务。国家作为所有权人可以自行行使土地所有权的各项权能，也可以将其中的一部分权利让渡给他人行使。
期刊文章分类查询,尽在期刊图书馆土地储备制度作为政府积极干预市场的一种手段，目的在于弥补土地市场缺陷，而非取代市场机制的功能，政府要淡出垄断土地的一级市场，树立重在服务和市场规则制定的管理观。为此，当前土地储备制度中应当按照国有土地所有权、管理权和经营权三分离的原则，构建新型的土地储备的法律法规和组织保障体系。
2、发挥土地利用规划的调控和导向作用
为达到社会公益最大化和保持城市有序发展的目的，土地储备制度必须与城市规划和土地利用计划相结合。城市规划是城市未来发展的蓝图设计，也是土地储备的重要依据，同时也为储备土地确定对象和范围，而土地储备也为城市规划的实施提供基本载体，储备土地的购入需要通过与土地利用总体规划和城市规划相配合实现；同时，对于土地储备的出让，也应该通过与规划部门合作，为地块附加详细的规划指标后投入市场，以此来推动土地利用计划和城市发展规划的有效落实。土地利用总体规划是土地用途管制的依据，严格的规划是实行严格的耕地保护、控制非农建设用地总量的保证。
3、科学合理调控城市地价水平
建立一个以政府为核心，土地管理部门为纽带，有关部门共同参与的土地储备管理机构，保障政府对城市土地资产的有效经营，促进经济社会发展。部分城市土地储备引起地价和房价上涨过快，对房地产业的长期发展不利。城市土地储备中心在具体运作过程中，应当采取相应措施解决实践中的这些问题。土地储备机构要在严格执行土地利用总体规划和土地利用计划的前提下，根据土地市场变化情况，及时掌握和调整土地投放总量和结构。土地供应中要区分不同的用地需求，如要限制高档商品房用地的供应总量，适当放宽面向普通老百姓的商品房用地供应，防止土地价格上涨过快。而对于工业和商业用地，应该根据城市社会、经济发展的要求控制好土地的供应量。为了从根本上把城市地价水平调控在合理的水平上，必须制定科学的土地收购、储备和供应计划，并与整个城市经济发展、用地计划、旧城改造计划、近期建设计划、房地产开发计划、资金筹措计划等有机结合起来。
4、健全土地储备收益分配和补偿机制
确定科学、合理的土地收购补偿标准，合理分配土地收益。从目前我国各地土地储备运作情况来看，土地收购价格补偿标准的确定是关键问题，同时也是难点、焦点问题。要处理好这个问题，必须从土地补偿的内涵入手，分析其影响因素，从而确定一些基本原则。因为土地补偿的内涵是土地产权，土地补偿的标准应与被补偿土地使用者对土地的权力和利益相一致。此外，还应当充分考虑土地在储备前后的增值收益问题。还应针对不同征购方式制定出具体的、合理的、操作性强的收购价格补偿标准。土地收购价格评估应坚持权利和利益相结合、收购价格与安置补偿费分离、综合协调等原则，采用市场比较法、剩余法、收益还原法、基准地价系数修正法、资金平衡法等方法进行价格评估。同时，要合理分配政府和企业之间的土地收益，要从土地权利、国际惯例和企业的实际困难等多方面考虑，并通过必要的制度安排加以约定。
5、加强土地储备资金风险控制
资金是土地储备制度运行基础，解决好资金筹措问题是城市土地储备制度运行的前提。而土地储备资金具有运作周期长、资金需求量大、受宏观经济环境影响显著等特点，要合理开拓资金来源渠道，实现资金的良性循环是土地储备工作可持续发展的基础。把国外土地银行的筹资经验和我国的实际情况相结合，拓宽融资渠道，建立多元化的资金筹措机制。如设立政府土地储备基金，通过财政信用，政策性和商业性银行贷款，利用外资和国际金融组织贷款，争取国家财政债券，如让土地使用权货币化、证券化等各种融资方式，建立一种新型的、多元化、风险共担、利益共享的资金运作机制，有效地控制和降低土地储备资金运作的风险，促进土地储备工作健康发展。此外，为了弥补土地储备资金缺口，可采取多种土地储备形式，如实物储备、红线储备、信息储备三种方式，对城市存量土地跟踪调查，再依不同情况采取不同的储备方式，以降低土地储备的成本，避免土地储备投资过大的风险，以保证土地储备制度的正常运作。
四、总结
土地储备制度必须要针对我国的特殊国情和经济发展地区不平衡的情况，在土地开发的过程中，以市场机制为基础，实现土地资源的优化配置与节约利用，优化土地储备性质，优化土地储备的目标和运作方式，以实现土地资源资产价值的最大化，促进经济发展。
参考文献：
[1]陈启程.浅析如何完善我国城市土地储备制度[J].China's Foreign Trade, 2011(16)
[2]孟闪.浅析城市土地储备的管理机制及其功能定位[J].中国科技投资, 2014(A08):536-536
论文作者:钟彩红
论文发表刊物:《建筑学研究前沿》2017年3月上
论文发表时间:2017/7/4
标签：土地储备论文; 土地论文; 城市论文; 制度论文; 国有土地论文; 政府论文; 资金论文; 《建筑学研究前沿》2017年3月上论文;