银行税的理论探讨与适应性分析，本文主要内容关键词为：适应性论文,理论论文,银行论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
文章编号：1003-4625(2010)11-0016-05 中图分类号：F830.2 文献标识码：A
全球金融危机爆发后，金融体系的稳定性受到了前所未有的严重影响，全球实体经济也因此被拖入衰退之中。为防止金融危机深化蔓延，欧美等国纷纷以“大而不倒”为由向本国金融系统倾注大量救助资金，这种金融机构冒险纳税人买单的政策虽然暂时帮助金融机构度过了危机，但是其所带来的负面影响使得该政策有待商榷，因此，随着国际经济逐步企稳复苏，征收银行税的财政政策逐渐成为各国监管当局和国际监管机构的热点话题。尽管银行税的征收还未达成全球共识，但是，我们有必要从银行税的监管逻辑着手，对其优缺点进行准确把握，进而为我国是否开征银行税提供理论支持。
一、银行税的含义及监管逻辑
对于银行税的理解是基于不同视域，通常来看，银行税有广义和狭义两种，狭义的银行税是指对金融机构征收特别税，进而设立专门基金或上缴国家财政，主要用于对未来金融危机进行救助，避免再次出现金融机构因承担过度风险而需要政府运用纳税人资金来为金融危机买单的情况；广义的银行税是指除一般公司营业税和所得税之外对金融机构征收的其他特别税种，如对银行利润及薪酬水平征税。
进一步来说，银行税主要是针对大型金融机构所具有的“大而不倒”的负外部性问题提出的，目的是防止纳税人承担大型金融机构所带来的系统性损失。因此，本文认为，银行税可以理解为对金融机构、金融交易活动或者金融机构的高额红利进行征税，它实质上可以看作是要求大型金融机构让渡的补贴溢价，该溢价的大小主要根据金融机构对金融市场系统性风险贡献大小来确定。
虽然提倡征收银行税国家的动机各有不同，但银行税政策主要是为校正宏观审慎外部性而提出的。此次金融危机表明，宏观负外部性可能造成巨大损失，具体来讲，第一，金融系统中存在大型和复杂的金融机构。这些金融机构的问题通常会传递到整个金融系统，给金融系统带来巨大的损失。当危机发生时，政府不得不对类似机构施以援手，以免影响经济和社会稳定。然而，这种反馈在一定程度上加剧了类似机构过量承担风险的道德风险问题，同时，由于类似机构“大而不倒”的特征，公众也更倾向于将资金投入类似金融机构，从而这些机构不仅会获得政府补贴带来的溢价还会获得竞争溢价，导致市场竞争秩序扭曲。第二，金融机构的行为具有较强的顺周期性特征。在经济上行周期，金融机构通常加大杠杆，而较少考虑其行为给整个金融系统和实体经济带来的风险。因此，在经济上行周期，金融机构的行为风险通常被低估，从而助推资产价格的迅速上升及金融机构过度的风险暴露。同时，金融机构的短期债务通常也会有所增加，这些都可能成为经济下行周期潜在的系统性风险。
综上，银行税政策的监管逻辑主要体现在以下两个方面：一方面，抑制大型金融机构风险过度扩张。银行税的征收将会与金融机构所从事业务的风险程度挂钩，金融机构尤其是那些大型机构在进行业务以及风险扩张时，就会进行收益和成本的权衡，因此，征收银行税可能成为有效监管大型金融机构风险的新措施。另一方面，银行税措施为政府在金融危机时期减轻金融机构系统性影响提供了操作空间。从金融机构的角度考虑，银行税可以看作是政府为抵御突发性危机为金融机构提供的一种共同保险，也可以看作是金融机构自身为在危机时期获得必要的财政援助所必须缴纳的费用。通过征收一定量的银行税，在危机时期，政府在不动用或者少动用公共财政的情况下，更为有效地对金融系统实施必要的干预政策，减轻系统性金融机构带来的冲击。
二、银行税的历史沿革
金融危机时期，银行业接受了政府大额救助资金，但对这些金融机构进行救助的资金最终大都由纳税者承担，严重损害了广大民众的公共利益。在这背景下，2009年底，随着全球经济的复苏，欧美一些国家监管当局逐渐开始考虑实施征收银行税的政策，从此拉开了征收银行税的序幕。比如，美英法等国为了防止再次出现银行所有者和经营者为满足激进的银行薪水激励计划而从事高风险交易活动的情况，相继整治金融高管高薪问题：美国严控现金工资发放；英国对银行家奖金征特别税；法国也效仿英国对奖金征税。
随着时间的推移，欧美等国的银行税政策也不断得到扩充和完善。2010年1月，美国总统奥巴马提出“金融危机责任费(FCR)”这一新税计划，用以弥补金融危机中对大型金融机构进行救助而花费的财政支出。该税的税额是公司除第一级资本之外债务规模的0.15%，征税对象包括50家银行、保险公司和大型投行，其中，美国公司将占到35家左右，另外10至15家将为外资金融企业附属机构。上述计划预计将在12年左右的时间筹集1170亿美元，未来10年中可筹集900亿美元资金。紧接着，2010年5月，奥巴马政府修订了上述征收固定税率的做法，提出了新的征收方案，新方案计划对公司资产负债表中的资产征税，且风险越高的投资，适用的税率越高。但是，由于各方面的原因，2010年6月29日，美国国会民主党人将预计总额190亿美元的银行税条款从美国金融监管改革议案中删除，导致美国银行税议案不幸夭折。
与美国银行税议案不能顺利实施相比，欧洲国家是银行税的积极倡导者，而且他们的银行税政策的推广相对更加顺利一些。事实上，德国是继美国之后第一个制定银行征税计划的欧洲国家，德国银行税议案出台于2010年3月31日。议案规定，每家银行每年的缴税总额不超过其年利润的15%，每年年征税额拟为10-12亿欧元。该议案是德国整顿濒临破产银行一揽子措施的一部分，于2010年8月25日经德国内阁通过，预计将于2010年年底前生效。英国政坛主要的三大政党在他们的竞选中都一致支持对银行征税，政府也已在2010年6月22日公布的紧急预算案中公布了征收银行税计划。法国政府预计将在2010年10月把征税草案递交至议会，并将在2011年的预算中写入银行税细节。匈牙利政府也已决定将在2010年内开始推行银行税，为期3年。除此之外，欧盟会员国除了捷克以外都同意支持课征银行税。综合欧洲国家的银行税议案，我们可以看到，在未来的欧洲，银行税将根据银行的资产规模而非盈利表现进行征收。
当然，在这些欧美国家不断推出银行税议案时，国际经济组织也积极参与了进来。2010年6月G20峰会期间，国际货币基金组织就向会议提交了两份银行征税方案，提议征收金融稳定贡献税和金融活动税。但是，值得注意的是，银行体系在金融危机中受冲击较小的加拿大、日本、瑞士和澳大利亚等国反对征收银行税的提议，我们将在下文进一步分析。
三、银行税政策的优缺点分析
时至今日，全球范围内并没有对银行税的征收与否达成普遍共识，但是不同国家、机构和学者基于不同的国情和不同的角度对是否征收银行税表达了自己的观点，在总结归纳这些观点的基础上，我们认为征收银行税可以说是损誉参半。
（一）优点分析
1.征收银行税有助于降低财政风险
在金融危机爆发后，为防止危机的进一步蔓延，支持征收银行税的欧美等国都曾向本国的金融系统提供过巨额的救助资金，付出过巨大的财政成本。根据IMF的最新估计，扣除部分已收回的财政支出，G20中的发达国家直接拯救金融体系的财政成本平均占CDP的2.7%，受金融危机冲击最重的国家尚未收回的财政成本达GDP的4%至5%；预计危机会使发达国家的政府债务在2008年至2015年期间上升约40个百分点。而且这些数据尚未包括危机中有关财政支出所承担的巨大风险。但是，这些救助资金并不是金融机构的自有资金，而是由纳税人支付的，因此，为了缓解已出现的巨额财政赤字，减轻纳税人的负担，欧美等国都致力于通过开征银行税来使银行业为其给全球金融体系带来的风险做出补偿，确保银行业可以自己承担政府的救市开支，从而降低政府财政风险。
事实上，银行税带给财政的收益是可以估计的。根据IMF的报告(2010)估计，假设仅对银行征税，税基为本国银行机构负债减存款和所有者权益的话，用2008年欧盟国家的相关数据测算，0.1%的银行税累积征收10年，税收收入各国平均将达到CDP的2%，但由于国与国之间银行机构占CDP比重以及存款资产比存在较大差别，各国的银行税收入也大大不同。比如，在欧洲国家中，德国与英国银行税收入最高，因为他们的银行机构相对经济来说占较大比重以及拥有较低存款资产比；西班牙和意大利税收收入相对较低，因为他们的银行机构相对经济来说占较小比重以及拥有高存款资产比。
2.征收银行税有助于降低金融风险
征收银行税这种银行自己买单的行为，可以说是通过税收这种合法的国家行为对金融市场形成的有效监管。通过征收银行税而建立起来的共同基金将改变以往当金融危机发生时，由政府运用纳税资金救助金融机构的情况，这是因为，如果新的金融危机爆发，金融体系就可以拿出自有资金来使金融机构渡过难关，以避免金融市场参与者进入风险由大众承受而收益由金融机构获得的恶性循环。因此，一方面，征收银行税将确保银行承担他们对金融系统和实体经济所造成的风险，鼓励银行调整资产负债表，减少风险；另一方面，将减少金融机构从事高风险交易活动的资金，有利于遏制银行的投机冲动，创建公平公正的市场秩序，从而最终降低金融风险。
（二）缺点分析
1.征收银行税不利于金融稳定和实体经济的发展
征收银行税后，虽然通过银行税所积累的资金会用于补偿金融风险，但同时会削弱银行的盈利和信贷能力以及银行承受损失、抗衡金融危机的能力，从而会对全球金融业的发展造成相当大的负面影响，不利于金融稳定和实体经济的发展。
(1)削弱银行的盈利能力和信贷能力
盈利能力和信贷能力作为银行的核心竞争力，对银行的发展以及金融业的复苏乃至国民经济的恢复至关重要，但银行税的征收可能会削弱银行的这些能力，不利于金融业的稳定和发展。
一方面，征收银行税将使银行的盈利能力受到进一步打击。当前全球金融监管趋严已经使银行面临增加资本和流动资金需求的压力，银行的资产负债规模在缩小，盈利水平也在降低。以IMF建议的金融稳定贡献税为例，目前全球GDP约为60万亿美元，金融稳定贡献税的征收可使全球税收总额高达1.2万亿至2.4万亿美元，欧洲大陆和美国每年将各征3000亿美元和6000亿美元。此外，有大量投行业务的欧洲银行，如瑞士银行、巴克莱银行和德意志银行等，有可能被征收金融活动税，瑞士信贷估计两项银行税的开征会使欧洲银行业每年盈利进一步减少20%。根据IMF的报告(2010)测算，银行税对银行盈利能力的影响取决于税基，当税基为总资产减存款(B1)时，0.2%的税率将会降低银行税前利润10%；当税基为B1减一级核心资本(B2)和B2减二级核心资本(B3)时，对银行税前利润的影响并没有大的改变。
另一方面，征收银行税会降低银行放贷能力，影响信贷流动，减少经济中的流动性。根据IMF报告(2010)测算，假设银行税税基为负债减存款，假设两种情况：银行税完全由利润承担和银行税由贷款人承担，这样就可以得出银行税对贷款利率的影响。当银行税完全由贷款人承担时，0.2%的税率将增加贷款利率0.1%；当银行税完全由利润承担时，银行ROE将会下滑2%；在中间情况下，银行将部分税转嫁给贷款人以减少利润的下滑，0.2%的税率将增加贷款利率0.05%。
(2)影响金融机构有效防范金融风险
银行税相当于把银行资本中的留存收益转向政府税收或政府稳定基金，但同时会削弱银行承受损失及抗衡金融危机的能力，而且也无助于降低金融体系的系统性风险，影响金融业的稳定发展。这是因为：
一方面，由于银行的盈利能力是银行抵御风险的根本保障，如果不断给银行尤其是大多数本来就健康的银行开征银行税，银行利润和资本的积累能力就会受损，从而降低银行抵御风险、承受损失及抗衡金融危机的能力，最终会阻碍健康金融体系的建设。摩根大通、美国银行、巴克莱银行以及巴黎银行等就是凭借其庞大的盈利能力帮助其能安然渡过金融危机。
另一方面，征收银行税无助于降低金融机构的道德风险。如果开征银行税，缴纳银行税就等于银行为其过度冒险的行为向政府买保险，使政府挽救濒临倒闭金融机构的承诺显性化，金融机构一旦认为他们拥有显性或隐性的金融危机保险，道德风险的问题就会一直存在。这样所导致的结果就是，金融机构靠着政府的“隐形保险”更容易获得存款人和债权人的资金，从而降低了这些机构的融资成本，获得了相对于其他机构的不正当竞争优势，、降低了宏观层面资源配置效率，而且会鼓励大型金融机构更倾向于过度承担风险，最终将不利于金融系统的稳定。
(3)影响实体经济的复苏和发展
从上面的分析可知，银行税的征收会抑制银行利润，延长实体经济信用紧缩局面，不利于经济复苏。其实，银行作为中介机构在经济活动中扮演重要角色，是国家货币政策调控产生效果的关键，征收银行税将使银行通过提高贷款利率的方式转移部分税负至借款人，进而会增加实体经济扩张所需成本，影响真实投资意愿，减缓实体经济的复苏。目前许多国家和地区银行业对本国的GDP、税收和就业做出了重大贡献。比如，2009年英国银行业对其GDP的贡献为16%，银行业税收占英国总税收约25%，银行支付的税款份额已高于其在经济活动中所占份额。但是，一旦全球实施银行税，对于正处在复苏之中的金融机构，尤其是并没有受到较大冲击的发展中国家的银行来说，开征银行税会提高交易成本，削弱银行的盈利能力和信贷能力，以及银行承受损失及抗衡金融危机的能力，无疑会使各国实体经济的发展受到限制。
2.全球统一征收银行税有失公平
由于本次金融危机只是由少数国家的金融机构引发的，因此在全球统一征收银行税会有失公平。
首先，对远离危机的金融市场的发展不公。从各国是否参与救助金融机构的角度来说，澳大利亚、印度、加拿大和巴西等受美国次级债危机和欧洲主权债务危机冲击较小的国家认为，本国金融机构系统并未爆发像欧美国家那样的问题，政府也没有使用纳税人的钱注资银行机构，因而不需要对银行征收银行税，以补偿给经济社会带来的损失。对于这些国家，如果开征银行税，就模糊了谁来承担危机成本的问题，会导致更多经营良好的银行机构的投机行为。而且，如果开征银行税，增加银行为其贷款可能的损失所作的资本储备，短期内会提高本国银行的经营成本、损害银行的利润，容易导致本国银行的竞争力下降。
其次，影响新兴国家的金融竞争力。从各国金融市场发展和开放程度不同的角度来说，对于新兴国家而言，无论银行税最终如何设计，都会增加金融业的营运成本，并会影响盈利和信贷，使国内企业和个人更难获得足够的银行服务，进而可能令新兴市场的经济和金融业持续处于竞争劣势，甚至会使本国金融市场被跨国银行控制。这实际上也在一定程度上剥夺了一些处于基础阶段且发展稳健的金融中心的发展机遇，进而会迫使国际金融机构的退出，将给该国金融市场造成沉重的压力，也将使该国的经济增长雪上加霜。但是，欧美银行业本来就处于低税负的环境，增加银行税对其银行业的国际竞争力影响有限。即使美国将银行税内容从其金融监管改革议案中删除，它仍可利用美元的国际储备货币地位，向国际社会分担成本。
最后，总的说来，银行税缺乏道德上的合理性。身为金融危机源头的国家，却要求长期稳健经营的国家征收银行税，是不公平的。因此，危机成本应该合理分摊，避免强制推行，具体的分摊应根据各国的实际情况确定，不应全世界统一。
3.征收银行税缺乏可操作性
从操作层面看，虽然IMF对征收银行税进行了初步研究，并提出征收全球银行税的建议，但是由于各国具体情况不同以及国际货币基金组织自身治理机制尚未理顺，其建议并未得到各国的普遍认可，银行税在全球范围内还不具备可操作性。
实际上，银行税的制订有相当复杂的程序，而且一旦全球开征银行税，一方面，如果不是所有的国家同时采纳银行税，那么跨国银行交易业务将会仅仅流向尚未征收银行税的国家和金融中心，使得后者发展成为新的避税型离岸金融中心，将可能造成制度扭曲及监管套利，倒逼已经征收银行税的国家和金融中心取消银行税。另一方面，根据公平原则，银行税应尽可能地对所有商业银行机构一视同仁，但是对稳健银行机构和经营风险较高的银行机构都同等地征收银行税有悖于银行税宗旨，只能导致更多原本稳健银行机构的机会主义行为。这就使得银行税存在着技术难题。
当然还存在其他操作方面的难题，比如，征收对象是按资产规模征收，还是按融资规模或利润、营业额征收；银行税由谁来征，由谁来管理；如果是交由国际货币基金组织征收和管理，那么各国之间比例如何确定以及危机出现后如何分配，而且，实际中国际货币基金组织是将这笔资金到底是用于各国的金融监管还是用于自身的运营。
四、中国并不适合征收银行税
中国银行业在金融危机中并没有承受如西方银行一样重大的冲击。金融危机中，中国金融机构由于从事较少的金融创新业务，所受到的冲击不大，没有出现大的不良资产或遭遇严重损失，政府也没有动用纳税人资金对金融机构进行财政救助。因此，我们对为避免将来金融危机由民众买单而征收的银行税一致持反对意见。
第一，银行税属事后弥补措施——治标不治本。从危机反思的角度看，银行税只是一种补救措施，而非预防措施，过分强调这一提议，意义不大。其实，金融危机产生的原因是多重的，包括金融机构自身问题、宏观政策问题以及监管问题，因此，救助成本不应由金融机构单独来承担。后危机时代，各国已采取或正在考虑不同的救助成本分担方式，但是由于各国的国情不同，各国应根据各自的实际情况，充分考虑金融机构的经营状况等具体差异，实行不同的成本分担方式，因而征收银行税并不是降低金融系统风险、避免金融危机的唯一选择。
第二，中国银行业的国有性质决定，征收银行税的意义不大。中国银行业政府控股参股程度高，与国外机构投资者占比高的情况大不相同。我国四大国有商业银行是国家独资企业，现虽已上市，但国家仍是绝对控股股东，相反在金融危机中大伤元气的美英银行属股权高度分散型银行，如美国上市银行中，机构投资者占30%-70%，其余均为散户投资。金融危机发生时，由于金融机构大而不倒的性质，欧美等国不得不出资运用纳税人的资金来直接救助银行，但中国银行的国有性质，事实上已承载了国家的信用，是市场的主体，征收银行税的意义不大。
第三，中国金融机构法定存款准备金率高于世界同行。中国银行业的法定存款准备金率已高达17%，而自20世纪90年代以来，许多国家的央行（如美国、加本大、瑞士、新西兰、澳大利亚等）都降低或取消了法定准备金率，中国的高法定存款准备金率能为可能出现的挤兑情况提供一定的保障。同时，中国银行业仍存在存贷款利率管制，国家对这些金融机构的监管，比很多国家都更严格。
第四，中国金融机构税收负担高于世界同行。征收银行税会使原本就沉重的中国银行业税负加重，降低中国银行业的竞争力。事实上，中国银行业的税负水平远高于其他国家，在所得税税负水平处世界中位，在流转税税负方面明显过重。2008年中国银行业企业所得税内外资统一为25%，同时放宽了一些税前扣除限制，减少了一部分税负。但在流转税方面，银行业承担5%的营业税，而世界其他国家大多对主要金融业务不征或免征流转税，即使征收，税率也远低于5%。
综上，当前的中国银行业并不适合从税收的角度考虑对银行业风险的防范，对于银行业的监管应将更重要的目标放在资本监管、拨备计提和流动性监管等方面。
收稿日期：2010-09
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