两种体制下非经营性国有资产监管模式的探索，本文主要内容关键词为：两种论文,国有资产论文,经营性论文,体制论文,模式论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
我国国有资产被划分为企业经营性国有资产、行政事业性国有资产、自然资源性国有资产等三大类，其中行政事业性国有资产一般被认为是非经营性国有资产。这部分资产运作的目的不是为了增值和赢利，而是为了事业的发展和社会进步，为了政权建设和社会管理。在我国经济体制的市场化进程中，人们始终将注意力集中在经营性国有资产的管理中，认为经营性国有资产的管理应是我国国有资产管理的重点。然而随着我国改革的深入，国有资本从一般竞争性行业有序退出，非经营性国有资产在国有资产总量中的比重越来越大，目前，全国行政事业性国有资产的比重已占全部国有资产的40%左右。对经营性国有资产来说，经过多年的探索，已经基本形成了相对完善的管理体系，但对40%的非经营性国有资产来说，目前并没有现成的“游戏规则”。如何经营管理好这笔资产成为国有资产管理的新课题，开始得到全社会的关注和认同。本文就非经营性国有资产监管的两种模式，即公共财政体制下的监管模式和国资委体制下的监管模式，进行分析研究。
一、现阶段我国非经营性国有资产监管模式
长期以来，我国行政事业单位的国有资产一直沿袭1995年提出的“国家统一所有，政府分级监管，单位占有、使用”的管理体制，使得依靠财政资金积累下来的行政事业性国有资产分散在各个部门，虽然名义上是国家所有，但实际上由各个单位行使着资产的所有权。我们对行政事业单位国有资产的管理仅仅是把其作为单位内部的一项管理制度，与预算和财务管理相结合。随着社会主义市场经济的逐步建立，这种管理模式已经无法适应新形势的需要，暴霹出了许多问题。
党的十六大确定了我国国有资产管理体制改革的基本框架，提出国家要制定法律法规，建立中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责，享有所有者权益，权利、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制。全国人大十届一次会议又批准设立了国务院国有资产监督管理委员会，但是，这次改革主要是针对国有企业占有、使用的经营性国有资产，而没有专门针对行政事业单位的非经营性国有资产提出明确的管理模式。目前已经明确要纳入国资委管理范围之内的仅仅是经营性国有资产的一部分。没有纳入的部分，有行政事业单位的公益性和非公益性资产，其管理权在财政部；还有资源性的资产，管理权在国土资源部。
现阶段，由于国家对行政事业性国有资产的管理还没有形成一套完整有效的管理体制，各地都在积极探索适合于本地行政事业单位非经营性资产管理的模式。上海市早在1997年就进行了探索，构建了地方行政事业单位非经营性国有资产委托授权管理的体制；广东省南海市从2002年6月起，把过去由各单位分散管理改革为由政府委托财政部门统一管理运作的方式；与上述改革相比，南宁市对行政事业单位非经营性国有资产改革的步子迈得较大，2002年4月南宁市成立了威宁资产经营有限责任公司，由其分期分批统一接收、管理和运营授权范围内的南宁市行政事业单位国有资产及相关经济实体，任何部门和单位不得再从事或参与任何形式的经营活动。南宁市此举事实上是在不改变国有资产产权属性的前提下，将非经营性国有资产转变为经营性国有资产。“南宁模式”虽然并不很成熟，但却成为全国同行业中的亮点，对其他地方规范行政事业性国有资产管理、提高政府的理财水平具有现实借鉴意义。
实现对非经营性国有资产的有效监管，首要的问题就在于设立起一套完整明确的管理模式，唯有如此，才能从根本上解决当前非经营性国有资产监管中存在的问题。对此，学术界有多种说法，其中比较有代表性的有两种：一种是在公共财政的模式下对非经营性国有资产进行监管，另一种是在由新成立的国有资产专司机构——国资委来进行监管。但究竟哪种模式更适合我国当前的国情和非经营性国有资产监管现状，更为有效可行，需要进一步探索和实践检验。与此同时，对这两种监管模式的具体操作细节也只是在讨论的过程中，还没有设计出一套完整的运行模式。为此，笔者试就这两种模式提出一些初步的设想，以探索非经营性国有资产的监管模式。
二、公共财政体制下非经营性国有资产监管模式
1、实行公共财政模式的必要性
我们之所以提出要在公共财政模式下实行对非经营性国有资产的监管，首先，是宏观经济体制的客观要求。在以往计划经济体制下，我们实行的是无所不包的国家财政，随着社会主义市场经济理论的建立，我国经济体制逐步向市场化方向转轨，要求我们逐步从以前的国家财政转向公共财政，即纠正市场失效、提供公共产品和公共服务的财政。其次，是由非经营性国有资产本身的性质决定的。在公共财政理论下，凡是市场能解决的问题都应由市场去办，财政应退出竞争性经营领域。经营性国有资产是指在改革中被推向市场的、国有企业中的国有资产，这部分国有资产的经营要求以利润最大化为准则，完全以市场信号为导向，所以由国家财政对这部分资产进行管理必然与执行公共财政职能发生矛盾。而行政事业单位的非经营性国有资产则属于公共品或是准公共产品，理论上来讲，纯粹公共品或劳务，应由政府财政来提供，而依靠市场机制会产生市场失灵，公共品或劳务是市场机制发生失灵的一个重要领域，所以非经营性国有资产监管一般来说是公共财政职能的一部分。最后，是西方发达国家的成功经验对我们的启示。西方管理学界对非经营性国有资产监督的研究，最初就是从社会科学和公共管理的角度展开的，而公共品或劳务问题是西方公共财政理论的一个核心内容。实现公共品供给的林达尔均衡，是现代政府建设民主财政的一个目标。西方的学者们认为公共品的多种供给方式都离不开公众对公共品供给决策的监督以及对效率的评判，小到一个社区，大到整个国家的财政支出，只有接受社会的监督，才能促进公共支出供给方式的制度创新。因此，西方部分发达国家较早地就建立起了一套完整的公共财政模式，如政府采购、预算决策程序。借鉴西方公共财政理论与实践的有效经验，再结合我国的具体国情，要想顺利建立社会主义市场经济体制必须要求公共财政。
2、公共财政体制下非经营性资产监管模式的架构
总的来看，在有关提供社会公共需要的国有资产的管理目标上，需要破除狭隘的就具体项目的会计收益而论的“保值增值观”，转而把这些国有资产管理的目标更为牢固地建立在全民利益最大化的基础上。这些国有资产的保值增值应该是通过这样的一个大循环来实现的。
(1)确定管理的合理范围
根据公共财政理论，行政事业单位的非经营性国有资产显然属于公共支出的范围。非经营性国有资产在使用过程中基本上没有保值增值的要求，其运动的灵活性也较低。在一定的条件下，非经营性国有资产与经营性国有资产的规模相互制约，在国力有限的情况下，就需要由国家来集中掌握对非经营性国有资产的投资和资产处置，以保证非经营性国有资产总量的适度和合理。
非经营性国有资产管理不仅要考虑社会效率的方面，而且还需考虑社会公平的方面，从而需拥有一部分调节社会公平之用的资产。从动态的角度看，随着一国社会经济的渐趋发达，非经营性国有资产在全部社会资产中的比重逐渐增加，这是由非经营性国有资产的特殊性所决定的。因此，越是发达的社会，对非经营性国有资产的要求就越高。所以，非经营性国有资产主要包括国家机关、人民团体、科教文卫、体育、军队、警察等为公共部门服务的国有资产，即行政事业单位所拥有的国有资产。这部分资产为国家社会事业和公共事业服务的作用越来越突出。
(2)经营性国有资产管理的目标
由于非经营性国有资产的性质规定，它不可能按照资产的“保值增值”观念来确定其管理目标。因为对非经营性国有资产而言，由于其提供公共产品的性质，是为国家社会事业和公共事业服务的，对这部分资产的管理是比较困难的，如对于国防所需之武器装备的使用，无法通过收费的方法来弥补；其他诸如行政资产、城市道路、绿地等也莫不如此。非经营性国有资产管理属于公共管理的范畴，因此需要以社会经济价值作为考察的基础。也就是说，非经营性国有资产尽管没有产生直接的会计收益，但是，在资产被消耗的过程中，仍然产生了可观的社会效益，为社会财富的增加发挥了应有的作用。所以，对于这部分资产而言，其管理应追求：配置合理、使用充分、讲求效益的管理目标。
(3)非经营性国有资产管理体制建立的原则
对非经营性国有资产管理应遵循如下原则：一是公平与效率相兼顾的原则。要区别对待行政部门与事业单位的非经营性国有资产，采取不同的管理办法。一般而言，行政机关提供公共服务是绝对非盈利性的，其资产在使用中不能要求保值增值。而事业单位提供的公共服务就有纯公益性、准公益性和非公益性之分。所以，应将行政单位与这三种性质的事业单位区别对待，分别制定相适应的管理办法。从效率优先兼顾公平原则出发，将公益性、准公益性和非公益事业划分开来，公益事业由政府负责配置，准公益事业由政府和市场共同提供，非公益事业则应坚决推向市场。二是资产（价值）管理与财务管理相结合原则。非经营性国有资产形成行政事业单位的财产物资之前首先表现为财政的经费拨款支出，对其管理应与行政事业单位的财务管理相结合，尤其应与预算管理相结合，采取收支两条线管理，避免和减少非经营性国有资产的流失，支出方面收支挂钩，权责利结合，以调动各单位增收节支的积极性。三是提供服务与讲求效益相兼顾原则。非经营性国有资产是提供公共服务的公共部门所占有的资源，在传统的管理体制下只讲服务、不讲效益。而公共财政体制下，作为经济活动不论是私人部门去从事还是公共部门去从事，都需讲求效益。
(4)非经营性国有资产管理体制
国有资产管理应包括经营性资产和非经营性资产两部分。这两部分之间存在着财政资源总量一定情况下的此消彼长关系，以及恰当配置情况下的相辅相成关系，应将其作一整体性的宏观管理，并通过统一的国有资产管理专设机构来实现这样的一体化管理，从而调节好国有资产分布的宏观态势，使国有经济的结构更趋合理。现在正在进行的国有资产管理体制改革中，将经营性国有资产管理的职责集中于国资委，这无疑有利于尽可能地避免“运动员”与“裁判员”之间的矛盾。但是，非经营性国有资产管理的管辖权却分别从属于各个主管部门，实际上是形成了所有人都不管，造成大量的资产流失。
①管理机构的设置。根据规范的公共财政理论，非经营性国有资产属于公共产品。公共产品具有非竞争性和非排斥性的特征，前一特征表明了社会对于该类物品或服务是普遍非常需要的；而公共产品的非排斥性特征则表明了收费是困难的，仅靠市场机制远远无法提供最优配置标准所要求的规模。在这样的两难处境下，政府机制的介入是解决问题的重要途径。因此，从机构设置上，要从非经营性国有资产管理的全局考虑，应有一全局性的议事机构，来沟通和协调不同部门不同性质资产管理之间的平衡问题。鉴于行政事业财务划归公共支出司，笔者认为应将资产管理与财务管理相结合，将非经营性国有资产管理的职责划归公共支出司，由其主要负责非经营性国有资产管理的政策和制度的制定，以及政策和制度执行情况的调控和监督。地方各级政府则由相应的财政部门来具体负责非经营性国有资产的管理工作。这样也有利于公共财政下的复式预算体系的建立，因为公共财政下的复式预算体系要求将盈利性国有资产预算与非盈利性国有资产预算分开，前者可独立出来建立国有资产预算，后者则列入公共建设预算（一般经费预算）之中。
②管理的层次性。根据公共产品提供的层次性原理，受益范围辐射全国的非经营性国有资产应由中央政府提供，而受益范围只涉及部分地区居民的非经营性国有资产应由相应级别的地方政府提供，只有这样才能够做到利益与负担的统一，更好地实现非经营性国有资产使用的效率与公平。同时，按收益性合理划分各级政府管辖资产的范围，有助于整个社会在非经营性国有资产使用上达到最优状态。所以，在非经营性国有资产的管理范围上，宜根据被提供的非经营性国有资产的受益范围，确定使用这些非经营性国有资产所需的管辖权，使得各级政府的职、权、利三者相结合，更好地促进社会效率与社会公平的实现。非经营性国有资产管理的范围不是越大越好。
③明确国家与行政事业单位之间的产权关系，建立起财政与主管部门相结合的二元管理结构。财政部主要负责非经营性国有资产管理的政策和制度的制定，以及政策和制度执行情况的调控和监督，而地方各级则由相应的财政部门来具体负责非经营性国有资产的管理工作。从价值形态上加强单位资产运用情况的考核，结合支出管理，确定考核指标，通过经费支出约束来解决问题。主管部门着重实物管理，确保资产的安全完整，具体负责国有资产的登记统计工作。在公共财政模式下，按照财产所有权和占有、使用权相分离的原则，不仅明确了国家与行政事业单位之间的产权关系，也合理划分了中央和地方政府之间监督管理的范围和职责权限，这有利于实现行政事业单位国有资产的合理配置和节约有效使用，从而确保行政事业单位国有资产的安全完整。
④从投入、使用和退出等环节加强管理。在资产投入环节从资源配置的具体方式上应引入市场机制下规范的做法，实行政府采购制度，强化支出管理，硬化预算约束。在公开、公正、公平的环境下，降低交易费用，提高财政资金的使用效率。在国有资产的使用过程中，明确规定资产使用退出的管理制度，结合收支两条线管理，将资产变价收入采取收支挂钩，多留归单位支配使用，以促进各单位提高资产使用效率，防止国有资产的闲置浪费或收益的流失。
这种管理目标是资产使用效用的最大化，一般是通过“税收→非经营性国有资产无偿使用→公共产品与私人产品配置关系的改善→国民经济的增长→更多的税收→更多的无偿使用的非经营性国有资产”这样一个大循环来实现的。
三、国资委体制下非经营性国有资产监管模式
1、实行国资委模式的原因
为什么建议由刚组建的国资委对非经营性国有资产进行监管，原因主要在于：首先，目前纳入国资委管辖范围的仅仅是非金融类经营性国有资产的一部分，非经营性国有资产的管理权还在财政部。但从改革的大方向看，今后会有相当数量的行政性资产要转化为经营性的资产，资源型资产也会转化为经营性资产，国有土地、矿山、学校、医院、新闻出版等，随着改革的深入，都有可能转化为经营性资产，如果不纳入监管，这些资产将出现过去长期存在的所有者缺位问题，因此，可以采取渐进方式将非经营性国有资产纳入国资委的管辖范围。其次，如果有政府部门对非经营性国有资产进行监管，政府部门一方面作为国有资产出资人要履行资产管理职能，同时另一方面又兼有社会经济管理职能，这两种职能相互制约，既影响了政权职能的公正有效行使，也影响了产权职能的正常有效行使。有鉴于此，将政府原有高度重合的两种职能分离开来，把目前分散在许多政府机构中的国有资产管理职能“集中”起来，“移交”给国有资产专职管理机构（国资委），使其能够独立地、完整地行使国有资产管理职能，其他部门则把职能完全转移到一般社会经济管理方面，这是建立社会主义市场经济的必然要求。再次，非经营性国有资产是分散在各个行政事业单位中的，这样容易造成谁都可以管，而最终谁都不管、谁也管不好的局面，交由国资委统一经营和管理，可以解决各个单位因占有国有资产不均而产生的苦乐不均和私设“小金库”问题。最后，是一些地方大胆探索从公共管理职能中分离出来的路子，成立国资经营机构进行管理。首创这种模式的就是深圳和上海。实践证明，这种模式是比较有效可行的，于是许多省、市、县在十六大召开之前都设立了类似机构，其带来的成效还是比较明显的。这些成功的案例说明，国资委对非经营性国有资产进行监管，是可行的，也是有说服力的。
2、运用国资委模式进行监管的基本思路
(1)构建两层管理架构
为实现国有资产管理体制适应计划经济向市场经济的转变，应当建立起符合社会主义市场经济体制要求的行政事业性国有资产授权经营管理新体系，使行政事业性国有资产管理走上规范化、专业化、市场化的轨道，确保国有资产的保值增值，提高资产的使用效益。该模式的核心是组建一个由国资委授权的国有资产经营机构，构造新的国有资产运营主体，将原来分散的非经营性资产集中起来，交由国资经营机构实行集中管理、统一配置，并通过资产运营，变成资本，进行资本运作，不断提高我国非经营性国有资产的经济效益和社会效益。
(2)具体运营模式
从实际运营看，国有资产经营公司在接收了由原各单位掌控的国有房屋、土地等固定资产及经营铺面、宾馆等各种经营实体基础上，对上述国有资产进行整合、管理和经营。对属于非经营的公益性资产的运作思路是将其转变为经营性资产，并实行商品化、市场化供应。比如，办公场所的分配使用上，可根据国家有关规定，在保障办公需要的条件下，由资产经营公司进行合理配置，各使用单位向其租用，租金由财政从各单位经费中统一扣除，相应地对闲置出来的办公用房和土地资源进行变现或租赁创收。对属于经营性资产的各类经营实体进行集中管理和分类处置。本着公开透明的原则，通过挂牌竞价方式，适合拍卖的就卖出，适合租赁的就出租，从而盘活原来的存量资产。除此之外，资产经营公司更深层次的作用还在于为政府搭建了一个融资平台。
(3)成功范例——“南宁模式”
南宁市在2002年4月成立了威宁资产经营有限责任公司。同时市政府宣布由威宁公司分期分批统一接收、管理和运营授权范围内的南宁市行政事业单位国有资产及相关经济实体，任何部门和单位不得再从事或参与任何形式的经营活动。2003年3月，全国首家对行政事业性国有资产租赁实行公开交易的场所——南宁威宁资产交易大厅正式开业，这标志着南宁市成为首个结束行政事业性国有资产私下交易导致国有资产流失历史的城市。威宁公司成立后，先后接收了大约30亿元的国有资产，并对分散在各个单位的具有经营性质的资产实行“阳光”交易。截止到2003年10月，威宁公司已接收三批行政事业单位的国有资产，约占全市行政事业性资产总量的60%，实现国有资产收入2445万元。威宁公司还绕过国家规定的行政事业性国有资产不得抵押担保的规定，以企业资产的方式为市政建设和其他投资进行抵押和担保，一年多来，威宁公司已提供担保融资4.07亿元。南宁市财政局负责人认为，经过威宁公司的集中管理和分类处置，不仅杜绝了各单位的“小金库”，而且威宁公司对行政事业单位资产进行市场化经营后，所得收益扣除企业发展资金后，全部上缴市财政，为全市公务员统一发放岗位津贴提供了重要的资金来源。“南宁模式”就是运用国资委模式对非经营性国有资产实现有效监管的一个范例。
四、结论
党的十五届四中全会就已经确立公共财政体系的设想，遵照这一设想，国有资产管理改革的方向也就确定了。再者，参考发达国家的经验，建立完善我国的公共财政体制也是经济发展的必然要求，是应努力实现的目标。但目前我们面临的问题首先就是如何能寻找一条适宜的途径来完成这样的改革，而这又需要考虑现有的利益格局的制约和技术资源条件的制约。
通过国资管理机构对非经营性国有资产进行监管，是对我国行政事业单位国有资产管理制度的重大变革，也是对传统国有资产管理理论的挑战和突破，具有现实的意义。它不仅使政府职能的转变落到了实处，实现了政企分开、政资分开和政事分开，改善了行政事业单位国有资产的分配方式和配置效率，而且在一定程度上铲除了滋生腐败的土壤，避免了国有资产的浪费和流失，最大限度地保证了国有资产的保值以及使用效益最大化。但是，这种模式仍然存在一些需要研究的问题，还要进一步通过实践来检验和完善。尤其是国有资产经营机构的责任主体、组织形式、法律地位等还需要进一步明确。从这个意义上说，尽管上述两种模式都各有优点和缺点，建立与社会主义市场经济相适应的非经营性国有资产监管模式，应该继续探讨和进一步完善。
执笔：方虹、牛晓燕
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