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【中图分类号】G40－058.1 【文献标识码】A 【文章编号】1674－1536（2009）01－0012－06
一、国外学校督导评估现状分析
（一）对英、法、美、日、中五国学校督导评估的特征进行比较
各国学校督导评估产生的时间大约都在19世纪，20世纪以后学校督导评估制度逐步完善，并进一步科学化、规范化；在学校督导评估体制上，英、日、中三国属于“督导并重型”，法国是“行政监督型”，美国是“业务指导型”；各国的学校督导评估组织机构现在都是专设机构，美国同时设立分设机构；各国督导评估职能差异很大，英、法基本一致，主要是“指导、建议、研究、推广”，美国是“向学校教师提供服务”，日本是“辅导、建议、劝告、帮助”，中国是“以督政为主，兼重督学”；任职条件方面，英、法、美三国都要求工作人员具有高学历并年富力强，日、美、英（在册督导）则采用“考试制”，招聘教育督导人员。
（二）国外学校督导评估的主要模式及其发展趋势研究
1.英国发展性学校督导评估模式
该模式是英国特定的政治、经济、教育等各方面条件的产物，其背景主要是将市场理论引入教育领域，实行公立学校私有化，增强其自主性、灵活性、竞争性和有效性；《1988年教育改革法》通过了推行国家课程和国家测试以及建立直接拨款公立学校，加强了中央对教育的控制力；国家对成功学校的期盼和英国学校督导评估制度本身的不完善。发展性学校督导评估模式的形成基本上经过两个阶段：一是《1992年教育法》的出台，明确了学校督导评估的有关规定，成立了国家教育标准局，颁布了《学校评估框架》（Framework for the Inspector of Schools），并以此作为全国学校评估工作的依据；二是1997年后逐步建立和完善学校评估制度，发展性学校督导评估的目标指向改善学校教育质量和学生学业成就，开始关注每所学校的成功，为学校成功创建各种有利的发展条件。发展性学校督导评估模式的主要措施包括建立全国统一的督导评估标准；重组督导队伍；实施以教育质量为核心的学校发展计划；改革评价方法，指导学校自评；推行“特殊措施学校”与地区整体改善方案。英国发展性学校督导评估模式自实施以来，取得了显著成效，全国形成了学校质量保障体系，为英国学校教育质量的持久性提高创造了条件。
2.美国“人力资源开发式教育督导”评估模式
美国认为学校督导评估的目的就是要促进学校组织的改善和学校中每个教师的进步。“人力资源开发式教育督导”模式是在对“诊断式”和“传递模式”教育督导的反思的基础上提出来的。美国的教育督导由过去关注个体向关注团体转移，教育督导人员的角色从检查者、批评者向引导者、启发者转变；教育督导的模式由“传递模式”向“发展性教育督导模式”方向转变。教育督导工作以教师的需要为出发点，向有利于教师自我设计的方向发展，督导人员在教师自我设计的基础上发挥作用。从美国学校督导评估最新发展趋势来看，其主要特征有：教育督导既有监督、指导的功能，又有提供服务的功能，对于地方学区和学校而言，督导功能主要体现在服务上；各州教育状况、发展不平衡，教育督导制度相差甚远，但是，各州督导队伍阵容整齐，规模庞大；教育督导与教育评价、教育指导、教师培训紧密结合；教育督导向民主、合作、帮助方向发展；学校督导评估职能具有指导性、服务性，突出协助、培训、研究等特点。
3.联合国经济合作与发展组织（OECD）提出的学校效能指标评估框架
为了便于进行国际比较，OECD于1996年在总结和回顾OECD国家学校教育政策与实践之效能的基础上，提出了一个学校效能指标框架体系。该体系主要包括学校的专业领导与教职员有共同的看法和目标、学校有效的学习环境、教与学是学校过程的中心、有目的的教学、高期望、积极强化、监测学生的进步、学生的权利和责任、家庭与学校之间有效的伙伴关系和学习化的组织等。从OECD所用的学校效能指标中我们可以看出，学生的学业成绩或表现是建立学校效能指标体系的出发点。该模式在OECD国家影响比较大，目前，国际上许多国家都在积极探索之中。
进入21世纪以来，世界各国都十分重视和加强本国的学校督导评估工作，呈现出制度化、规范化、多样化、民主化的趋势；都在积极探讨如何有效实施学校督导评估，提高其效能。我们将各国学校督导评估的经验归纳起来，主要有以下几点变化：一是理论研究上不再追求模式化，反而探究多元化；二是加强国家层面的督导评估立法，强化督导组织，制定国家标准，建立学校评估制度，健全学校评估体系；三是加强督导评估队伍的建设，提高督导人员的素质，培养专家性督学，使督学专业化；四是加大学校评估经费的支持力度；五是突出学校评估中学校的主体性，强调学校自我评估的重要性；六是重视国家学校督导评估数据信息库的建设，英国、美国、加拿大、比利时等国家都建立了规模庞大、职能健全，具有测试、统计、分析、科研、咨询、服务等多元功能的教育质量监测机构。除上述变化以外，我们认为最能体现先进理念变化的在于学校督导评估职能的转换，即各国学校督导评估改革都重视“导”的作用，开展积极的指导、建议活动，加强专业性的指导、服务职能。由此我们可以看出，今后学校教育督导评估将进一步重视主体自主发展的地位和广泛参与，使学校教育督导评估向开放化、民主化、人文化、全人化发展。
二、国内中小学校教育督导评估存在的问题、模式及发展趋势
从目前的调查和了解来看，我国中小学校教育督导评估工作在宏观方面大致存在五种问题。一是学校教育督导评估观念陈旧。长期以来，由于“应试教育”的影响，评估一个地区的教育成绩，评估一所学校的教育质量，主要看升学率；评估教师的工作业绩，主要看教学成绩；评估学生的质量，主要看考试成绩，这样的评估机制对教育产生了负导向和负激励的作用。二是学校教育督导评估的职能定位与实际相矛盾。我国对学校教育督导评估的地位与作用定位较高，但实际中仍然存在“领导重视不够，基层认识不足，口头、书面强调有余，实际行动落实不足”的问题，有些地区还出现“中国特色的无位、无威、无为”的现象。三是学校教育督导评估标准和制度滞后。学校教育督导评估法规和制度建设缓慢，跟不上教育改革，未能用新课改的教育理念指导学校督导评估，1997年教育部颁布的《普通中小学校督导评估工作指导纲要（修订稿）》部分内容已不符合新课改理念。四是学校教育督导评估实践中仍然存在经验主义、教条主义、主观主义和官本位现象。五是教育督导人员的数量不足与质量不高。到2000年底，全国教育督导人员增加到35217人，其中，兼职督学21178人。督导人员数量明显增加，质量和素质却难以保证，评价型、专家型教育督导队伍尚未形成。这些问题，在不同地区，有着不同程度的体现。以上问题的存在，不是教育督导本身滋生的问题，而是有一个复杂的历史、文化、社会、政治背景，可以视为事物发展与创新过程中必然出现的矛盾，现今的关键是我们如何来面对它。这些问题也是我们今后在实施新课改实践中需要进一步研究的重要课题。
从实践层面来看，虽然存在诸多问题，但是经过近三十年来的实践与探索，我国学校教育督导评估工作取得了重大成就，教育督导事业也得到了空前发展。仅就学校教育督导评估模式的研究而言，我国已经逐步走出了以“升学率”为主的传统封闭的、鉴定性的评估模式，正在积极探索符合素质教育理论的学校教育督导评估理论与方法。目前在国内较有影响的学校教育督导评估模式主要有以下几种。
1.发展性学校督导评估模式
该模式是上海市人民政府教育督导室提出并开始探索的，他们具体制定了《上海市中小学督导基础指标》和《上海市中小学发展指南》。其目的是促成学校持续、自主的个性化发展，重视和强调主体的自我评价和调整学校对自主发展的理解。此项实验研究的开展取得了初步成效，推动了上海市学校督导评估工作的改革与发展，促进了学校的自主发展，促进了教育行政部门的职能转变。对该模式进行积极实验和探索的，还有山东等省市，在全国范围内，产生了积极影响。与发展性督导评估理念相一致的还有上海市海奉区等地研究的学校可持续发展督导评估模式和学校发展水平督导评估模式。
2.研究性学校督导评估模式
该模式是黑龙江省哈尔滨市南岗区教育督导室提出并开始研究的，本着“到位不越位、帮忙不添乱、切实不表面”的原则，建构的一种积极有效的工作模式。该模式主张督导评估人员和被评估学校一起，根据有关评估方案及标准，通过评估主客体之间的良性互动，就学校工作和发展深入地探讨、研究，进而形成质性的、多元的、过程性的评估。
3.教育型目标调控模式
该模式是由北京市教育科学院研究所研究提出的，他们还编写了《中小学教育质量综合评价使用手册》。《手册》包括学生质量综合评价（思想政治、知识能力、体质健康、审美意识、劳动技能、个性发展）和学校工作质量综合评价（办学方向目标、领导班子制度建设、教职工队伍建设、各项工作管理、学生质量、办学效益）。
4.学校绩效评估模式（也称教育质量保障模式）
该模式是由华东师范大学陈玉琨教授研究并提倡的，主要包括输入保障、过程保障、输出保障和系统效益评估四个部分。输入保障就是分析在输入方面影响学校输入质量的可能因素，尽可能使学校提供合格的教育、教学条件，是保障高质量教学的可靠基础。该模式在华东地区取得了较好的社会效应。
从展望未来的视角来看，随着国际教育评价改革的发展趋势，我国中小学校教育督导评估也将呈现出良好的发展趋势。尤其是自新课改以来，我国学校教育督导评估理论与实践研究面临新的挑战，也迎来了新的发展机遇。从国家层面的评估政策制定到基层教育督导部门的评估行为，它们都不同程度地体现了素质教育的思想和新课改的理念、方法、要求。今后，我国学校教育督导评估理论与实践研究将在以下方面有较大发展：一是学校教育督导评估理念方面，将全面贯彻科学发展观，逐步走出传统学校教育评估观念的藩篱，全面建构科学人文的发展性评估观；二是学校教育督导评估内容将从单一走向全面，更加注重学校教育督导评估内容的全面性；三是学校教育督导评估方法由单一走向多样，逐步强调学校教育督导评估方法的多样性，注重过程与方法的结合，关注质性与量化方法的有效结合，更加强调学校教育督导评估过程的情境性和真实性；四是学校教育督导评估主体将由一元走向多元，关注来自多方面的评价信息，注重学校评估主体的多元化；五是学校教育督导评估功能由惟一走向多元，重视学校教育督导评估的发展性与教育性功能。
三、建构适合我国新课改理念的中小学校教育督导评估制度
学校教育督导评估工作应建立什么样的有效评估制度呢？这种新的制度应体现以下几种观点：一是符合马克思主义关于“人的全面发展”理论和国家教育方针；二是适应国际教育“完人发展”评价的最新趋势；三是符合素质教育理论和终身教育理念；四是符合中国文化背景和教育实际情况；五是充分体现新课改提出的发展性评价理念。我们认为，在宏观层面上急需建构有效的中小学校教育督导评估制度，具体框架主要有以下几个方面。
1.学校评估标准
首先，要建构中小学校教育督导评估标准体系，即国家基本标准、地区发展标准和学校特色标准。遵循“一把尺”和“多把尺”相结合的原则，制定标准的基本观点是“以校为本，发展特色”，最根本的目的就是全面提高教育质量。其次，要关注中小学校教育督导评估标准的系统分层化，充分考虑不同地区学校之间的差异性和发展的不同需求，促进其在原有水平上提高和发展的独特性。我们在设计三个层次中小学校教育督导评估指标时应关注以下特点：国家基本标准突出基础性发展指标，着眼于法制化、制度化、体系化、均衡化；地区发展标准应突出规范性发展指标，着眼于管理的民主化、科学化、规范化、协调化；学校特色标准应突出主体性发展指标，着眼于自主性、发展性、创新性、特色性。前者是后两者的基础，后两者是前者的发展，从而构成完整、严密、系统的中小学校教育督导评估标准体系。中小学校教育督导评估实践应该既有统一的国家标准，又有适合地区发展和学校发展的特色标准，只有这样，学校才能既有评价的基本标准和目标，又有学校自身发展的空间。那么，国家基本标准究竟应该包括哪些内容呢？笔者认为应该包括学校组织效能与领导能力，教职工合作与工作能力，学校文化与学校风气，有效教学与课堂效果，高期望与学生有效学习，家长联系与参与支持，以及有效的家长、社区和学校评价机制等。
2.评估经费制度
在实践调研中，笔者发现，建立健全各级政府学校教育督导评估经费制度，可以保障学校教育督导评估活动的正常运行。如英国督学经费占全国教育经费总支出的0.4％，每位督学的工资平均在3万～4.5万英镑，可见英国对中小学校教育督导评估工作支持的力度。我国应设立学校教育督导评估专项经费，学校教育督导评估经费主要包括活动经费、督学培训经费、办公经费、奖励经费等。此专项可每年按学校规格下拨。如果学校教育督导评估专项经费能够被保障，将会极大地推动我国中小学校督导评估事业的发展。
3.组织机构建设
加强全国督导系统的组织机构建设，可以提高组织的地位和影响力。目前，我国国家层面的督导组织机构相对薄弱，如国家教育部督导团办公室总共不到10人，难以满足新形势下教育改革与发展的需要。而英国则单独成立国家标准局，工作人员500余人，皇家督学3000人，从信息采集、督学培训、考核管理、工具研发、组织评估，到国际交流都有系统的组织管理体系。我国是个拥有13亿人口的教育大国，为实现人力资源强国的愿望，我们应进一步加强学校教育督导评估组织机构的建设：一是全国教育督导系统自成体系，像银行、铁路、电力管理一样，实行条条管理；二是国家教育部督导团办公室从教育部分离，改为“国家教育督导局”，升格为正部级单位，并根据需要扩大人员编制，各省市县也要相应地完善其组织机构。
4.队伍建设制度
原国家教委在1991年颁布的《教育督导暂行规定》中对聘用督学人员的条件是接受过高等教育或具有同等学力，有10年教龄，年龄在55岁以下，由同级教育行政任命，要求督学人学先培训，后上岗；先实践，后任命。目前，这一聘用标准已经太低了，不能适应当下教育改革与发展的需要。面对这一情况，一是国家教育部要尽快制定新的督学任职资格标准，借鉴英国等发达国家的督学标准，提高学历层次和业务素质，实现督学专业化；二是要增加督学人数，目前全国各级督学合计29809人，从中小学校的规模和数量上看，按英国的标准和比例配备，我国最少要增加5万位督学；三是要健全督学培训制度与学习制度，培养专家型督学。我们还应让督学人员真正建立符合新课改的督导理念，实现两个转变：由“重督转为重导”，“督”是手段，“导”是目的，突出指导性、服务性，逐渐做到“只导不督，以导来督”；由检查、监督、评比转向评价、指导、服务、解释、理解、帮助上来，重点关注教师的“教”和学生的“学”，积极引导学校实施素质教育。
5.评估方法制度
要想建立评估方法制度，一是要以“质性评价统整量化评价”，建立以质性评价方法为主，以质性评价统整量化评价的方法制度。评价方式和途径多样化，量化评价方法和质性评价方法相结合，能适应综合评价的需要，丰富评价方法。同时，我们可以吸收一切有利于学校教育督导评估工作的评价方法。二是提倡评估模式多样化，不设统一的、“一成不变”的万能模式，鼓励教育督导人员积极思索、大胆实践，探究适合本地区特色的新模式、新方法。因校而异，评估学校应注重实证性的考察（如现场观察、访谈、问卷、听课、座谈、分析学校的原始记录和档案袋等）。三是在评估策略上，督导人员要“走进学校、走近教师、走近学生”，与学校、教师、学生建立新型的民主、平等的合作关系，成为校长、教师的良师益友；要“走向社区、走进家庭、走近家长”，积极动员家长、社区参与教育督导和评价，充分调动家长参与教育督导和评价的主观能动性，建立学生、教师、家长、管理者、社区和专家等共同参与、交互作用的督导制度，以多渠道的反馈信息促进中小学校发展；要“走进教学、走进学习”，深层次地研究教学评价、学习评价，通过评价促进学生的学习进步，提高教学效益和教育质量。
6.自我评估制度
我们要尊重学校主体发展的自主性、积极性，给学校充分发展的空间和权利，鼓励学校个性化、特色化的自主发展，并建立适合本校实际的发展性学校自我评估体系，把自我约束、自我监控、自我调控能力的大小作为评估学校自主办学能力的重要指标。国家在政策层面上多次强调要“建立学校自评制度。指导学校以《指导纲要》为依据，结合每学年工作总结进行一次自查，及时改进工作”，“建立以学校自评为主，教育行政部门、学生、家长和社区共同参与的评价制度。学校应对评价所涉及的各方面进行自我评估，准确了解学校的发展状况，针对存在的问题采取及时有效的改进措施”。由此可见，我们要把学校自我评估制度建设作为现代学校评估制度的重要组成部分，重点强调学校自主办学、自主发展的主体权利和主体责任，使学校自行制订的发展规划成为评估学校发展的最为重要的标准，学校自我评估、自我监控的过程和结果的质量，要成为评估学校自主意识和能力的重要内容。我们还应充分发挥校长自主办学的主体性，促使学校从本校实际出发，积极探索和设定最佳的发展目标，采用最优发展策略，建立学校自主、和谐、持续发展的良性机制。
7.质量监测制度
质量监测是中小学校教育督导评估的一个重要的组成部分，也是一种有效的评估手段。学校教育质量监测是我国学校评估制度中非常薄弱的环节，由于受到传统意识和经费短缺的影响，我国至今没有在全国或者局部地区建立完善、系统的质量监测系统，这在很大程度上影响了教育事业的合理规划和科学决策的质量。要想建立有效的质量监测制度，一是要以国家基础教育监测项目办公室为基础，建立国家教育督导评估数据信息中心，也即国家基础教育质量监测中心，其主要职能是质量测试、统计分析、信息处理、评价指导、咨询服务；二是健全监测制度，国家教育质量监测并不是临时行为，而是一项长期的制度，应加强其制度化、规范化建设；三是建立全国监测网络，随时填报，逐级生成，网络管理，提高数据信息的有效性与科学性。