摘要：撤县设区是近二十年来中国县级行政区划改革的一个突出现象。本文选取天津市静海撤县设区这一案例，从发展战略、城镇化进程和空间需求三方面分析了静海撤县设区的内部与外部驱动因素。从政府职能重心、职能关系以及职能方式的转变角度分析了静海县改区后可能产生的积极、消极因素。
关键词：政府职能；撤县设区；静海；公共服务
2015年9月，国务院正式对天津市静海县撤县设区的申报进行同意批复，静海县与宁河县一起将成为新的天津市辖区。在近几年我国撤县设区热潮不断的大背景下，此次静海县的行政区划调整的原因与实施效果需要我们加以分析与评估。
一、静海撤县设区的原因
静海位于天津市西南部，是国务院开放的沿海开放县之一。东北距天津市区40公里。东与天津滨海新区相邻，东北与天津市西青区隔河相望。其余地区被河北省环绕。静海历史悠久，从汉初开始就有行政建制。明初，“静海”名称正式得到确立，静海县的名称也一直沿用下来。静海河流众多，地势低平，地热资源、矿产资源丰富，野生动植物资源丰富。境内著名的团泊洼风景优美，生态环境优越。此次天津市区县行政区划调整，静海县升格为区，原因主要有以下几个方面：
（一）适应国家发展战略的需要
静海位于天津与河北交通要道，地理位置优越，区位优势明显。作为天津市西南门户，静海成为新时期改革的重要环节。当前，天津市正面临着五大战略叠加的历史性机遇。现国家正大力实施京津冀协同发展战略，一批重要项目落户天津，必将提高区域协同发展整体水平。静海县升格为市辖区，有利于落实国家战略与天津市相关政策，进一步释放静海发展潜能，成为建设京津冀协同发展的“桥头堡”。[1]李川：《根据国务院批复，市委市政府决定静海宁河撤县设区，有关工作有序展开》。《天津日报》，2015年9月25日。
（二）经济社会总体发展水平不断提高，城镇化发展迅速
经济发展水平是衡量一个地区发达程度的重要指标。“十二五”期间，静海县致力于稳增长、增投入，着力改善城乡面貌，经济实力不断壮大。据统计，2015年，静海县全社会固定资产投资690亿元，五年累计完成2507亿元，是“十一五”的3.8倍。同时，静海县注重抓产业转型升级，企业市场竞争力不断增强，引进大项目好项目1683个，资金到位1258亿元，引进楼宇经济企业850家。加快空间整合，初步构建了“两城三区六园一带”的空间格局和“十纵七横一环十二射”的路网框架，提升交通便利程度，降低运输成本，加快人员、信息等要素流动。加强产业区建设，静海经济开发区先后被评为中国最具投资价值开发区、中国自行车电动自行车产业基地。大邱庄工业区成为中国焊管产业基地和天津市首批新型工业化产业示范基地。静海国际商贸物流园成功完成向现代服务业转型，一批现代商贸物流项目相继运营，初步成为京津冀区域具有影响力的商贸物流基地。
与此同时，静海县近几年来社会建设水平也在不断提升。连续实施10项民心工程，用于民生的财政支出累计达到226亿元，是“十一五”的3.9倍。医疗卫生服务能力持续增强，城乡居民基本医疗保险参保47万人，参保率达到98%。加强安全建设与环境保护建设，为经济社会发展提供良好的条件。
在静海县的不断努力下，城镇化发展水平不断提升，2014年，静海共计207667户，589211人，其中农业人口462345人，非农业人口126866人，比2000年时（75648人）增长67.7%（2000年农业人口426220人）。静海县初步具备了撤县设区的条件与动力。
（三）天津城市发展的空间要求
原有城市中心区发展空间受限，市辖区需要扩充发展空间，也是撤县设区的一个重要原因。近年来，随着天津城市总体规划的发展，卫星城建设成为城市总体规划的一部分。天津市提出的“一轴两带三区”的空间布局结构中，“蓟县新城—宝坻新城—中心城区—静海新城” 构成西部城镇发展带，南部“团泊洼水库—北大港水库”是湿地生态环境建设和保护区。在这种规划下，静海自然成为规划的主要对象之一。
当前，天津市中心城市面临着向外扩展的需求，静海县临近市区，又有比较良好的发展基础。在天津市“十一五”规划实施过程中，静海团泊新城已经建立，新城集生态旅游、居住、休闲、教育、运动训练为一体，成为天津市卫星城的一部分。
二、静海撤县设区的利弊分析
撤县设区是政府管理体制与政府职能转变的重要实践手段。静海县于2015年9月正式成为市辖区以来，在保持原有辖域和政府机构不变的前提下，其政府职能以及其影响下的经济社会面貌会发生相应变化。静海撤县设区实践的效果如何，有待时间的检验。我们可以从现有的情况出发，对其利弊进行一个初步预判。
（一）积极影响
1.撤县设区有利于静海转变政府职能重心。在县域政府时期，静海县政府是地域性政府，它主要承担的是辖域内部农村经济的发展与农民生活水平的提高。在撤县设区后，随着辖区功能日益增强，政府工作重点逐步转移到城市建设上来。改革所带来的积极影响应主要从以下几个方面进行分析：
第一，促进区级经济水平大幅提高。
期刊文章分类查询,尽在期刊图书馆行政区划调整后，静海区政府将大力发展二、三产业，通过一系列招商引资、项目合作、鼓励创新创业等形式，带动区内城市经济的发展，对不合理的产业进行调整，实现区内整体竞争力的提升。第二，有效提高公共服务水平。政府职能转变的一个总体思路是朝着服务型政府发展。这在区县一级地方政府尤为明显。第三，有利于土地市场与城市建设的统一规范管理。过去县一级政府独立性较强，在规划方面可能存在着土地利用不集约、无序出让、盲目建设等问题，通过县改区，城乡得到统一规划，可以使总体规划水平提升。第四，环境保护建设得到加强。
2.撤县设区有利于改善静海与上下级政府之间的关系以及政府与社会的关系。撤县设区，可以使静海融入天津市都市区治理模式的改革中。当前静海发展势头良好，且朝着城市化方向迈进，由于与天津市区得天独厚的关系，许多政策、规划等必须保持良好的协调关系。县改区后，天津市政府一方面在加强区域整合方面加强静海与市区的联系，另一方面，会考虑到地方安定和经济发展的要求，对静海给予一定的优惠政策，这既可以对其落后方面进行扶持，也可避免区域恶性竞争。[2]张蕾、张京祥：《撤县设区的区划兼并效应再思考——以镇江市丹徒区为例》。《城市问题》，2007年第1期。撤县设区，可以进一步规范市政府与区政府、区政府与乡镇政府之间的职能关系，关系权限范围，明确各自的功能定位。
从政府与社会关系来看，撤县设区有利于静海消减城乡二元结构。撤县设区后，静海区将逐步纳入天津市辖区的总体规划，相应地，城乡二元结构也将得到改善。户籍制度会随着经济社会发展与城市化的推进逐步得到调整，区内居民在教育、医疗、公共基础设施、社会保障等领域方面，将会享受与城市居民同等的待遇。
3.撤县设区也有利于静海优化政府职能方式。在县政府时期，由于具有相对自主性，县政府在行政管理方面会出现一系列不规范行为。县改区后，原有辖域将纳入市直接领导范畴，区政府相对县政府受到更多的约束，在权力的使用上要将主观随意性降到最低。[3]陈晨：《撤县设区对地方教育支出的影响——以江苏淮安三县区为例》。《淮阴师范学院学报（教育科学）》，2011年10月。另外，县改区后，市区政府之间、区级政府之间、区政府与乡镇政府之间以及政府与社会组织之间的一系列互动将会更加频繁，各主体之间相互学习、合作，能够促进政府职能方式朝着公共治理的方向迈进。
（二）消极影响
撤县改区在给静海带来一系列发展有利条件之外，也会产生许多在县政府时期未产生的问题。从政府职能角度分析，主要表现在以下几个方面：
1.制度存在自我强化性，导致政府职能重构发生滞后。历史制度主义认为，制度变迁存在报酬递增和自强化机制，一旦制度变迁进入某种特定的路径，就会一直延续下去，即使有更优的路径也无法将其取代，这就是制度中的路径依赖。[4][美]道格拉斯·诺思：《制度、制度变迁与经济绩效》。杭行译。上海：格致出版社。2014年。在撤县设区以后，政府职能将会朝着提供更有效的公共服务，注重环境保护与社会建设方向发展。原有的机构设置、人员配备以及上下级之间的府际关系将会得到一定程度上的重构。总体来说，区政府应当更多地接受市政府的领导。但考虑到社会发展现状以及地区和谐稳定，改革不可能一蹴而就。在撤县设区的初期，仅仅是对政府机构名称的更改，在财政、规划、建设和政策制定等方面新区仍将享有较多自主权力。这不利于撤县设区最初目标的实现，即通过设区推进城市化建设和京津冀一体化快速发展。
2.从长远来看，撤县设区也会削弱静海原县级行政单元的自主自治能力。在行政区划调整的“过渡期”之后，市政府必将全面接管新区的职能、体制、机构等，一系列管理和审批权限会相应上收。这会导致对新区政府职能与体制建设上自身特点的某种忽略。另外，政令过于统一可能造成政策实施过程中的“一刀切”现象，一些并不适合静海的政策措施也许会导致“水土不服”。例如，在规划审批过程中，新区规划局可能会由市规划局直接接管，但市规划局对新区的规划工作会不到位，这就构成了规划工作上的缺失。
3.政府提供公共服务职能的缺失。静海原来作为县，其政府职能重心主要在于发展农业经济。县改区后，静海将纳入市辖区范围，新区政府职能重心将更多转向为企业提供更多的配套服务、为居民提供更良好的公共服务以及生态环境建设方面。另外，由于过去县政府发展城市公共服务方面经验比较少，发展底子薄，在提供公共服务时，会显得难以及时跟进。从实质上来看，同城而不同待遇的现象会时有发生，造成一种“虚假的城市化”。罗小龙等认为，撤县设区是一种空间的“再领域化”，但在中国大规模发生的案例中，实际上呈现的是“不完全的再领域化”，这在政府管理领域就体现为“空间上转型、制度上缺失”，[5] 罗小龙、殷洁、田冬：《不完全的再领域化与大都市区行政区划重组——以南京市江宁撤县设区为例》。《地理研究》，2010年10月。不利于改革目标的实现与新区整体竞争力的提升。
参考文献：
[1]李川：《根据国务院批复，市委市政府决定静海宁河撤县设区，有关工作有序展开》，《天津日报》[J]，2015年9月25日。
[2]张蕾、张京祥：《撤县设区的区划兼并效应再思考——以镇江市丹徒区为例》，《城市问题》[J]，2007年第1期。
[3]陈晨：《撤县设区对地方教育支出的影响——以江苏淮安三县区为例》，《淮阴师范学院学报（教育科学）》[J]，2011年10月。
[4][美]道格拉斯·诺思：《制度、制度变迁与经济绩效》[M]，杭行译，上海：格致出版社，2014年。
[5] 罗小龙、殷洁、田冬：《不完全的再领域化与大都市区行政区划重组——以南京市江宁撤县设区为例》。《地理研究》[J]，2010年10月。
作者简介：
张艺烁（1994-），男，汉族，湖北省十堰市人，南开大学周恩来政府管理学院，博士研究生，主要从事地方政府与府际关系领域研究。
论文作者:张艺烁
论文发表刊物:《基层建设》2018年第18期
论文发表时间:2018/8/6
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