对转移支付制度的再思考，本文主要内容关键词为：转移支付论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
1994年，我国全面推行了分税制财政管理体制。两年多来，各级政府间的分税制框架已基本确立，并初步形成了由体制补助、专项补助和税收返还等构成的转移支付体系。实践表明，它既保证了中央财政收入，增强了宏观调控能力，也调动了地方的积极性，地方收入稳定增长，从总体上达到了预期目的。但是，各级政府之间在纵向财力分配方面还存在着诸多不合理因素，现行转移支付制度还有待进一步改革和完善。
一、现行转移支付制度存在着明显的“基数法”色彩，不够规范，不尽合理，应进一步改革和完善
1、税收返还不太合理。现行“税收返还补助”的计算是以1993年为基期来核定上划基数的，发达地区的基数高，返还收入也多，不发达地区基数低，返还收入少，而增量分成大家都一样，致使地方应得返还收入不太合理。就我旗而言，是典型的老、少、边、贫地区，经济相当落后，近几年，地方党政领导多方筹措资金，大力发展乡镇企业，取得了明显的经济效益和社会效益，财政收入每年上一个台阶。分税制前的1993年我旗财政收入为5775万元，1994年为6754万元，其中中央两税1502万元（两税收入基数为1059万元），到1995年，财政收入已达到7428万元，其中中央两税已达到2252万元。按现行的税收返还公式计算，1994年返还861万元（含超目标奖励），1995年返还820万元。分税制的原则是在保证地方既得利益的前提下，中央从地方增量收入中集中一部分，而从实行分税制的两年来看，我旗中央两税收入增加了750万元，返还却减少了41万元；总收入增加了674万元，可用财力减少了117万元。因此，两年来形成了这样一种局面：一方面地方政府大量贷款上项目，发展经济，财政收入大幅度增加，而另一方面由于所增加的收入不能进入基数，收入增量基本全部上缴中央，地方债台高筑，步履维艰。这样大规模集中地方财力，必将严重抑制经济的发展和组织收入的积极性，最终影响中央财力的增加和地方财政能力的提高。所以对上解较多的地区应按一定增量上交的比例给予奖励性补助。
2、个别税种分享不太合理。“分税制”将税种分为中央税种、地方税种和中央与地方共享税种，部分税种的分享比例不太合理。如耕地占用税，此税是国家为了加强土地管理，控制非农业建设占用耕地，通过税收的形式，集中一部分资金，并主要用于新开发土地和改善现有土地而开征的一个地方税种，属地方的固定收入。而中央为了保证国家统筹规划和重点开发，又从地方收入中集中30%，1987年到1993年，恰逢国家重点项目准格尔煤田一期工程在我旗境内上马，征用了大量耕地。从1987年到1993年累计征收耕地占用税3281万元，上划中央997万元，留归地方2284万元（盟级947万元，旗级1337万元）。其中：1993年我旗征收耕地占用税573万元，上缴中央30%部分172万元。到1993年止，准煤一期工程已接近尾声，所以，从1994年开始，我旗耕地占用税收入明显减少，1994年仅征收301万元，1995年征收257万元，到1996年基本没有征收。从1994年起，中央在税收返还时以1993年上划数为基数，从返还中扣除。仅1994年和1995年两年，多划我旗财政收入193万元，形成了地方财政拿出其他收入去垫付中央耕地占用税上划数的现象。其次，按照财政部的规定，耕地占用税除中央集中30%外，其余部分都应作为旗县级收入，省（区）、地级不再集中，而我旗的耕地占用税收入除上交中央30%外，还上解盟级财政30%。耕地占用税开征九年来累计上解盟1114万元，而留归地方的收入却甚少，严重制约了我旗农牧业生产的发展。
二、现行转移支付制度没有体现出对民族地区的适度倾斜政策
过渡期转移支付制度的指导思想之一就是转移支付有所侧重，重点缓解地方财政运行中的突出矛盾，体现对民族地区的适度倾斜。因为民族地区财政收入来源比发达地区的财政收入来源困难得多，可用财力的伸缩性很小，预算安排基本上是“满打满算”，自我调控能力差。再者，民族地区的自然灾害往往也多，抗御自然灾害的能力也差，所以在转移支付方面应给予适当的照顾。
我旗是全国重点贫困旗县之一，又是少数民族聚居的地方，财政压力本身就很大。自1988年始，中央财政停止对自治区定额补助每年递增10%的照顾，自治区也相应停止对我旗的这一照顾政策；同时，中央又向旗借款132万元，并每年从补贴中扣除。这样给本来就困难的财政增加了难以承受的巨大压力，部分地区甚至连工资都难以兑现，国家机关正常运转和事业发展经费严重不足，更谈不上提高公共服务水平。虽然国家重点项目的建设带动了部分地区经济的发展，但范围毕竟是有限的，对近7700平方公里的准旗和25万准旗人民来说是杯水车薪。所以，为了促进民族地区的经济发展，应适当给予倾斜。
三、转移支付过程中，应考虑各地的具体情况，分别对待
转移支付制度中，除税收返还外，很重要的一部分就是“专项补贴”。分税制实行以来，由于大部分收入增量上解中央，地方财力十分紧张。1995年我旗可用财力为6493万元，在全盟来说，人均财力水平似乎较高，但是，由于近几年我旗对“其他收入”、“专款收入”以及“预算外资金”管理较紧，可用财力中，这部分收入就有794万元，而“其他收入”来源广、零星分散，处于不稳定状态，“专款收入”又是一项定向性极强的收入，具有列收列支的特点，并且有一部分要条条上解上级部门。所以这一部分资金应从可用财力中剔除出去，这样一来，能用于生产、建设性的投入几乎没有，上级的专项补贴又不能弥补这个缺口。1994年上级财政给我旗的专项补贴为955万元，而1995年只有748万元，地方政府一些急需解决的问题不能得以解决，制约了地方经济的发展。如我旗的黄兴工业公司和房塔沟硫磺厂两大企业，这两个企业曾经是我旗的两大骨干企业，为我旗的经济发展做出了极大的贡献。随着时间的推移，矿源逐渐枯竭，面临转产。经地方政府领导和企业多方考察论证，项目虽已落实，但苦于没有资金不能上马，部分上马项目也因流动资金严重短缺，不能正常运转。致使两大企业1643名职工和841名伤残、离退休人员每月近50万元的工资基本没有着落，给地方政府背上了沉重的包袱。另外，我旗属中温带大陆性气候，自然条件恶劣，水源奇缺，是典型的干旱山区，全旗28个乡镇中有15个严重缺水，4万多人和10万多头（只）牲畜饮水都很困难，特别是夏季，有的地方要去几里乃至十几里外的地方去买水吃，更谈不上农业生产的发展。为此，地方政府和有关部门大力发动群众打旱井和水窖，来拦接大气降水产生的地表径流，以解决人畜饮水和发展部分水浇地，但是就连一点点匹配资金都无法落实。至于“小水井节水灌溉工程”、“机电井节水灌溉工程”以及“小高抽扬水站节水灌溉工程”等设计更是无从谈起。另外，我旗西部的几个乡是严重的碘缺乏地区，呆、聋、哑人时有出现，甚至出现了“聋哑村”等等，要想解决这些问题，都需要注入资金。所以，在转移支付时，应考虑各地的具体情况给予适当的补贴。