公共财政：寻求政府经济权力的合理边界，本文主要内容关键词为：边界论文,公共财政论文,权力论文,政府论文,经济论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
主持人：欧阳敏 林致远
主持人：1998年底，为了适应建立社会主义市场经济体制的要求，我国政府开始实施构建公共财政基本框架的设想。这一改革举措推行至今，已经历时5年。首先，我们来讨论一下：什么是公共财政？怎么理解公共财政？它对社会经济的发展起到了哪些作用？
张馨：首先，公共财政应当是为市场提供公共服务的财政。那么，什么是为市场提供公共服务呢？现在大家经常听到一句话：“市场能做的，政府就不要去做；市场不能做的，政府就要去做。”就公共财政来说，我们可以换句话：“市场能做的，财政就不要去做；市场不能做的，财政就要去做。”之所以这么说，是因为财政就是政府经济活动的直接表现，就是政府的收入和支出，它直接牵涉到政府能做什么、不能做什么的问题。既然我们目前的财政是在市场经济这一大背景下进行运作，那么，财政就应当直接为市场经济的有效运行提供服务。第二，公共财政应当是社会公众或人民大众的财政。应当注意的是，公共财政内涵中的“为社会公众服务”与计划经济时期相比有着根本的区别。在计划经济时期，我们尽管也一直宣传为人民服务、为社会大众服务，但实际上在财政收支管理的过程中，政府一直起着主导作用，基本上不受约束。而对公共财政来说，所有的财政收支活动都应当由社会公众经由人民代表大会最终决定，政府作为社会公众决策的具体执行者，体现的是社会公众的意愿。因此，在财政活动过程中，政府实际上只是充当了“管家”的角色，而社会大众才是财政的真正主人。从这个意义上说，政府的所有收支活动都应当在财政预算中体现出来，并且向社会公众公开，接受社会公众的监督。第三，公共财政应当是与市场经济相适应的财政制度。从一般意义上说，公共性是任何社会时期的财政都具有的天然属性，而在计划经济时期，财政的公共性事实上被政府官员的意志所取代。市场经济主要依靠市场机制来配置资源，只要是能给资本带来利益的地方，企业和个人就能够做得很好，无须政府及其财政的介入和干预。政府及其财政所要做的是，私人做不了、不愿做或者做不好的地方，比如国防、治安、道路、桥梁等公共服务或公共设施。这意味着，在市场经济条件下，财政制度实际是为弥补市场的不足、为市场的有效运作创造条件的。从这个意义上说，公共财政是与市场经济相融合、相适应的制度。也正因为如此，在经过20年的市场化改革之后，我国政府将建立公共财政制度作为我国财政制度改革的明确目标。
吴俊培：要理解公共财政，应当把它放到一个更为宏观的背景下考察：首先，从体制背景来看，中国体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制，而建立社会主义市场经济体制的难点与重点，主要体现在两个方面，一个是如何实现公有制与市场经济的兼容；另一个是在政治体制改革过程中，如何正确处理经营性国有资产与财政的关系，以及公共财政所要求的公众意愿如何经由公共选择具体表现出来的问题。这是我们认识公共财政所必须关注的两个基本问题。其次，政府的职能范围是随着社会经济发展而逐步变动、调整和拓宽的，这要求我们以一种更加现实的态度去理解公共财政的职能边界。第三，建立公共财政对社会新创价值有着积极的推动作用。传统劳动价值理论认为，非生产性劳动不会创造新增价值。但事实上，我国目前的国民账户核算体系已经明确表明，非生产性产业在社会新创价值中占据了很大比重。因此我们有理由相信，有效的制度设计可以通过节约交易费用增加社会新创价值。公共财政是适应市场经济基本要求的财政模式。因此，随着公共财政体制基本框架的建立，公共财政完全可能对社会生产产生极大的促进作用，实现社会新创价值的更快增长。第四，公共财政在分配过程中能发挥应有的积极作用。具体而言，就是公共财政制度的设计应尽可能的体现按劳分配原则，体现社会主义多劳多得的本质特征。这实际上也是社会公正的必然要求。第五，政治是经济的集中体现，公共财政则是实现政治民主的基础性制度供给。公共财政体制下，政府必须要体现社会公众的意图。公共财政事实上是把原来“密封性”的国家作为一个组织系统打开了。中国要实行公共财政，必须首先要对各级政府的运行规则和政府官员实行必要的监督与制约，实现财政运行的公开化与透明化。
主持人：在财政制度改革方面，我国近几年来先后推出政府采购制度、部门预算、国库集中收付等多项改革措施，这些措施对我国公共财政的建立和完善起到了哪些作用？我国公共财政改革的进展情况又如何？
吴俊培：我国近5年来的公共财政改革就是从这些基础工作开始的。首先，在改革理念上，我们把财政支出效率提到一个很高的位置。收入是为支出服务的，政府首先要考虑支出的效率，然后再组织收入。这显然与计划经济时期的“以收定支”理念有根本的不同，这是我国财政改革理念上发生的一个重要的转变。在具体制度的构建方面，我国在1994年分税制改革的基础上，加强了政府采购、部门预算和国库集中收付制度等方面的制度建设。在这些制度中，部门预算是比较基础的。目前理论界对部门预算还没有很统一的看法。部门预算是政府公共职能机构的预算，它与传统预算的差别在于，一是对政府的非营利性组织实行归口管理，理顺政府与非营利性组织的关系。比如2000年的高校教育改革中基本上取消部门办学就体现了这一意图。二是政府各部门支出都要在本部门预算中得到反映，以实现预算的透明，便于监督。目前部门预算改革仍面临许多工作，比如政府到底应该设置哪些部门？怎样设置才能更有效？值得注意的是，从目前我国上述三项基础财政制度建设的改革实践来看，存在着一种将改革范围泛化和盲目扩大的倾向。比如，在国库集中支付改革中，有的地方把预算外收支以及事业单位的收入都纳入到国库集中支付系统的做法，以及在政府采购改革中，对企业拨款用于建设项目的投招标以及学校对教学设备的采购都纳入政府采购的范围进行管理。这样做是不妥的。公共财政预算是针对政府行为的，只有维持政府机构本身的正常运行所需的支出才进行政府采购。政府采购、部门预算和国库集中支付制度的推行，不仅在直接效果上有利于提高财政支出的科学性和财政资金的使用效率，而且从长远的意义上讲，这些改革还为未来的政企分离、政府组织与非营利性组织之间的合理划分打下重要的基础。因此，这些基础性制度建设不单纯是技术性问题，它们对我国未来的公共财政制度的全面建设具有深远的影响。在提高财政支出效率的改革方面，具体做法就是从投入预算转为产出预算，也就是所谓的“零基预算”，这是公共财政的重点。目前我国这方面的改革仍在试点过程中。从目前的效果来看，因为相应的体制改革尚未全面推行，所以，此项改革目前仍不具备全面推开的条件。从当前的现实情况考虑，应做好两方面工作：一是可以首先在基础设施建设中开展试点。二是基于目前的财政支出效率评估体系不完善的现实，应加强在评估方法和程序、排队规则以及对决策的影响方式和程度方面的制度规则建设。应严防打着零基预算的幌子、行个人长官意志的现象。
张馨：纵观我国1978年以来的财政制度改革历程，可以说目标是明确的，做法是积极主动的，并且初步开始触动实质性问题。我把它大致区分为三个阶段：1990年以前的财政制度改革基本上处于被其他方面的改革“拖着走”的局面；以1994年的分税制改革为标志，1990-1998年间的财政制度改革开始与其他方面的改革形成“同步走”的局面；1998年之后，与其他方面的改革举措相比，财政制度改革开始走在了前面。原因在于，我国近5年来的财政制度改革是一次目标明确、积极主动以及初步触及实质性问题的公共财政改革。就部门预算、政府采购和国库集中支付制度三大改革举措来说，它们实质上可以统一归结为政府预算制度的改革。或者说，近5年来财政领域的三大改革实际上是政府预算改革的不同侧面和组成部分。由于政府预算是规范、监督和约束政府行为的唯一表现形式，因此它是公共财政制度的基础和核心。而这些基础性制度的建设，标志着我国真正的公共财政改革的初步启动。不过，由于事关方方面面的复杂的利益调整，以公共预算制度改革和建设为核心的我国公共财政改革将是一个十分漫长的、逐步推进和深化的过程。
李保民：这5年的改革可以用几句话概括即目标明确、积极主动、逐步深入。1998年在充分调研的基础上中央提出要搞公共财政，并在各地渐次铺开。从这5年探索的情况来看，改革的步子也是比较稳的，而且初见成效。这次三中全会提出了重点突破和整体推进相结合的原则。在重点突破的四个问题里面，没有排序。作为我们搞财经的人看，这几年滞后的是投资、金融、农村、收入分配等问题。财政这些年确实做了不少事，已经走到改革的前面了，而且就改革的进程看，已经触及深层次的体制障碍。推动了政府的职能转变，具体表现就是政府预算制，并开始稳步地朝前推进。
主持人：公共财政改革存在着明显的阶段性。就目前现状而言，我国的公共财政制度还面临着哪些现实的问题和困难？
张馨：公共财政是一个涉及面相当广泛的制度，它不仅仅是一项重要的经济制度，而且还牵涉到政治、社会、文化生活的方方面面，这就决定着这项改革必然牵涉到各方面的利益调整，涉及各方利益，推进过程中的阻力是可想而知的。关于公共财政制度目前所面临的问题和困难，我认为可从下面几个方面来分析：首先，我国财政背负着沉重的历史包袱，这使得它很难向公共财政靠拢，一个典型的例子就是社会保障制度还迟迟没有办法完全确立起来。其次，由于政府预算制度的改革直接触动政府官员的利益，甚至于各个阶层的利益调整，因此，真正意义上的政府预算制度需要与政治体制改革配套进行。从西方国家的实践看，政府预算制度具有计划性、归一性、公开性和法制性四大特征。计划性指的在预算年度内，所有的政府收支活动都要在政府的预算计划中体现出来。也就是说，几乎所有的政府经济活动都要在计划约束的条件下执行。归一性指的是政府的所有收支行为都要纳入政府的预算中，而不应该有预算外收支，更不该有所谓的制度外收支。而我国目前不仅有预算外，而且有制度外收支。有人做过估算，在政府的财政行为中，真正纳入政府预算的不过1/3。公开性指的是除了少量涉及国家机密的政府收支项目外，其他所有的政府预算情况都应该向社会公众公开。理由很简单，在财政资金的归属方面，社会公众才是真正的主人，政府不过是管家罢了。而政府既然只是管家，社会公众是主人，那么作为主人的社会公众为什么不能知道财政资金到底有多少、花了多少、花在哪些地方？实际上，在市场经济发达的国家，不仅一般的预算要向民众公开，而且即便是那些涉及国家机密的预算项目，也要让议会中的专门委员会知道。法律性是指政府预算一旦由议会通过，就成为国家的法律。这意味着，如果官员违反了政府预算，他也就违反了国家的法律，是要受到法律追究的。第三是政治体制改革的问题。到目前为止，我们的提法都是政府职能的转换和调整，这仅仅是从政府自身职能的角度来理解。而要建立真正的公共财政和公共经济，最重要的是要正确处理市场与政府之间的关系，仅仅强调政府自身职能和内部职能的调整和转换，那是远远不够的。最后是国有资本财政的问题。从公共财政来说，它要求政府从一般竞争性或经营性领域退出，而把自身的活动限制于非营利性领域。至于历史或现实要求政府在一般竞争性和经营性领域活动的话，那该怎么办呢？我认为唯一的办法就是要把公共预算和国有资本预算分开，但问题在于，公共预算和国有资本预算的分开困难重重。而如果二者难以分开的话，公共财政与国有资本财政的活动范围就无法清楚地予以界定，真正意义上的公共财政制度也难以确立。
记者：西方国家在税收、支出、预算等方面有一整套成熟、完整的通过法律保障的制度体系。它的建立和完善经过了漫长的历史阶段。这对我们的公共财政的建立有哪些重要的借鉴意义？
吴俊培：我主要谈一下公共财政中的税法体制建设问题。税收制度是公共财政制度的重要内容。税法精神一是要激励新创价值，二是要有利于资源转移到新创能力强的人手中。实现了上述两点，就可以认为是一项较好的制度。税收收入应划分为两类：一类是靠劳动经营取得的收入，税收上应予以鼓励；另一类是遗产或转赠送而得的收入，在税收上应加以限制。此外，税收制度要有利于鼓励投资。当前要进一步深化税制改革。我国税制建设应转向以所得税为主体税种的税制体系，尤其是应以个人所得税为主。我国现在是以流转税为主，这不利于鼓励新创价值。因为流转税的实质是利润的预扣，相当于投资的门槛。就如关税被喻为壁垒一样，关税若高到一定程度，进出口完全被挡住了，所以流转税为主体的税制就是投资的壁垒。尤其是在中国生产力发展水平不够高的情况下，以流转税为主体税种不利于鼓励投资，不利于激励新创价值，不利于就业，所以我一直呼吁流转税率要适当下降，要发展以所得税为主体税种的税制体系。而且，我国的个人所得税也不符合市场经济的要求，个人所得税应是按个人的年收入来征税，而我国现在是以次收入来计征，这是不对的，要进一步改革。在税收的优惠和扣除上，也应体现上面的原则，鼓励经营收入、劳动收入，而非劳动收入税负应适当加重。我极力主张开征财产税和遗产税，因为国与国之间有抵扣，不开征遗产税就相当于把我们国库里的钱交到别国手中了。
张馨：从大的背景讲，西方公共财政制度是在几百年来市场经济形成的过程中逐步自发地形成的。它直接的建立手段和依据是政府预算制度的建立。原来西方的财政是国王个人的收支，如何把私人财政转到公共财政上，就要通过政府预算制度的形成，是市场和资本的力量通过议会向国王夺取财政权限的过程。由国王自己决定财政转向公共财政，就是通过政府预算，在年度开始前报出计划，要公开化，并用法律的手段来约束，就这样在几百年来的政治斗争中逐步产生并形成了政府预算制度，通过政府预算制度的建立把财政决定权全部转到议会手上。
公共财政制度的建立其核心问题或基本问题是政府预算制度。老百姓应当可以了解详细的政府预算资料，而不是把这些资料视为“国家机密”。财政行为的不透明性给腐败行为创造了机会。在我国，官员由于各方面原因而受到法律制裁的例子可说是不胜枚举，但至今为止，我还没听过、见过有哪位官员因为违反政府预算而受到惩罚的例子。还要注意我国公共财政建立的特殊性。因为西方公共财政建设与我国公共财政建设是在不同的历史背景下进行的。西方公共财政建设是自发形成的，而我国改革是在由计划经济向市场经济转轨的过程中由政府推动的，是政府自我革命的过程。同时，我国公共财政建立之初面临的许多困难和问题，是西方公共财政建立时所没有遇到的，如建立社会保障体系问题、宏观调控问题等。还有其他方面制度的建立，如税收制度、政府支出制度、公债制度、财政政策的运作及相关财政法律体系的建立等。
主持人：有专家指出，政府经济权力边界的含糊是导致我国当前社会经济生活面临诸多困难和问题的重要原因之一，而公共财政改革的实质和核心就是要明确政府经济权力的边界问题。对于我国公共财政制度的下一步改革，各位有哪些建议？
李保民：我认为应当明确，公共财政制度应当是一个适应于社会主义市场经济运作、为社会大众提供公共服务的收入、支出与管理体系。公共财政的主旨应该是为市场经济的有效运作创造条件。其次，在公共财政建立的过程中，要做到体制上和机构上分开。第三，在政府预算制度上，应当明确将公共预算、国有资产预算和社会保障预算三部分分开。这可以简单概括为：“利活国有经济，税保公共财政”。第四，明确界定政府职能。十六大已经指出，应当将政府的公共管理职能和国有资本管理职能分开。在存量这一块，国有资本财政要多下点功夫，增量这一块公共财政多承担一些。
吴俊培：要进一步强化人大的立法和政府依法行政的力度。为了保证人大监督政府的效率和权威，人大代表应该专职化，应该选举有更多能力、知识、水平、法治观念、政策能力强的人进入人大，有效地行使监督权。同时应加大对违反公共财政行为的人的惩处力度，以保证公共财政的建立和运行。政府官员也应增强法制观念，严格在法律范畴内行政。
主持人：谢谢各位专家对公共财政建设所做的深入分析，这使我们了解了公共财政建设的重大的意义和其决策民主化的内涵。再次感谢各位专家。
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