乡村振兴战略视野下的农业PPP项目证成逻辑与法律分析 *
——以泰州市东罗村农业PPP项目为切入
吴 飞
(中共江苏省委党校 江苏 南京 210009)
[摘 要] 乡村振兴战略明确指明我国农村发展的方向所在，社会主义新农村建设、实现乡村振兴等都需要稳定而持续的巨额资金投入，完全依靠财政、银行和农户的资金投入远远不够，这就需要撬动社会资本的杠杆参与进来。PPP类型的融资模式则成为这一需求的重要机制，然在农业PPP项目的生成与践行过程中，涉及大量的法律规范问题需要厘清，如农村集体土地的取得、农村宅基地参与农业PPP项目的法律逻辑、农业PPP项目的SPV组织结构等等。因而如何通过国家战略的实施与项目创新的引进真正实现农民的利益，如何实现国家监察体制对共投实体的监督与村民自身监督的结合则成为本文的探讨重点。
[关键词] 乡村振兴；农业PPP；法律问题；监督；监察法
一、引言
乡村振兴战略是党和国家为了实现好、解决好、维护好、发展好广大农村、农民利益提出的重大战略举措，2018年中央一号文件首次提出了乡村振兴的重大战略命题，并就新时代实施乡村振兴战略的重大意义、总体要求明确予以阐释[1]；2019年中央一号文件再次强调要坚持农业农村优先发展总方针，以实施乡村振兴战略为总抓手，对标全面建成小康社会必须完成的硬任务，扎实做好“三农”工作；同时用好差别化准备金率和差异化监管等政策，鼓励银行业金融机构加大对乡村振兴和脱贫攻坚中长期信贷支持力度，从而切实降低“三农”信贷担保服务门槛[2]。
实施乡村振兴战略的核心要义在于拓宽农业农村发展的融资渠道，探索实现可持续农业发展的新路径，使传统资金、技术、人才单向流入城市的资源驱动模式实现回流[3]，在这一命题要求下的实践亟待出现一种新的融资模式，它要求既能同时兼顾政府、企业、集体、农民的各方利益，实现多元利益博弈的最大均衡，又能驱动乡村振兴的良性繁荣。正是在这一大背景下PPP项目的农业化课题才进入决策者的考量视线。通过PPP项目的农业化引入，一方面可以解决农业基建过程中的资金供给不足；另一方面在政府的参与、监督下，引入社会资本亦使得运营管理以及资金使用效率得以提升[4]。与第二、第三产业相比，农业在具有经济属性的同时，还具有一定的社会属性，这也使农业PPP项目的引入具备了更为特殊的基元归属。这些因素共同造就了农业PPP模式的推广成为当前乡村振兴战略的重要抓手。
与此同时，作为社会控制进程与社会秩序保障之重要体量的法律也必然在这一实践中被强烈呼吁。在该项目的实际运行过程中，一系列的法律问题需要厘清，一系列的架构需要建立，而上述所有问题的阐述宗旨都最终归结为农民对实现真正乡村良序的向往与切实保障自身利益的希求。在发挥法律的社会控制手段之余，我们还应当正视法律的监督功能。“一切有权力的人都容易滥用权力，这是亘古不易的一条经验”[5]，而腐败是由权力所致，“绝对的权力”必然导致“绝对的腐败”，故而任何权力都应当受到监督和约束，这亦是民主法治社会的必然要求[6]。随着2018年《国家监察法》的颁行，法律明确要求实现监察全覆盖，将所有行使公权力的人员都纳入监督范围，而基层群众性自治组织中从事管理的人员也在此列。故而，如何在这一背景下实现农业PPP项目的法治化运行，构建权威高效、公正廉洁的乡村振兴护航制度以保障农民的切身利益与美好希望便成为亟待解决的问题。
二、东罗村农业PPP项目的基本概况与必要性分析
(一)项目简介
2017年6月20日，江苏省委省政府印发《江苏省特色田园乡村建设行动计划》，计划提出“十三五”期间，省级规划建设和重点培育100个生态优、村庄美、产业特、农民富、集体强、乡风好的特色田园乡村试点，并以此带动全省各地的特色田园乡村建设。试点示范阶段(2017—2018年)在全省选择5个县(市、区)，每个县(市、区)开展相对集聚的3个左右特色田园乡村建设试点来构建江苏特色的田园乡村[7]。2018年8月，江苏省政府公布45个特色田园乡村建设试点村庄，东罗村等5个村庄入选其中[8]。
东罗村地处江苏中部兴化缸顾乡，江淮之间，紧邻世界四大花海之一——千垛菜花景区，地理位置优越，水陆交通便利，素有“鱼米之乡”的美称[9]。以2018年入选特色田园乡村建设试点为契机，兴化市委市政府积极推动社会资本投入该村的特色田园乡村建设，并最终实现引进万科集团等社会资本参与乡村振兴战略、特色田园乡村建设计划。该项目主要由万科上海区域旗下的南京万科田园乡村事业部专业团队主导打造，以“政府+社会资本+村集体”的三方合作模式探索特色田园乡村发展的实施路径。在该项目中，兴化市政府负责政策性引导和提供基础服务，市国资公司负责承担村内基础设施建设和破旧房屋收储投资，万科集团负责承担农业发展、乡村旅游、研学教育、村内建筑、景观及部分公共性载体的投资[10]26，村集体负责具体事务的落实与日常运行事项。同时，东罗村集体作为政府出资代表与作为社会资本联合体的万科集团按照出资额度组建SPV(特别目的公司Special Purpose Vehicle)机构——东罗村乡村旅游开发有限公司，其中万科以建设投资成本的方式入股，而村集体则通过出让或出租集体土地使用权、闲置农房的方式入股，村民个人亦可以选择以个体的身份参与SPV机构的组建，而对于一般集体成员，SPV机构从村集体的盈利中划取一定的比例分红给成员个人。此外SPV机构的劳务用工以村集体的成员为主体，通过工资性劳务收入亦实现农民增收的目的[11]，这样以“政府+社会资本+村集体”为主导，集体成员广泛参与(详见图1)的特色田园乡村SPV 机构得以成型。
图1 东罗村农业PPP项目运行框架图
(二)必要性要素分析
长期以来我国的发展一直以城市为重心，广大农村处于支援城市建设的角色，国家实现工业化后这一问题便不断得到党和国家的重视，连续多年中央将“三农”问题以一号文件的形式加以公布，通过一系列反哺措施，“三农”事业得到快速发展。但城乡发展的非一体化、发展差距过大、农村人才和人口的流出、农地的弃耕化、农村空心化等问题依然十分突出。因此，我们必须充分认识到实现乡村振兴战略不是一步到位、说明即达的通途，这需要整个社会的共同发力与制度建构的创新驱动来共同引领，而农业PPP项目对于解决农村经济底子差、人口流出大以及资源驱动弱的问题具有强大的促进作用。
具体而言，其必要性主要为：
1.2.1 抗病酶活性测定。2015年在公主岭南崴子进行。7月9日田间喷施公主岭霉素水浸提液。施药前取样并每隔3 d取样1次，连续取样10次，样品于-80 ℃保存备用。苯丙氨酸解氨酶(PAL)活性采用苯丙氨酸紫外吸收法[4]测定；超氧化物歧化酶(SOD)活性采用氮蓝四唑自氧化法[5]测定；β-1，3-葡聚糖酶(GLU)活性采用还原糖测定法[6]测定。分别以春雷霉素和清水作为阳性和阴性对照，设3次重复。
由于权力在运行过程中能够给权力主体带来地位、荣誉、利益，因而对于权力的行使者而言，具有本能的自发腐蚀作用，如不加以限制，就会诱发各种腐败行为[28]。正如孟德斯鸠所说：“有权力的人们使用权力非到了限度，绝不休止[16]126”，因此任何公权力都必须受到监督。在一体两面的二元代理过程中，村委会的理性职责为忠于公司与村民，尽其所能来最大限度地实现二者的利益，但在SPV实际操作中这种代理行为也使得村委会的地位异常加重，成为超越其他两方利益主体的最重要参与者，而一条亘古不变的真理则是权力越大越容易滋生腐败，其利益寻租、利益输送损害其他两方利益的行为也将发生，王岐山多次强调：“信任不能代替监督[16]126”。
独立学院大多依托母体学院建立实验室，资金大多自筹，而且要层层审批，造成在实验室建设方面会受到种种限制。资金缺乏，场地缺乏，人员缺乏，是现在大多数独立学院所面临的困难。一个实验室从规划到建成，审批手续繁琐，建设周期长。所以很多院校就减少了实验室建设的数目，特别是专业实验室，由于其成本高，利用率低，往往被学院从规划中去掉。
其一，SPV组织取得集体土地使用权并不属于集体组织以土地所有权出租出让或者转让的方式移转使用权，而应当定性为集体组织为了实现组织发展的兴旺、增进成员的福祉从而以土地使用权入股，村集体仍属于所有权人并兼具使用权人的身份，只不过为了增加资源配置的有效性而引入社会资本，万科集团资金的引入开启了乡村的“沙丁鱼效应”从而激发乡村的造血功能，使蛋糕做得更大更香。
(三)相关政策与法律的现状
表1 2017年农业PPP相关政策规范(部分)
表2 2018年农业PPP相关政策规范(部分)
表3 2019年农业PPP相关政策规范(部分)
(注：我国PPP项目的推广、立项和实施很大程度上依靠中共中央、国务院发布的规范性文件，如表1～表3所示)
三、农业PPP项目相关法律问题的厘清
在我国既有法律框架下，农业PPP项目在农村运营所涉及的法律问题主要表现在：SPV 关于农村集体土地使用权的取得合法性论证、农村宅基地参与市场化运作的法律逻辑研究以及SPV中实现公私二元组织架构上的公权力监督机构研究。
(一)SPV 关于农村集体土地使用权的取得合法性论证
我国《宪法》《物权法》规定了中国土地的两种所有权形态：国家所有制与集体所有制，基于物权法定原则的理念，其他主体只能通过在上述两种所有权的基础上设置，用益物权、担保物权的方式进行土地的合理使用，且这种使用必须符合国家的土地规划、土地管理相关政策法规以及法律性约束。而被视为中国经济与社会稳定“蓄水池”“压舱石”“稳定器”的农村集体土地不仅具有高度的社会功能与经济功能，还具备高度的政策性功能。18亿亩耕地的红线自2006年提出至今，党和国家历年“三农问题”一号文件屡次重申这一问题[19]，所以SPV组织首先要解决的问题就是其主体适格的问题，也是SPV能否在符合国家政策、法律以及法规的框架下合法存在、落地生根的问题。
几个周末过去后，一个中午，阿花在车上甩给我一个红包，一千块。我明白她的意思，却装着不懂，问什么意思。阿花说有付出就有回报，你每次来作指导，这是你的劳动所得。我开厂也是赚钱的，不能让你白帮。我把红包放在车上，我说我只做你的朋友，收了钱，我就成你的员工了。她佯装生了气，说你不收钱，以后就别来帮我了。她的眸子里流露幽怨的光。
我国《土地管理法》规定：村集体具有集体土地的所有权，但这种所有权受到法律的特别规制，即该类土地上不得设置用益物权而使其出让、转让或者出租用于非农业建设，只有因符合土地使用规划的集体投资失败而不得不承担市场经济的正常风险损失时才稍有松动[20]、农村集体组织可经批准以土地使用权入股参股、联营与社会资本共办企业，其中涉及占用农田的应经过上级政府的审批[21]。
该模型的复相关系数R为0.9844，判定系数R2为0.3105，经调整后的判定系数R2为0.3009，F=32.33,F0.05(5,364)=2.23878，F﹥F0.05，显著水平为0.05，预测精度可达95.33%。
在《土地管理法》的框架下，农业PPP项目也即SPV组织的运行不存在法律障碍，原因在于：
第三，有利于减轻国家、政府的财政负担。国家层面的战略设计提出：一方面公共财政要更大力度向“三农”倾斜；另一方面要优化财政供给结构，充分发挥财政资金的引导作用，撬动金融和社会资本更多投向乡村振兴[1]。省委省政府也明确要求：要鼓励依法依规利用PPP、众筹、“互联网+”、专项建设资金、发行债券等新型融资模式，吸引更多社会资本参与特色田园乡村建设[17]。PPP项目一般投资数额大、资本回收周期长、见效较慢、风险较高[7]，这种先天性的生理基因就导致其必然会在较长期间内占据大量的资金。地方政府由于其财政实力较弱或其产业结构广，而政府自身的财政收入来源又极为有限，因此不可能在较长期间内将大量资金投放到农业发展领域，而各级政府作为国家行政系统的重要基元，其主职工作在于完成权力机关、上级行政机关等交付的履职任务，这就使政府陷入“两难困境”，一方面既要落实国家关于“三农”的战略规划，另一方面又得保持其他产业的同步发展，保证财政的各方面各领域全面铺开。因此这种困境下探究新的社会发展模式与政策支撑便成为政府的首选策略。传统的破解思路在于通过政府举债来破题，但国家已明确对地方政府债务实行规模控制和预算管理，市县一级政府原则上不能进行举债，融资平台公司政府融资职能也已经被剥离[18]。这种政策条件下政府只能另寻他途而选择策略性财政扩充，农业PPP模式的引进正好满足了这种需求：一方面可以大幅度解决地方政府财政困境，有效综合使用财政资金和社会资本，解决“三农”资金不足的问题；另一方面有利于充分释放市场资本的潜力，实现资本的政策性导流，为资本的多元化投资、责任化运行提高良好的实践平台。
其二，SPV在东罗村进行的乡村改造主要以“微介入、轻建设”的针灸式改造思路进行，以打造宜居宜业宜游的特色田园乡村为目标[22]，这种改造方式并不涉及大规模占用集体农业用地而转为非农用地的问题，而只是基于既有设施进行现代化升级，使其更宜居、更适应现代市场化运作的环境。
其三，符合国家战略规划、中央政策精神以及省委省政府相关政策规划的要求，2017年《江苏省特色田园乡村建设行动计划》、2018年《中共中央、国务院关于实施乡村振兴战略的意见》以及2019年《中共中央、国务院关于坚持农业农村优先发展做好“三农”工作的若干意见》都指明要建立美丽乡村、实施乡村振兴战略，引入社会资本参与乡村振兴当中，剥除制约社会资本参与PPP项目的制度性藩篱。故而基于《土地管理法》与国家战略规划的视角，农业PPP项目的引入不存在法律性逻辑问题。
(二)农村宅基地参与市场化运作的法律逻辑研究
东罗村SPV组织采取的另一项发展行动则是发展民宿经济，由万科集团出资与东罗村集体经济组织联建共营11幢独栋农家式民宿，衔接全季旅游配套产业优势，并带动村民利用自家闲置住宅发展民宿经济[20]19。农村宅基地制度是国家为了保障农民的居住权利而实施的重要的法律制度。我国《物权法》规定集体成员对其依据集体成员资格所申请的宅基地具有“宅基地使用权”，而该权利的行使主要有两种法定方式，即占有和使用[10]27；此外，法律还规定可以依据有关国家法律、政策而进行新的宅基地使用权取得、行使和转让[20]20。2015年《深化农村改革综合性实施方案》指出，在保障农户依法取得的宅基地用益物权基础上，改革完善农村宅基地制度，探索农民住房保障新机制，对农民住房财产权作出明确界定，探索宅基地有偿使用制度和自愿有偿退出机制，探索农民住房财产权抵押、担保、转让的有效途径[22]。这就为我们探讨SPV在东罗村进行民宿经济的投入与市场化运作提供了契机。
首先，我国《物权法》赋予集体成员的宅基地使用权是一种特殊的限定性物权：一方面土地的所有权归于集体；另一方面占有、使用权又长期归于集体成员，且长期以来法律的态度在于：农村宅基地长期仅限于集体成员及其亲属的居住使用。这就造成一种“二律逆反”的现象，即村集体虽具有农村包括宅基地在内的土地所有权，但其只是一种宣示性的所有权，这种所有权事实上并不具有典型物权具有的独占性、排他性与垄断性特征，也即宅基地的土地所有权人行使权利受到诸多限制；而集体成员依据其成员权的身份依法具有申请宅基地的资格，也就是说这种使用权资格是法定的，这与一般私法意义上的所有权主体与使用权主体可依双方意思表示自由而自主选择、自愿协商不一样，同时这种事实上的长期占有人却不能因其不间断地占有使用而获得宅基地的所有权。为了解决这种“二律逆反”，学界提出了两种不同的解决思路，即“房地一体”论与“房地分离”论。前者认为，采取一方权利主体让渡权利的方式实现房权与地权主体的统一。此原则又分为两种方式，一种可称为“地随房走”，即将房权作为确认地权的依据，房屋所有人当然取得土地使用权；另一种可称为“房随地走”，即将地权作为确认房权的依据，房屋归土地使用权人。后者承认房屋所有权与土地使用权相分离而存在，两权可以由不同的主体分别享有[23]，我国即采取以地权为基础适用“房地一体”原则。这就在理论上首先厘清了农村宅基地进行房屋确权后的所有权主体。
其次，《乡村振兴战略规划(2018—2022年)》(以下简称《规划》)指出：“完善农民闲置宅基地和闲置农房政策，探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”，落实宅基地集体所有权，保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权，适度放活宅基地和农民房屋使用权[24]。”这就为农村宅基地参与SPV机构的资本化市场化运营提供了正确的政策指引。在《物权法》与该《规划》的精神指引下，社会资本出资、农民个体出房、集体组织居中协调的三方合作模式共同就SPV组织的民宿项目合作法律障碍予以缕清，从而实现了制度上为乡村振兴的保驾护航。
(三)SPV项目中公私二元组织架构上的公权力监督
3)重新计算聚类中心，计算每个类别中所有对象的均值作为该类别的新聚类中心,计算所有样本到其所在类别聚类中心的距离平方和，即J(C)值。
因SPV机构的首要职能便是其公司职能、经济职能，公司作为现代经济社会的基本构成其监督制约自然首先依据《公司法》以及相关管理规定来设定。我国《公司法》对于有限责任公司的监督首先是通过监事会的设定来进行[26]，其次通过赋予监事会的任期制、职权法定、列席会议、提出质询、建议权、监事会会议等方式来具体保障其依法行使职权。但是SPV机构除具备典型公司法人的特征之外，亦具有自己独特的架构品质：在该公司中，除了社会资本一方，其余两方利益主体又构成《村民委员会组织法》的监督与被监督关系，所以基于这种视角村委会在SPV的履职行为便同时属于行使公权力的行为，其理应被纳入国家监察的覆盖视域。而在东罗村SPV组织的运营中，监督功效仍然局限于传统监督职能的发挥，如村务公开制度、村务监督委员会、离任经济责任审计以及受到村民代表会议或者村民会议等制约监督机制的监督。所以东罗村SPV项目中公私二元组织架构上的公权力监督与《监察法》视域下的监督仍存在差距。
四、农业PPP项目的主要问题
(一)村委会二元代理行为的界限不明
上文已经述及在东罗村SPV组织的实际引进与落实过程中，村民个人并非直接参与其中，而是通过以村委会为代表的参与方式实现村民利益集合体的利益诉求。而这一过程中村委会又因其一体两面的二元代理性质引发了诸多争议。
第二，有利于建立坚强有力的村民集体组织，深化村民自治实践。社会资本主要基于公民或组织之间以一定的相互信任、互惠行为等一系列网络化的情感态度和价值理念的选择所构成，这就预示着其对于系统成员的行为协调与行动效率提升具有内在的独特作用，一方面它作为社会关系网络和价值规范，依据着其所内蕴的信任、互惠与网络，将以自我利益为中心的经济人转变为以集体利益为主要出发点的集体一员，从而作为一种“黏合剂”将人们与社会紧密相连[13]。另一方面社会资本亦具有天然的“生产性”[14]，其通过持续协调同一社会体系中的个体共同行动、增进集体利益与目标，从而不断地为集体行动的成功造就可能。在当前城镇化与乡村治理体系变型的进程中，乡村社会面临着经济驱动下的分化、重组和整合过程，传统中国乡村中以“己”为核心并按照亲属关系的远近依次外推的“差序格局”结构模式正在发生转变[15]，而新型的乡村治理结构模式又还未出现。在这种背景下，社会资本作为一种乡村治理资源，它能够有效地协调乡村成员的集体行动，汇集乡村社会的共同利益，增进村民对村庄共同体的归属感和价值认同，促进村庄整体性共同利益的实现[16]125。
一方面，现代市场化背景下的资源配置与调动以及战略布局远非农户个体所能把握与实时了解，并且社会资本的交涉能力也对农民个体的知识贮备与层次提出了较高要求，以往那种家庭式的农业经济模式早已经不能适应当今农业经济市场化的需要，因此农户直接参与SPV日常事务运营很难实现PPP项目的有效运转，而国家也早已考虑到中国的农村实际国情而在《村民委员会组织法》中直接作出规定：村委会可自主管理本村公共事务与公益事业，支持组织村民参与经济活动。这就保证了村委会依法代表村民参与到农业资本化、市场化运营中去，从而有效解决效率与信息的问题，并且与社会资本进行协商洽谈更有利于降低成本、统一底价，争取更大的利益与经营主动权，此外，作为集体代表的村委会在督促资方按照合同规定的事项履行合约、提供服务，并与其在有效沟通、合理调整、规范运营等方面更容易发挥积极作用。
另一方面，由于中国乡村长期以来的“熟人社会”的特质与传统，使得长期交往生活中所形成的大量非制度化规则体系逐渐成为乡村成员集体遵行的行为准则与价值体系[22]，这种具有浓厚乡土特色的规则体系往往在乡村生活实践中发挥着实际的导向作用。社会资本作为外来力量，其对于长期集体社会所形成的一系列价值体系与规则方式并不完全熟悉，若贸然介入便有可能产生其他纠纷，并且村委会在中国实际上作为半官方性质的组织，也较之于社会资本直接与村民沟通更为便捷有效。所以基于多重因素的考量，社会资本亦会选择村委会作为其代表面向村民个体。如此，具有二元代理性质的村委会便应运而生，但是这种双重身份的叠加使得村民与社会资本两方利益主体在共投法人的日常运营过程中很难界定究竟一种行为是代表入股村民的集体利益还是代表社会资本一方的利益，这种叠加导致的界定真空则更易导致村委会权力滥用甚至出现损害其他两方切身利益的现象出现。
(二)公共权力对社会资本失序运行防范机制不健全
在农业PPP项目的引进落实过程中，基层政府始终是重要的引荐者与参与者，一般项目都是在当地政府的支持、主导下落户生根，社会资本与村集体则作为具体项目的承接人与实施者。这就隐含着一个潜在的问题：资本的天性在于逐利，而乡村振兴的根本目的在于实现农民增收、农村富裕、农业兴旺，使广大农民也实现国家社会发展所带来的的红利，二者虽存在一定的共同目标，但我们仍需要通过一定的防范机制来预测风险，防止社会资本失序运行。在这一进程中政府作为公共权力的行使者，做好风险防控工作，并就自身的角色冲突进行厘清，但现实实践中却并非如此理想，其主要原因在于：
一方面，近年来国家将“三农问题”一直视为重中之重，落实“三农”政策的绩效逐渐成为基层政府的工作重心，国家以各种政策文件鼓励社会资本流入农业领域，而基层政府可能为了引入更多的社会资本落实相关战略举措、完成上级政府的行政任务以干出成效，其必然以一种更为积极、活跃的姿态游走于社会资本间，这其中亦不乏有基层政府以实施国家战略计划的名义盲目赶业绩、做成绩而出台各种优惠政策吸引社会资本投入“三农”领域，甚至可能出现侵害农民利益而贴补社会资本的事件，这使得政府对社会资本更多的是一种友好、热情、欢迎的态度而事实上的理性风险防范机制几近于无。
另一方面，国家对于“三农”项目以各种方式进行项目贴补、金融优惠、财政补贴等，这也刺激着资本寻求与政府建立良好的关系而获得更多的资源，这种互动也可能使得作为公权力主体的政府与社会资本形成事实上的利益共同体。这使得政府的职能有可能发生异变。政府的基本职能在于向上代表基层社会的利益诉求，向下必须代表国家的总体意志[22]，但是在引社会资本下乡的过程中基层政府代表的利益诉求逐渐演变为多重形态。首先，在农地流转过程中可能会为了履行其对社会资本的承诺而采取一些违反农民意志的强制措施[27]，这也就意味着政府的立场开始发生微荡；其次，政府对于社会资本的好感不断增强，由于社会资本一方面可带来政府绩效，另一方面也可能增加当地的财政收入，在这双重利益的诱惑下政府对民众的责任感也可能发生异变。这种风险下的公共权力本身亦有可能发生廉政风险，而对于实际的资本失序运行防范机制则更为不足。在东罗村农业PPP项目中，上述这种公共权力非理性运行还未曾发生，但我们必须防微杜渐，将政府的职能定位再次明晰，做到理性化引进、制度化管理、预案化防范，及时控制这种可能发生的失序运行。
(三)未实现对村委会权力的有效监督
第一，有利于实现供给侧改革背景下持续提升农业公共服务的效率与质量。我国是传统的农业大国，农业问题几千年来一直是中国社会最大的问题，党和国家也将“三农”问题提到前所未有的高度。当前要解决好“三农”问题必须立足于提升公共服务供给的效率与质量，扎实推进农业领域的结构性改革，具体到农村农业结构的调整升级过程中，必须探究引入社会资本的新模式来达到这一目的标向，而社会资本的引入一方面有利于使农业领域实现从“输血”到“造血”的跨越，拓宽农业投入资金的来源，从而完善乡村的基建设施、提升农民收入；另一方面也是对社会资本的投资领域实现政策性引领拓展，使资本既避免过度拥挤于传统领域又可刺激资本的市场活力与经济潜力，同时亦使得社会资本担负起企业本应承担的社会义务，提升企业名誉与企业形象，提高公共服务的供给效率与质量[12]。
综上，春秋时期，卿大夫属于“国人”范畴，无疑。那些将卿大夫摒于“国人”范畴之外的学术观点，不符合春秋史实。
在SPV项目的组织运营过程中，村委会呈现出一体两面的二元代理特征：一方面从集体成员的角度来看，个体成员并非直接参与SPV的日常经营事务管理，一般情形下村委会作为全体成员的常态代表参与其中，并负责与社会资本(万科集团)进行日常事务的沟通协调；另一方面，中国乡村长期具有“熟人社会”的特质与传统，社会资本(万科集团)方作为外来主体，其在面对SPV日常事务以及涉及与集体成员直接沟通的事项中一般亦会委托村委会去实现，这就使得村委会的二元代理或者复合代理特性加以凸显。其中代表村集体成员面向社会资本的这面代理行为毫无疑问应该被定性为行使公权力的行为，其良序、干净、高效行使不仅关乎全体集体成员的切身利益，而且对社会资本的持续投入无疑亦是一种催动剂，而正如孟德斯鸠的那句名言：一切行使公权力的人都有发生腐败的可能，若这种基层公权力的监督缺位，对于广大集体成员、社会资本、代表形象等都是一种严重的侵犯。习近平总书记再三强调“要加强对权力运行的制约和监督，把权力关进制度的笼子里，形成不能腐的防范机制、不易腐的保障机制[25]”也是基于这样的考量。
在导游词的开头面对的对象不同，称谓自然不同。如教师团可以用“各位老师早上好！老师是人类灵魂的工程师，我的曾经的梦想就是想当一名老师，但事与愿违，我当上了导游，所以每带一次老师团我都有不小收获，我很原意向各位老师们学习”，如摄影团可以用“摄影协会的朋友们，大家好。著名的雕塑大师罗丹说过：‘生活中不是没有美，而是缺少发现美的眼睛’，今天就让我们一起来一场视觉盛宴，拿起手中的相机，跟我来吧。”此类句子既明确了讲解对象，同时增加一句体现讲解对象特点的语言又更显得亲切自然。
五、东罗村农业PPP项目的完善路径
农业PPP项目涉及了政府、村委会、社会资本、农民个体等多方利益主体，且在当前缺乏足够的实践经验，农业PPP模式推广与健全相关政策与机制必然是一个漫长的过程。目前多重因素叠加致使村委会成为这一项目运营中集两种委托于一身的二元特殊代理人，因此保障村委会依法履职用权也成为这一过程的问题要点。而当前多方博弈存在效率损失、强势委托人的压迫以及村委会自身行为的不确定性，农业PPP项目运行面临诸多考验，对此本文提出以下对策建议：
图2 泰州市查处违反中央八项规定精神问题汇总表(2019年以来，截至6月30日)
图3 泰州市查处违反中央八项规定精神问题汇总表(2019年6月份)
(注：上述数据来自中共泰州市纪律检查委员会、泰州市监察委员会网站2019-7-22官方发布，详见：http://tzlzw.taizhou.gov.cn/art/2019/7/22/art_12507_2504067.html)
(一)明确村委会的二元代理行为界限
在农业PPP项目中的村委会二元代理行为中，一方面法定代表全体成员面向社会资本、另一方面意定代表社会资本面向集体成员，这种一体两面的代理行为必然造成其代理界限不明，笔者认为要厘清两种代理行为的界限应当做到：
首先，必须明确村委会虽然在SPV组织中仍属于参股方，同时作为另外两方利益主体的二元代理人，进而呈现出SPV组织三驾马车的表象，但实质上并非如此。理论上认为村委会作为集体成员的法定代表，其自身不存在任何特殊利益，它代表集体参与SPV组织的运营也只是一种代表集体成员投资集体财产的行为，最终的受益人仍为全体集体成员。所以事实上我们只需要界定哪些行为是村委会代表社会资本方面向村民做出的即可，即以一种“负面清单”的方式进行界定。一般而言，社会资本委托村委会与村民洽谈协商的事宜大致包括房屋改建改造费用的承担、运营收益的分红规则、涉及集体成员以其土地承包权入股的事宜、作物种植诸如万亩油菜花田种植的规划方案、特色老街的重建与居住权与经营权的分配、民宿规划的统一管理与规范运营等等，也就是说这些事项村委会在代表或者协助社会资本与村民进行实际协商之前，必须先履行一定的程序行为，即以广播或张贴布告并载入工作计划手册，通过每项代理行为的公示公告与程序履行也就事实上达到了明确这种代理界限的实质——将村委会代表社会资本的面向集体成员的代理行为全部公开透明。
自微乳给药系统（Self-microemulsifying drug delivery system，SMEDDS）是由油相、乳化剂和助乳化剂组成的均匀、澄清的液体系统。该系统在胃肠道内可通过胃肠道蠕动自发形成粒径小于100 nm的水包油（O/W）型乳剂，可作为生物利用度低、难吸收等药物的优良载体，通过增加药物的表面积和溶解度，使药物易于通过胃肠壁水化层传递到吸收部位[5-7]。为此，本研究采用Box-Behnken响应面法优化穿心莲内酯自微乳的制备工艺，旨在为开发其适用于临床的新剂型提供参考。
其次，除了上述这种代理行为之外的其他一切代理行为都应当归结为代表集体成员面向社会资本的法定代理行为。这种操作的优点在于，可以使广大集体成员最大限度地去监督村委会的履职用权与代理行为，即只要是未及时或者恰当公开公示公告的行为，便都视为代表村民利益的行为，只要这种代理行为造成对集体成员利益的损伤或者给集体财产带来不当减损，那么这种行为就属于履职不当，就应当受到村民的质询，若村委会经补正或者回复质询仍不能消除集体成员的疑虑与困惑，那么这种代理就被定性为非法定代理行为，而其究竟属于社会资本的意定代理还是自身的廉政风险则需要进一步落实。
数据接收过程中,为了确保每次能正确的把图像数据写进后面的缓冲 FIFO 中,在写入 FIFO 之前首先通过数据比较器在图像数据中找到图像帧头后使能后面的FIFO,把后面的图像数据写入到FIFO中[8]。
(二)建立健全公共权力对社会资本失序运行的防范机制
要实现完善的社会资本失序运行防范机制，首先，就必须对基层政府与企业在“三农”问题视域下的“资本—权力”关系进行理顺，杜绝形成二者的利益共同体，其原因在于：在农业现代化与“乡村振兴”战略视域下，作为政府公共权力的最底端设计，基层政府的这种权力属性便与社会资本本身的市场属性产生了天然的互相吸纳力，即二者相互吸纳彼此来强化自身力量的显性张力，并且由于二者共同处于农村基层这一特殊的场域，因而这导致二者容易形成相互强化机制进而结成利益共同体[28]16。同时这种趋势亦容易导致“精英联手使得公共权力与市场同时服务于资本增值，稀缺资源被用于分配领域而非财富生产[31]”的现象。因而要形成完善的社会资本失序运行防范机制就必须首先厘清这个问题。
同时，诸多案例也表明农业PPP项目中若还是遵循传统视域下的监督模式，认为《监察法》对于公权力的监督并不适用于这种公司模式之中，那么这种监督远远达不到监督力度与监督效果，如福建省连江县马鼻镇南门村PPP项目贪腐案、西安周至县尚村镇临川寺PPP项目贪腐案等。此外，根据泰州市监察委的统计数据，2018年该市查处村居干部违纪违法案件789件，处理830人，案发率排名靠前的领域分别为：农经、村建、水利、城管、财政，仅2018年第四季度就查处相关案件59件[29]，并且就泰州全市的纪检监察数据而言亦不理想，2019年以来查处问题108个，处理人数209人，给予党纪政务处分177人(如图2所示)；且仅仅2019年6月份，就查处问题36个，处理人数72人，给予党纪政务处分70人(如图3所示)[30]，这种严峻的廉政风险与监督视域下我们亦应当探索新的监督模式对东罗村SPV机构下的村委会进行监督。《乡村振兴战略规划(2018—2022年)》中，党和国家倡导建立村务监督委员会，[25]通过这种监督机制的架构来实现村务监督，我们可以在这种建构的思路上有所探索。
其次，公共权力的代言人——基层政府在与社会资本的互动中应当旗帜鲜明的列明其“应当做什么”“可以做什么”“不应当做什么”，以清单的方式将相关事项列明写清，并就社会资本的运作建立起相关的行为制度规则体系，以制度的逻辑明确规定社会资本的责任义务、运行场域以及行为界限，对于社会资本的不当履行义务、虚假出资以及随意抽调资本行为要通过严格的规章制度来制约惩戒，防止因资本的盲目性与逐利性而随意抽逃资本对农村PPP项目的运行造成过大损害，这也就表明作为公共权力代言人的政府不光要与社会资本有“蜜月期”，要积极引进社会资本参与农业PPP项目中去，也要以理性客观的视角去与社会资本言明规则制度、防范措施、惩戒力度与方式，将规则制度挺在前面，将资本的趋利性予以社会责任视域下的限缩。
最后，支持发展壮大乡村社会力量，从而构建起政府、企业、村民三方的民主协商与制约机制。集体成员作为农业PPP项目的最终受益人与直接体验者，因而其对于社会资本的运行状况有着天然的直接感触，而在政府-企业-集体成员三方的利益博弈过程中，集体成员由于自身的分散性与信息占有的不对称等因素处于天然的劣势地位，所以就必须在公共权力代言人的支持下大力发展并壮大以集体成员为主体的乡村社会力量。通过提高集体成员的组织化程度、增强对乡村内源性新型农业经营主体的培育和扶持的力度，提升农民的公共参与精神、民主意识以及自我组织能力，引导推动乡村内部自生性农民合作组织的成立及壮大，以增强农民博弈势力，形成农民、政府、企业三方均势状态，防止“资本—权力”利益共同体在利益分享时边缘化农民地位的现象[28]17-18，从而建构起政府、企业、村民三方的民主协商与制约机制，基于以上三个维度的考量从而建立健全公共权力对社会资本失序运行防范机制。
(三)建立对村委会权力的有效监督机制
在当前监察全覆盖的大背景下，我们必须探讨对村委会用权履职的监督模式，从而打造廉政、高效、为民的集体代理人风范，为此笔者认为应当从两个维度考虑：
首先，外部监督的建立健全。《监察法》规定了监察委的监察巡查工作机制，所以就使得农村PPP项目的运行既要保证落实国家监察全覆盖的政治任务，又必须考虑最大限度减少对SPV组织的日常运作影响，在这种情况下就必须创新工作方式。笔者认为可以借鉴郑州经验，其主要包括：第一，通过“两支队伍”的打造来实现对基层权力的监督，一支队伍是从乡镇(街道)现有干部中选拔派出监察专员办公室工作人员，另一支队伍是在村集体中聘请若干名廉情监督员，选拔标准在于公道正派、群众信任、敢于监督、熟悉村情、热爱纪检监察工作的党员，通过把监督的“探头”安下来、放下去，做到贴身监督，并建立起县(市)乡村联动的“三级监督网络”。第二，廉情监督员每月向派出监察专员办公室汇报一次工作，报送一次廉情信息，重要信息随时汇报，发挥“眼睛”作用，监察专员办公室是“前哨”，对廉情监督员报送的问题线索按照权限进行初步处置；市纪委监委是“总枢纽”，汇总各派出监察专员办公室上报的重要问题线索，分析研判、调查处置，实现无缝衔接、高效运转。第三，明确工作职责，拓展监督范围，凡是涉及村级大小事务、村组干部廉洁履职情况的都纳入监督范围；廉情监督员不仅可以向村“两委”提出意见建议，还可以直接向派出监察专员办公室汇报工作，让他们“放开手脚”去监督[25]。同时，出台《村级廉情监督员管理办法》，明确隐瞒不报、履行监督职责不力应承担的责任，亮出“板子”，督促认真履职；出台《基层案件审理工作办法》《关于加强监督工作的意见》《关于推进监察工作向乡镇(街道)延伸的指导意见》，让监督打通“最后一公里”有规可依[32]。
其次，内部监督的建立健全。在上文中笔者也谈到《规划》要求：全面建立健全村务监督委员会，健全务实管用的村务监督机制。因此笔者的考量即从该处着手，按照国家的统一部署在村集体建立村务监督委员会，同时，将该委员会与共投企业的监事会相融合，并通过支部建在公司的思路，将这种融合的路径走通，在党和国家法律的结合、村民直接参与的监督中实现对农业PPP项目中可能发生廉政风险的点位进行重点监督，从而保障共投企业能始终真正为了实现农民的切身利益而存在，为实现全面小康的乡村振兴而出力。
高占斌(1971—)，男，河北张家口人,副教授，硕士生导师，博士生，研究方向为内燃机性能、排放及增压技术。
在该委员会建立中，笔者认为应当主要由村民与社会资本参与其中，因为该机构设立的目的主要在于对村委会履职的监督以及在项目运营中其有无在双重代理之下的廉政问题；此外，该机构设置应当秉承两分的原则，即涉及企业管理运营的战略性、专业性问题主要由社会资本中的相关人员监督，而涉及村民实际利益、与村民实际参与运营的方面则主要由村民监督委员负责，这样使双方各负其责、各展所长，形成共同的监督合力，从而保障该项目共投法人权力受监督，使其在阳光下进行。
(1)信息技术安全弱。技术风险是互联网金融相比传统金融尤为突出的一种风险。由于其载体是互联网，因此本身在互联网行业就十分显著的技术风险便传导至互联网金融理财领域。互联网金融企业的用户信息全部存放在互联网平台上，安全极难得到保障，一旦被黑客攻破，数据信息便可被任意修改或删除，从而造成无法估量的损失。造成互联网金融技术风险的主要原因是互联网金融平台由于资金短缺，无法做到设备的物理隔离、数据信息的备份和不同机房间的无缝切换。
此外，建立该委员会的好处还在于，国家《监察法》已经明确将村委会成员纳入监管的范围[28]18-20，这种监察对象较过去刑法的纳入范围更广[33]，而通过该委员会的设置，我们可以实现将农业PPP项目中的监督与国家监察法的监督更有力地结合起来，这对于更为强力的保障农民利益，打造不敢腐、不能腐、不想腐的廉洁运营制度无疑是一个强大的“推进器”，所以我们认为在国家统一部署下的村务监督委员会融入农村PPP项目的监督管理中是我们实现乡村振兴与依法治理相结合的成功典范。
“很好，”卡尔松司令满意地点点头，他的舌头已经感觉到鼻涕咸咸的味道了，他赶忙用衣袖一抹，用清朗干脆的声音命令道：
六、结语
党的十九大提出：要大力实施乡村振兴战略，农业农村农民问题是关系国计民生的根本性问题，必须始终把解决好“三农”问题作为全党工作重中之重[34]。制约“三农”发展的首要要素便在于资金的投入，在市场化不断深化改革的背景下通过引入社会资本的模式实现乡村自身“造血功能”的建立，以农业PPP运作模式为契机将乡村振兴不断推向深入，这也是国家政策所积极支持与倡导的。一项新事物的出现必然面临诸多风险与挑战，如何有效管控风险、迎接挑战、转危为机，实现社会资本的导流与乡村繁荣的共振以及在这一过程中实现村民个体的集体意识唤醒与村民社会功能重塑，以外部资本进入的“沙丁鱼效应”对传统村民社会的“差序格局”进行更新升级，并通过资本的“生产性”为集体行动的成功造就可能，从而深化村民自治实践等一系列相关问题都要求我们必须深刻清醒认识现状，并积极探讨解决问题的体制机制。
同时在这样一种乡村现代化的建构进程中，也必须树立牢固的核心意识——毫不动摇坚持党对“三农”问题的绝对领导，在党和国家的领导下探索PPP项目有效运行的体制机制，并在实践的基础上不断进步。同时对于农业PPP项目中所涉及的村委会以及公共权力的直接代言人——基层政府履职行为以及其他涉及农业PPP项目运行的不当行为亦应当实现监察全覆盖之下的权力监督，以制度化、规范化的监督构筑起廉洁、高效、为民的项目保障机制，从而通过各方合力共同促进农业PPP项目的良序发展，共同助力于“乡村振兴”战略的伟大实践！
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[中图分类号] F323
[文献标识码] A
[文章编号] 1672-1071(2019)05-0087-13
*[基金项目] 2019年度全国地方党校(行政学院)重点调研课题“构建一体推进的不敢腐不能腐不想腐有效机制研究”(2019dfdxkt 042)。
[收稿日期] 2019-07-26
[作者简介] 吴飞(1994—)，男，中共江苏省委党校宪法与行政法专业2018级学术型硕士研究生，研究方向：党内法规法理、国家监察法、法理学。
(责任编辑：华 民)