战略资源审计：一个安全的视角，本文主要内容关键词为：视角论文,战略论文,资源论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
安全是人们的一种主观心理状态，也是一种客观现实。从马克思主义哲学的角度来看，物质决定意识，可以把安全的主观意识归结为安全客观状态的反映。战略资源安全，指一国拥有稳定可持续的自然资源，足以供给国家运行、经济和社会发展的正常需求。20世纪70年代，第一次石油危机之后，日本学者开始关注日本的生存空间和经济安全问题。到了80年代，美日两国学者、政府关注并相继出版了一系列学术专著和研究报告，深入探讨战略资源安全问题。20世纪90年代，战略资源安全问题引起了越来越多的国际政界要人、战略专家的关注，战略资源安全的概念已被逐渐融入到不少国家的国家战略或政府政策之中。
党中央、国务院一直高度重视战略资源安全问题。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年计划纲要》提出抓紧解决好粮食、水、石油等战略资源问题，把贯彻可持续发展战略提高到一个新水平：建立国家石油战略储备，维护国家能源安全。党的十八大报告提出健全国土空间开发、资源节约、生态环境保护的体制机制，保障国家能源安全，推动形成人与自然和谐发展的现代化建设新格局。在我国南海资源被东南亚、南亚一些国家掠夺和侵占的背景下，2012年沸沸扬扬的钓鱼岛事件再次把战略资源安全问题摆在了党和国家的面前。由此可见，战略资源安全问题是我国面临的一个非常重大的课题。
政府审计是国家审计机关对中央和地方政府各部门及其他公共机构财务报告的真实性、公允性，运用公共资源的经济性、效益性、效果性，以及提供公共服务的质量进行审计。战略资源安全审计是政府审计的一个重要组成部分，它主要是指权力机构或行政机构就一定时空范围内的资源行为及其结果所做的审计。目前，我国已实施了土地资源审计、矿产资源审计、森林资源审计、水资源审计等，这些审计都是从资金入手，延伸进行资金使用绩效审计和资源安全审计，发挥资源审计在经济运行中的“免疫系统”功能。本文力图在研究我国战略资源安全审计现状及问题的基础上，分析和评价我国战略资源安全审计制度，为完善相应的政府审计制度提供建议。
二、文献回顾
战略资源安全问题虽然已引起了广泛的关注，但是从政府审计的角度来探讨战略资源安全问题并未在学者中引起共鸣。研究报告和相关文献数量严重不足，截止到2013年年初，从中国知识资源总库上看，研究战略资源安全审计的成果仅有百篇。主要观点综述如下：
战略资源安全的内涵：学者分别从不同角度对此进行解释，如姚予龙、谷树忠等人从经济学角度，认为战略资源安全就是要实现资源利用的最优配置和代际公平。还有学者从资源的可持续性理解战略资源安全的含义，即一国所拥有的，或实际占有的，或可得到的各种战略资源的数量和质量，能够保障该国当前的需要、参与国际竞争的需要和可持续发展的需要。但是很少有学者从政府审计角度来研究战略资源安全的内涵，政府审计在实施战略资源安全项目中缺少理论支撑。
影响战略资源安全的因素：胡德文从资源因素、政治因素、运输因素、经济因素、军事因素五个方面来分析影响战略资源安全的因素。还有学者从政府审计角度出发，指出审计事件过多和杂乱会对大多数系统资源产生影响，进而影响战略资源安全。
保障战略资源安全的途径：有学者建议通过价格和财税杠杆及积极实施资源审计等一系列措施来维护战略资源安全，促使经济可持续发展。另外，树立资源安全观念、确立系统的国家资源安全政策和法规体系、开展资源外交和科技创新等是保障战略资源安全的有效途径。
其他：在战略资源审计方面，国内学者的研究内容主要集中于审计的作用和意义及审计现状的问题上，关于战略资源安全方法、缺陷等实质性探讨不足。另外，我国战略资源安全审计制度体系不完善，内容不够具体、缺乏科学性。
三、战略资源安全审计存在的主要问题——以土地资源审计为例
深入研究和实践战略资源安全审计对保障我国经济健康、持续、稳定增长具有重要的现实意义。从中国审计署审计结果公告来看，2009-2012年审计署的审计工作主要集中于财政财务审计，而战略资源审计工作在审计署工作中并未得到充分重视。
从表1中可以看出，我国资源审计工作在审计工作总体中占比较小，所受重视程度不够，资源审计工作还远远不足。对比美国审计署审计结果公告，能源作为重要的战略资源，截至2013年5月底，相关审计结果公告达到2384个，仅能源审计结果公告就已经超过了我国审计署网站所有审计结果公告数，足见我国审计工作透明化程度还明显不够，而且战略资源审计工作还需加强。
从资源审计具体类型来看，我国审计项目实施的范围较为狭窄。如表2所示，目前我国资源审计主要集中于土地审计、矿产资源审计、水资源审计和生态资源审计四大类，项目范围狭窄，且局限于常规项目审计，拓展性和延伸性不足。我国多数资源审计工作只是从资金的角度入手，发现资金问题，进而反映安全问题，而资金问题对战略资源安全问题的反映并不全面。反观美国战略资源安全审计，不仅从战略资源的提供、管理、发展、保护、消费各个方面研究战略资源安全现状，而且还专门设立项目对重要战略资源的安全状况进行研究，如石油、天然气，审计项目还延伸到了涉及国防安全的核能等。
政府审计作为宪法赋予的具有独立地位的综合性经济监督部门，在维护国家经济安全的问题上担负重要职责。而战略资源安全作为影响国家经济安全的重要部分，在政府审计的职责中举足轻重。目前我国战略资源安全审计无论是理论还是实践，都有待于进一步提高。其中，审计实践的问题主要表现为：一是政府审计人员对战略资源安全审计的重要性认识不足，这和国家对战略资源安全审计的重视程度不够是分不开的。战略资源安全审计项目并未在政府审计工作中占有较高比例，而且相关审计工作不够具体，这反映了战略资源安全审计的重要性未被广泛关注；二是战略资源安全审计法律法规建设不足。我国审计法律法规建设远远落后于欧美国家的现实不容置喙，而战略资源安全审计作为审计中较新的发展领域，相关法律法规还有待完善。在审计法律法规中，暂时还没有关于战略资源安全审计准则规定的专门法律；三是审计内容狭窄。目前战略资源审计主要还是从资金入手，从财务角度分析战略资源安全问题。鉴于每种战略资源的审计项目的特殊性，政府审计应该从专业学科的角度认知战略资源安全问题；四是战略资源安全审计评价标准和依据不足。我国战略资源安全审计依据目前还主要来源于财务审计，严重制约着审计结果的科学性与合理性；五是战略资源安全审计制度还不成体系，在促进审计结果的应用上不到位。审计结果的应用是实施审计项目的重要过程，而目前由于战略资源安全涉及的范围较大等各种原因，审计结果没有很好地落实到位。以土地资源审计为例，土地是人类赖以生存的家园，而粮食是人类生存的物质基础。土地资源总量大，但人均土地占有量少，加上近些年土地资源退化严重，人地矛盾非常突出。在我国土地当中，平原仅占12%，而且耕地生产力较低，所以对土地的保护刻不容缓。我国相继出台了土地管理法、土地管理法实施细则、基本农田保护条例等法律法规加强土地保护。政府审计为促进国有土地政策落实和经济社会可持续发展，应切实加强土地资源审计工作。审计署2011年对24个市县2009—2010年土地管理及土地资金的征收、管理、使用情况进行了审计，从资金入手，延伸挖掘土地制度、安全管理等问题，发现22.35万亩土地征用不合规定、18.3万亩耕地质量不达标或撂荒、土地资金使用管理方面等存在问题。
这一土地资源审计案例反映出：一是审计延伸性和拓展性不足。在土地资源审计工作中，政府审计仅从土地的角度来研究，对粮食安全影响评估不够。土地与粮食紧密相关，而粮食作为重要的战略资源，其审计评估对经济社会具有重要意义，而从土地角度方面研究粮食安全问题应是一个重要的角度。二是审计切入点狭窄。土地资源审计中，仅从资金入手，发现的问题不够全面。三是审计结果的落实不到位。审计建议是审计项目的重要过程，对审计结果落实具有重要的现实意义。在土地资源审计项目中，对审计结果相关规定不足。为促进土地资源审计发展，政府审计应该从各方面完善战略资源安全审计制度。
四、完善战略资源安全审计制度的主要内容
开展战略资源安全审计，要构建基本战略资源安全审计评价体系，明确其审计的目标、内容和评价标准，科学运用审计技术和方法，积极促进审计结果的落实。
（一）开展战略资源安全审计的目标
针对当前存在的问题，战略资源安全审计的总体目标应当包括：通过审计调查，从检查资金运用的效果来反映战略资源安全中存在的主要问题，分析成因，促进有关部门加强资金管理，保障我国战略资源安全；综合运用各类科学知识，灵活选取战略资源安全审计项目切入点，在分析影响战略资源安全的因素的基础上，提出有价值的审计建议，促进我国战略资源安全保障程度和水平的不断提高。
（二）战略资源安全审计的内容
一是资金下拨和使用情况。主要包括资金拨付使用的合规性及效果性。以水资源审计为例，我国为治理水污染问题拨付财政资金。政府审计应从公共资金出发，延伸审计的广度和深度，探究水污染治理情况。二是战略资源安全建设和管理情况。审计应关注战略资源的管理水平和各部门的监管是否到位。如在水资源审计项目中，我国对水资源的管理应该坚持“预防为主，防预结合”的环境治理模式。政府审计应通过询问、观察等各种方式，分析水利部、环保部、建设部、卫生监督部门是否四位一体充分发挥管理水资源的职能。三是战略资源安全潜在问题。政府审计不但要发现已经存在的问题，促进相关政策的完善，还要发挥预警作用，通过专业的分析和研究深入探讨还未出现的问题，促使政府有关部门及时提出预防措施，减少损失。
（三）战略资源安全审计的评价标准
评价标准是审计人员对被审计事项进行评价的标准。有了评价标准，才可以对评价对象做出比较切合实际的评价结论。确定战略资源安全评价标准是绩效审计的重要方面，主要是有关的国家和地方性法律法规规定、经济目标等。
评价指标包括定性和定量两种。以土地建设资金为例，根据其在实际中运用的特点，可将指标分为四类，即资金合规性指标、资金与项目管理水平指标、资金效率性指标和资金效果性指标。给予各项指标权重，进行计算，即可在一定程度上客观科学分析和评价土地建设情况。
五、完善战略资源安全审计制度的措施
我国现代政府审计的起步较晚，发展较为滞后。不断拓展政府审计的广度和深度、完善政府审计制度是政府审计机关和学者们努力的目标。这是促进战略资源安全审计发展的必经之路，也是保障我国战略资源安全的重要举措。
（一）端正思想，提高对战略资源安全审计重要性的认识
加大宣传力度，提高对战略资源安全审计重要性的认识是审计工作顺利开展的前提。政府审计应从各方面做好相关教育工作，要通过条例规定等硬性措施对战略资源安全审计工作予以明确，这有利于审计人员做好职责，遵守审计职业规范，做到独立、客观、公正、保密。政府审计机关也要灵活运用讲座、专题等各种形式，促使战略资源安全审计的重要性认知深入人心。
（二）细致规划审计项目，适时增加审计的延伸性
审计内容要注重关注民生。在审计立项之初，审计机关可利用网络平台收集民声，通过选择或问答的方式，广泛征集社会各界意见，关注时下民众真正关心的问题，把人民真正关注的问题作为审计内容关注的重点。要不断拓展审计内容。如在土地资源审计项目中，要从土地资源审计项目评估粮食安全影响及对房价的影响等各方面，努力增加审计的广度。
（三）推动审计信息化建设，提高审计质量
信息化建设已融入我国各行各业，在审计项目中，信息化有利于提高审计质量。在战略资源安全审计实施过程中，应重视审计业务与信息技术的有效结合，进一步提升审计的工作效率和审计成果。如在水资源审计项目中，通过运用计算机技术，可从信息系统的角度对营业收费系统功能进行审计，系统地为水资源和城市供水审计构建一个完整的审计内容框架体系。
（四）借鉴国外审计经验，推动审计体制协同化建设
审计体制协同化建设是指与战略资源相关的部门“项目组”化建设，政府审计机关、政府部门、科研机构、司法机构及有关具体审计项目的部门应该在针对某类战略资源保障方面实现“合体”，达到1+1＞2的协同效应。
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