试论银监会对外资银行金融风险的监管和防范，本文主要内容关键词为：会对论文,试论论文,外资银行论文,金融风险论文,银监论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、加强对外资银行监管的必要性
（一）在我国的外资银行的法律地位
根据《中华人民共和国外资金融机构管理条例》（以下简称管理条例）第二条规定，本条例所称外资金融机构，是指依照中华人民共和国有关法律、法规的规定，经批准在中国境内设立和营业的金融机构。其具体包括：
（1）总行在中国境内的外国资本的银行（以下简称独资银行）；
（2）外国银行在中国境内的分行（以下简称外国银行分行）；
（3）外国的金融机构同中国的公司、企业在中国境内合资经营的银行（以下简称合资银行）；
而根据《外资金融机构管理条例实施细则》（2004）（以下简称实施细则）第二条，第三款的规定，《管理条例》第二条中的“外国银行”是指中华人民共和国境外注册并经所在国家或地区金融监管当局批准或认可的商业银行。
以上条文，明确规定了我国外资银行的性质和法律地位，主要体现在以下几个方面：
1.在我国境内营业的外资银行是商业银行。和内地的其他商业银行一样，它是提供金融中介和交易服务的机构，以经营工商业存放款为主要的业务，并以利润为其主要经营目标。这一规定，一方面是WTO服务贸易总协定的国民待遇原则的体现，另一方面也是我国金融市场积极适应国际化竞争的举措。
2.外资银行是独立的企业法人。企业法人是从事生产、经营活动并以获取利润，创造社会财富，扩大社会积累为目的，实行独立核算的法人，商业银行属于金融企业，因而被赋予了企业法人的资格。
3.外资银行是吸收公众存款，发放贷款，办理结算等业的金融机构。
（二）在我国的外资银行经营所存在的金融风险
总的来说，外资银行运营相对平稳，内部管理相对完善，资产质量较好，风险水平较低，但不同外资金融机构之间风险状况不均衡，部分机构和业务领域的风险问题比较突出，表现为：
一、资产风险。部分银行不良资产比率较高，监管数据显示，部分外资银行在华分行或附属机构不良资产比率远远高于其母行全球并表数据①，也高于同地区、同等经营背景的其他外资助银行。造成这种情况的主要原因是：资产规模小，业务大幅收缩，收回优质资产而持有不良资产；过度集中于房地产等高风险行为。此外，贷款疏于管理、资产保全不力也是资产质量较差的重要原因。
二、盈利风险，部分银行帐面亏损或盈利存在水分。2002年，部分外资银行亏损严重，主要原因是计提了大额贷款损失准备金。由于以往法规中没有对外资银行准备金计提方式做出要求，许多外国银行分行的准备金由其总行统一计提。2002年4月颁布的《银行贷款损失准备计提指引》明确了外国银行分行必须在境内计提专向准备金②，并对计提标准做了规定，对外资银行的盈利状况产生了较大的影响。为减轻政策变化带来的影响，外资银行获准在2005年底前达到该要求。这样一来，许多外资银行可能要牺牲今后几年的盈利抵补以往盈利中的水分，由于准备金支出的累积影响，部分外资银行的资本、营运资金出现不足，出资有名无实。
三、操作风险有所增加。外资银行母行大都制定有相对成熟或完善的制度，但部分银行对境外分行疏于管理，容易孳生操作风险，主要表现在：个别机构内部控制制度没有落实，无法做到岗位合理分工和制约，不能形成有效的职责分离；没有严格执行内部规定，违反操作流程；安全管理存在隐患；内部审计的独立性、充分性和有效性不够，对操作风险监控不力等。
四、本币流通风险，流动性总体情况良好，人民币流动性需要压力增大。外资银行流动性总体情况较好，但存在部分外资银行因外币流动性比率低于监管标准受到处罚的情况。相对而言，外资银行人民币流动性存在压力。大部分获准经营人民币业务的外资银行主要将人民币同业借款及承诺作为支持负债流动性的来源合流动性应急措施，对资金来源的依赖型强，容易受到市场及政策环境变化的影响。
五、体制风险，外资法人机构风险突出，受业务范围的限制，加上客户基础薄弱，外资法人机构的风险水平相对较高。而内部治理结构问题也一直制约外资法人机构的进一步发展。部分外资独资银行为家族控股，决策机制不透明，不能对银行实施有效管理，导致机构关联交易现象严重，承担了过度风险。
六、部分地区风险水平较高。在一些地区，外资银行的客户以比较早来华投资的劳动密集型外资企业为主，随着经营条件的改变，部分经营不善的企业客户拖累了银行贷款质量，并最终损害了银行的盈利能力。此外， 许多外资银行还在经济过热时期参与了对国际信托投资公司等机构的拆借活动，蒙受了较大损失。虽然大部分银行依据谨慎原则计提了充足的准备金，也从此认识到了中国市场的投资风险，但由此而形成的亏损和资产质量问题仍是一个巨大的包袱。
（三）加强对我国外资银行监管的必要性
外资银行的引进对我国的经济发展有正面影响，也会产生负面效应。正负影响的程度主要取决于我国的经济金融发展水平，外国银行参与经济的程度以及我国监管政策的有效程度。
有利影响大致可包括三个方面：1.有利于引进外资。2.促进我国金融事业的发展，通过引进外国先进银行，可以学习到外国先进的银行管理经验，引进先进技术和金融新产品，提高银行的经营管理水平。同时随着外资银行的加入，还可以打破垄断局面，增加市场竞争程度，提高效率，降低成本。3.可以加速我国经济和金融国际化的进程。一方面可促进信息往来，加强金融联系，从而增进国与国之间的贸易和经济交往；另一方面也为我国金融机构进入外国市场提供对等条件，并能推动国际金融中心的形成，加速实现金融国际化。
负面效应主要是指以下方面：1.影响东道国货币政策的实施，尤其是在对外资银行管制较少的国家，外资银行的活动加深了东道国资本国际化的程度，增加了外汇市场资金流动的不确定性和风险性，从而影响东道国货币政策的独立和有效实施。2.影响东道国金融市场的稳定。主要包括两方面的影响：在东道国的跨国银行分支机构和母行之间的资金调拨数额较大时，一方面会严重影响东道国金融市场的供求，另一方面东道国金融管理当局控制外资银行经营的安全性也会有较大难度，从而影响金融体系的稳定。
正因为外资银行行为的两重性，东道国必须对外资银行进行监管，兴利除弊，即由本国经济发展水平，确定本国容纳外资银行的能力，以此为标准通过一系列法律法规或根据传统惯例规范外资银行，以达到东道国政府的预期目的。监管可分为两个层次：一是宏观策划，即对外资银行的政策原则：二是微观控制，即具体的监管措施。宏观策划可分为三类：保护逐一政策，完全禁止或严格限制外资银行的活动，保护本国经济金融业免受外来干扰和控制；对等互惠政策，即以外国政府给予本国银行的一定待遇相应对等地对待外国银行；国民待遇政策，即平等一致地对待本国和外国银行。微观控制则一般包括进入控制和日常经营控制。各国采取什么政策由本国总体经济发展战略和状况决定。
（四）加强外资银行监管还是国家宏观调控政策的重要体现
就宏观调控来讲，其主要任务是“保持经济总量的基本平衡，促进经济结构的优化，引导国民经济持续、快速、健康发展”③实现宏观调控制一般有三大手段，即经济手段、法律手段和行政手段。经济手段主要包括货币政策和财政政策；法律手段是通过立法、守法、执法、法律监管和法律宣传，来调整社会经济关系。对宏观经济的运行，无论采取何种手段，都应依法进行调控；行政手段是直接以国家权力为依据，以命令与服从方式来管理经济的一种，凡是这种手段具有直接性和见效快的特点。
在我国境内营业的外资银行是商业银行。和内地的其他商业银行一样，它是提供金融中介和交易服务的机构。随着我国国民经济的快速发展、金融市场的不断开放，外资银行利用资本优势和自身经济管理经验，业务范围及经营地域的不断扩大，已经成为我国经济生活不可缺少的组成部分，加强对外资银行的监管督促其在合法合规的基础上开展经营活动，宏观调控政策起着重要的指导作用，从调控的手段来看，按照市场内在规律的要求，主要运用经济的法律手段，同时辅之以必要的行政手段来进行间接调控，对症下药，确保外资银行的健康发展和我国金融市场的稳定。
二、目前我国对外资银行的监管现状
（一）银监会是我国管理和监督外资银行的主管机关
2003年3月，十届全国人大一次会议通过了新的国务院机构改革方案，决定设立中国银行业监督管理委员会（银监会）。根据这一方案，作为国务院直属的正部级事业单位，银监会将整合中国人民银行对银行、资产管理公司、信托投资公司及其他存款类金融机构。其主要职责是：拟定有关银行业监管的政策法规，负责市场准入和运行监督，依法查处违法违规行为等。2004年7月经过修订公布的《中华人民共和国金融机构管理条例》第四条，明确规定，中国银行业监督管理委员会是管理和监督外资金融机构的主管机关； 中国银监会派出机构对本辖区外资金融机构进行日常监督管理。从而，在法律上肯定了银监会在外资银行监管中的主体地位。
银监会监管地位的树立，将努力实现对外资银行合规性监管与风险监管的协调统一。合规性监管是指监管当局对银行执行有关政策、法律、法规情况所实施的监管。风险性监管是指监管当局对商业银行的资本充足程度、资产质量、流动性、赢利性和管理水平所实施的监管。以前的监管者认为只要制定好市场游戏规划，并确保市场参与者遵照执行，就能实现监管目标。因此，监管当局过去一直将监管重点放在合规性方面。但是，银行业的创新和变革，合规性监管的缺点不断暴露，这种方法市场敏感度较低，不能及时全面反映银行风险，相应的监管措施业滞后于市场发展。银监会将以合规性检查为前提，以风险性监管为主题，改进和提高现场检查的效能，同时充分借助社会审计力量，对有问题的外资银行进行重点监管。在完善非现场监督体系方面，将谨慎原则和弹性原则结合起来，合规性指标和风险性指标结合起来，设置监管指导线和最低比率（包括资本充足性、流动性、大额风险、外汇风险等），并且在合规性监管的基础上，加强风险监管。
（二）我国现阶段的涉外金融监管立法
我国涉外金融方面的立法经历了从简单到具体，从单一性到多样化，从封闭到开放的发展过程。我国最早于1994年2月25日由国务院发布了我国第一部关于境内外资金融机构的管理办法《中华人民共和国外资金融机构管理条例》，该法是在总结1979年—1994年15年间外资金融机构在我国经济特区和沿海开放城市设立和发展经验，以及当时我国和国际金融监管领域的监管实践基础上颁布实施的。对于贯彻对外开放方针，吸引外资金融机构对华融资，吸引外资企业来华投资和扩大业务规模，创造稳健的金融运营环境，加强中外资金融机构管理、业务、技术、人员和信息合作与交流，以及促进我国金融逐步对外开放方面，发挥了重要作用。但是，随着我国改革开放的不断深入和国民经济的不断发展，原来法规的一些规定与我国加入世贸组织承诺、扩大金融对外开放的要求不相适应，国务院先后两次对原《中华人民共和国外资金融机构管理条例》进行相应的修改，并且还于2002年和2004年两次公布了《中华人民共和国外资金融机构管理条例实施细则》，新的《细则》，根据《中华人民共和国外资金融管理条例》的有关规定，分别就外资金融机构在设立与登记、业务范围、任职资格管理、监督管理和解散与清算等方面管理工作的实施进行了详细规定。此外，中国人民银行还制定了一些规章和条例，比较有影响的有《关于外资金融机构在中国设立常驻代表机构的管理办法》、《中外合资投资银行类机构管理暂行办法》、《境外金融机构管理办法》、《上海浦东外资金融机构经营人民币业务试点暂行管理办法》等。
（三）我国现行外资银行监管立法的主要缺陷
1.我国现有的监管法律在监管内容和实现监管的方法上过于原则化，操作性不强。如《外资金融机构管理条例》对外资金融机构的内部控制未作明确的要求，对其业务资料的报送及稽查与核查的规制也甚为原则和简单，极不利于监管目标的有效实现。
2.我国先行监管体制中对于外资金融机构监管的规范性文件效力不高。近些年来，我国出台了一系列对外资金融机构监管的办法。除《外资金融机构管理条例》属于国务院发布的行政法规外，其余多为中国人民银行颁布的规章。
3.银行监管法制还面临着我国在加入WTO后的诸多国际标准的冲击。现有的银行监管法制尚无法接纳市场准入、国民待遇。最惠国待遇、透明度和逐步自由化等原则。同时，外资金融机构进入我国市场后，必然会开展诸多在我国尚未开展的新业务，这其中许多业务可能是我国从未开展过的，我国的金融监管机构对于这些项目的监管可以说毫无管理经验可言，也没有监管的法律依据。市场经济是法治经济，在我国已经成为世界贸易组织成员的今天，我国对于任何外资银行的监管都应当有法可依，而不能再像开放以前那样简单地凭供行政之手来监管市场。总之，我国目前能有效监管外资全能性银行的法律、法规内容，或者过于欠缺，或者过于笼统和简略，缺乏相应的配套规定和实施细则。所有这些缺乏都会导致我国在对外资全能性银行监管时处于无法可依或有法难依的尴尬境地。随着我国加入世界贸易组织以及外资银行的进入，外资银行所带来的问题以及相伴产生的金融风险势必也会增大。为了能有效地加强对外资银行的监管，尽快制定和完善有关外资银行监管的法律、法规已是我国在金融监管领域内亟待解决的一个重大课题。
三、完善我国对外资银行金融风险监管的构想
（一）落实我国对银行监管采取的宏观调控措施
我国是一个以银行间接融资为主的国家，对部分行业盲目投资和低水平重复建设项目实施宏观调控，不可避免地会造成一些损失，而受冲击最大的自然就是银行业金融机构。这就决定了银行业监管部门必须以防范金融风险为切入点，主动参与和配合国家宏观调控，针对过热行业和固定资产投资项目贷款，从防范风险角度引导银行信贷投向，努力降低风险。银行业监管部门贯彻落实国家宏观调控政策措施要控制总量结构，防范风险促发展。就是要认真落实中央关于坚决把住信贷闸门的要求，督促银行业金融机构在适当控制信贷总量的前提下，抓住宏观调控的有利时机，大力调整信贷结构，有保有压，限扶并举，严格收紧国家限制行业的贷款，大力支持农业及煤电油运等薄弱环节的资金需求；与此同时，采取积极应对措施，配合国家宏观调控，努力运用新机制、新方法、有针对性地加强银行监管和信贷风险管理，严密防范由于宏观调控可能带来的现实的和潜在的金融风险，促进银行业和经济的平稳健康发展。根据上述指导思想和工作重点，银行业监管部门已经采取了以下具体调控措施：
1.进行风险提示。2003年6月，银监会针对当时经济运行中的突出问题，下发了《关于加强贷款管理防范新的金融风险的通知》，较早地对房地产、汽车、钢铁、电解铝、水泥等行业贷款进行风险提示，并组织开展了对新增贷款质量的检查。同时，针对全国出现的信贷风险大案，对贷款集中和关联交易风险作出了风险提示，有效地防止了风险的扩大和蔓延。
2.清理检查银行信贷。今年以来，根据国务院通知精神，银监会系统组织开展了对钢铁、电解铝、水泥、房地产、汽车等行业贷款的专项检查；组织了对电石、焦炭等行业贷款的专项调查；对在建和拟建固定资产项目贷款进行了全面清理，对重点地市和重点项目组织了抽查，督促商业银行把住贷款投放闸门，加强信贷政策与产业政策的配合，防止贷款盲目扩张和支持低水平重复建设项目，较好地控制了行业风险，有力地配合了国家宏观调控政策落实。
3.加强窗口指导。今年5月13日，银监会召开了落实国家宏观调控措施，加强资产风险管理座谈会，就商业银行如何在宏观调控背景下防范新的风险提出了应注意的十个问题和需要处理好的十个关系。与此同时，银监会还会同国家发改委、人民银行联合下发了《关于进一步加强产业政策与信贷政策协调配合控制信贷风险有关问题的通知》，并发布了调整产业指导目录。6月3日，银监会又召开了贯彻落实国家宏观调控政策电视电话会议，进一步加强和改进窗口指导，提出了“四个结合”的要求，即要把宏观调控与深化银行改革结合起来，与改善内控和风险管理结合起来。与加强结构调整提高业务创新能力结合起来，与加强信贷文化建设结合起来，要求银行业金融机构及其监管部门全面、准确、积极地理解和贯彻国家宏观调控政策，努力做到有保有压，不搞一刀切，引导商业银行及早主动采取风险管理措施，最大限度化解可能出现的风险。
4.积极落实政策传导。根据党中央、国务院《关于当前经济形势问题的通知》精神，银监会及时出台了贯彻落实国家宏观调控政策，进一步加强信贷风险管理的七条措施，即加强资本充足率监管、认真做好贷款五级分类、加强对客户授信业务的风险管理、进一步加强信贷政策与产业政策的配合、建立重大违约情况报告和风险提示制度、建立和完善商业银行管理信息系统、建立授信业务尽职管理制度。这七条措施是针对银行业运行中的一些突出问题，贯彻四个监管新理念，积极探索运用市场方法和经济手段监管银行业风险，防止信贷投放大起大落，有效传导国家宏观调控政策的重要措施。这些措施特别强调对于盲目投资、低水平扩张、不符合国家信贷政策和市场准入条件以及未按规定程序审批的项目一律不得发放新的贷款，已给予授信和已发生的贷款要采取适当稳妥的方式予以纠正；对于符合国家产业政策和市场准入条件的要继续给予大力支持。
（二）完善对外资银行金融风险监管的立法体制
1.在立法中明确我国对外资银行监管的政策原则
我国现行的对外资银行监管的法律法规中，对此没有做出明确规定，有必要在立法中针对监管事项分别予以明确和完善。在外资银行的市场准入和业务经营方面实行有限度的保护原则和有条件的对等互惠原则，同时在外资银行获准经营的业务范围内逐步实行国民待遇原则。对目前存在的“超国民待遇”和“次国民待遇”的做法逐步予以取消。
2.建立统一的监管体系，将银行、保险、证券的分别监管结合为统一监管
纵览世界各国现行的监管体制，从分业监管到统一监管是世界监管制度发展的必然趋势。事实上，已经有许多国家进行了这样的改革。例如英国，混业经营已经由独立于政府的综合性监管机构统一监管金融业和金融市场。在香港，随着越来越多的银行介入证券业务，目前金融监管局、证监会、保险监理处已经成立了跨市场协调委员会这一非常设性机构，以加强监管机构之间的协调。1988年《戴维森报告书》中就已明确指出，多功能的金融机构与分散的监管机构之间的矛盾的最终解决，有待于综合性的监管机构的建立。因此，在我国建立一个独立于央行和政府的统一金融监管机构是实行有效监管的最好途径，也是目前发展的趋势。
3.制定统一的金融监管法规，统一监管制度
我国目前已经颁布了《商业银行法》、《保险法》以及《证券法》。但是这三部法律比较注重实践操作，而对于立法中宏观上的监管似乎不足，并且我国至今仍无有关于对实行混业经营的外国银行监管的专门法律规定。我国已经加入了WTO，制定专门的法律对于统一监管尺度，协调银行、保险、证券这三家之间的关系对于监管外资银行全能化经营业务是十分重要的。我们知道不同的行业有着不同的经营理念与经营目标。证券业监管机构对证券公司和证券市场的风险不作任何保证，它的监管重点在于保护投资者和维护市场公平，而银行却以交易安全为首要注意事项。证券业讲究信息公开披露，而银行业则要求严格的保密制度保险业的监管者，则更强调对于各保险公司偿付能力的关注。因此，建立专门的调整混业经营的法律制度。就显得尤为重要。专门的法律可以分别从主体、课体方面对各种法律制度进行严格的规定，这样就不会出现法律漏洞或双重监管的问题了。同时，制定一部统一的监管外资银行的法律也可以解决以往法律、法规及规章制定上的相互冲突。并且可避免发现“一事”便立“一法”的立法弊端。制定出这样一部统一的法律既便于监管者执法，也有利于被监管者自觉地守法。
4.完善监管主体自身建设的相关制度
监管主体自身建设的制度化和规范化关系到整个银行监管法制及实施水平的提高。我们可以推行金融监管责任制，以优化监管队伍，提高监管水平，推行金融监管责任制要求监管人员应当具有精通业务、善于分析、开拓创新的能力。因此，对于现在监管队伍综合素质的提高已成为当前金融监管工作亟待解决的问题。另外，监管主体内部职能部门的划分也应顺应监管新形势的需要进行改造，要突出金融监管职能部门的地位，注意处理金融监管与金融服务之间的关系。监管人员的素质建设应该上升到制度层面上来，在努力提高银行监管人员对金融业务短识和技能的掌握、对银行法制及其实施机制熟悉的同时，还应建立银行监管业务知识资格考试和职业道德评价等制度，从根本上保证金融监管主体素质的全面提高。
注释：
① 引自《中国银行统计年鉴》（2003）
② 《银行贷款损失准备计提指引》第二条银行应当按照谨慎会计原则，合理估计贷款可能发生的损失，及时计提贷款损失准备。第七条贷款损失准备由银行总行统一计提。外国银行在中华人民共和国境内设立的分行可由其总行统一计提一般准备，专项准备由分行分别计提。贷款损失准备包括一般准备、专项准备和特种准备。
③ 引自《中共中央关于建立社会主义市场体制若干问题的决定》
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