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大米是中国最主要的粮食品种，其产量占全部粮食产量的40％左右，全国有60％的人口以大米为主食。以往，学术界对大米的生产、消费、流通及贸易等问题已经做过不少研究，但对一些细节上的政策内容和运作方式，诸如大米出口配额、补贴和定价机制之类的问题，还很少涉及，几乎给不出有准确含义的解释。本文根据所搜集到的资料和对有关方面的咨询，对大米政策进行了较为系统和细致的分析。
一、主要大米政策
从1999年开始，中国政府认识到，农业发展进入了新的阶段，并把结构调整和提高农产品质量确认为新阶段农业发展的基本思路和主要内容。在大米方面，主要的政策有两个方面：一是2000年政府放弃了对早籼稻进行保护价收购的政策。20世纪90年代早籼稻种植面积占水稻种植总面积的25％，产量占粮食总产量的约10％。中国的消费者不喜欢早籼米，原因是口感不好。但是，农民必须生产籼稻以完成政府年度粮食目标产量。如果能够获得替代性淀粉食品，农民通常将大米储存起来。大米被储存了几年后，质量下降而不能食用，然后被销售到当地的饲料加工厂做动物饲料。一直到1999年，中国政府对籼稻和粳稻都实行了保护价收购政策。由于低质早籼米的零售价格下跌，农民没有根据市场做出反应，因此籼米的库存量不断堆积，成为农民和政府财政的负担。政府在2000年中国南方早籼米生产地区取消了早籼稻收购价，目的是要逐步减少早籼稻的生产（注：为了防止早籼稻价格下降过快，南方省份包括湖南、湖北、安徽以及江西组成了省际间大米价格联盟以保持对当地生产者的价格保护。）。二是政府为了鼓励大米优质化，实行了优质优价政策，即相对提高了优质稻谷的收购价，拉大了不同质量级别的稻谷的收购价，相近的两个级别的稻谷收购价格差距一般在5％～10％。农民现在已经意识到优质稻谷可能获得良好的价格，表现出了种植优质稻的积极性。为了加强对稻谷质量的管理和实行优质优价政策，1999年中国政府公布了一系列大米质量标准，作为加工以及最终食用大米的标准，取代了1986年制定的已经过时的质量标准。该质量标准对籼稻和粳稻制定了五种等级的标准。籼稻标准规定，整精米率为50％，出米率为71％～79％；粳稻标准规定，整精米率为60％，出米率为73％～81％。2000年，政府又修改了1999年实施的质量标准，最主要的是提高了对整精米率的要求，把籼稻的整精米率从50％提高到56％，粳稻的整精米率从60％提高到66％。新的质量标准还规定，各类稻谷以三等为中等标准，低于五等的为等外稻谷；稻谷中混有其他类稻谷不得超过5.0％（见表1）。
表1 粳稻和籼稻质量指标（2000年）
2001年中国实行了新的粮食政策，主要内容就是要“放开销区，保护产区”。放开销区，就是在包括浙江、上海、福建、广东、海南、江苏、比京、天津等8个省、市在内的粮食主销区，取消对农民的定购任务，放开粮食（其中包括稻谷、大米）的市场经营和价格控制。保护产区，就是要加大对粮食主产区的保护力度，中央政府要求国有粮食企业坚持按保护价敞开收购农民余粮，并增加了对地方拨付的风险基金补助，承诺增加对粮食主产区农业基础设施建设的投入，建立健全农业科技创新推广体系，改善农业生产条件和生态环境，稳步提高主产区的粮食生产能力。这项改革对大米的影响可能是，南方稻区的地位将进一步下降，东北地区大米获得更大的市场空间，提高中国大米构成中粳米的比例。
二、大米管理体制
中国由计划经济向市场经济过渡的过程，是一个逐步分权的过程，在包括大米在内的粮食管理上中央对地方的指令已经比以前少了很多。但是，中央政府以自己的权力和财力为基础，对大米生产和流通发挥着多方面的作用。
中央政府对大米生产的管理主要表现在：①保护资源。中央政府要求大米销区在推进粮食购销市场化改革中，采取有效措施，保护好基本农田，决不允许擅自将耕地改为非农业用地，并称这是一条不可逾越的“红线”。这意味着，这些地区可以把原先的稻田用来种植经济作物，但不能用作工业建设用地和房地产开发用地，目的是将来发生了大米短缺，可以重新种植稻谷。②建设基地。中央政府对大米生产的直接管理集中体现在大米基地县的建设上。中国现在大约有200个大米商品生产基地，国家每年安排约20亿元的优惠贷款，支持这些基地县发展生产。③支持大米科研和技术推广。中央政府设立了专项基金，实施“丰收计划”，推广先进实用技术。中央政府还增加了对“超级稻”以及水稻基因研究的资金投入，湖南省的著名水稻专家袁隆平正在开展一项引起许多人共同关注的水稻增产和品质改良的研究，中央政府对他的研究给予了巨额资助。2001年中国国家科技部决定在2002年增加农业科研投资60亿元，其中水稻方面的研究是被重点支持的项目之一。
中央政府对大米流通的管理主要表现在：①建立专项大米储备。中国从1990年开始建立了国家粮食专项储备制度，并成立了国家粮食储备局。从此以后，中国的粮食储备就分为国家专项储备和企业周转经营储备两部分。2001年中国政府进行了大规模的粮库核查工作，结果是到2001年3月底，这两部分粮食储备多达22000万吨（不包括农民自己的储备，数量大致与国家储备相同），其中大米的储备约8500万吨。在政府的储备中，专项储备约5000万吨，而专项储备中大米约占1800万吨。2000年国家粮食储备局进行了政企分开的改革，撤消了原有的机构，成立了国家粮食局和中国储备粮经营管理总公司（即中储总公司）。中储总公司对国家专项储备粮进行垂直管理，与地方储备彻底分开，即中储总公司在人员和组织上有直接的垂直管理体系。在2001年7月国务院召开的粮食工作会议上，中央宣布将进一步扩大专项储备粮的规模，目标是逐步增加到7500万吨，其中大米计划为2500万～3000万吨。②建立大米风险补贴基金。中国从1994年开始建立粮食风险基金，该基金由中央和地方共同筹集，采取的办法是中央主导，地方配套，在粮食产区中央与地方的比例是1.5：1。在销区是1：1。基金的主要用途是对超过正常粮食储备规模的超储部分提供补贴，每公斤大米的补贴费用是0.06元。1999年政府改进和完善了粮食财政补贴办法，主要是在合理确定中央财政对地方粮食风险基金补助基数的前提下，实行地方政府包干的办法。③提供稻谷收购贷款。中国在1995年成立了农业发展银行，专门为粮食和棉花收购提供贷款。④制定大米市场准入制度，规定从事大米流通的市场主体的资格。例如，1998年粮食流通体制改革时，政府明确规定私商不能收购稻谷和大米。但这项规定现在在销区已经被废除，在产区也名存实亡。
地方政府在大米生产和流通的管理中，发挥着越来越重要的作用。在2001年7月国务院召开的粮食工作会议上，中央要求省级人民政府要在国家宏观调控和政策指导下，对本地区粮食生产和流通全面负责，落实和完善粮食省长负责制，赋予省级人民政府管理粮食生产和流通更大的决策自主权。中央强调，目前及今后的几年，完善和落实好粮食省长负责制，主要是做好以下几方面工作：①发展产销区之间长期稳定的粮食购销协作关系，销区要主动与产区建立稳定的购销关系；②完善地方粮食储备制度，按照国家关于“销区保持6个月销量”的要求充实省级粮食储备；③粮食主产区要增加粮食生产投入，稳定粮食生产能力，做好粮食收购和储存，保证提供必要的商品粮和中央储备轮换用粮；④各省级人民政府要鼓励和引导各类有经营粮食资格的企业经营粮食；⑤各省级人民政府要认真落实和监管好粮食风险基金，确保专款专用；⑥积极推进国有粮食购销企业改革，促使企业真正走向市场，自主经营，自负盈亏；⑦加快粮食市场体系建设，维护正常流通秩序，稳定市场粮价。
三、大米贸易政策
传统上，中国的粮食贸易只是起平衡国内供求、调剂生产余缺的作用。但是，在大多数情况下，粮食对外贸易还是要服从政治利益，粮食对外贸易计划是在生产年度之前内部确定的。对外贸易通常能够稳定国内的供求关系，但遗憾的是，中国以前所实行的粮食对外贸易在有些年份里却加剧了国内包括大米在内的谷物供求和价格波动。由于体制不顺和审批程序冗长等原因，中国粮食外贸对国内供求的调节能力还很有限，对国际市场变化的适应能力也不强，突出的表现是逆向调节和反应滞后，放大了国内市场的波动。中国学术界普遍知道并予以批评的一个事实是，粮食国内贸易与对外贸易处于一种分割状态，粮食的进出口并没有随着国内粮食生产与消费的变化而相应调整，出现了国内粮食供给相对平衡的时候却大量进口，国内粮食减产供应紧张的时候又大量出口的怪现象。1993年和1994年我国大米产量处于低谷阶段，分别只有1.78亿吨和1.76亿吨，而在这两年我国大米出口量却是20世纪90年代以来最多的两年，净出口量分别高达133万吨和101万吨，致使国内大米缺口进一步扩大，大米价格爆涨，带动了整个粮价的上涨。在1995年大米丰收的情况下，却净进口159万吨。
中国大米对外贸易实行的是国有粮食企业的垄断专营制度，私商或私营企业至今尚无出口大米的资格。中国对外贸易经济合作部1993年颁发了《大米出口经营管理暂行规定》，《规定》要求：①按照国家下达的大米出口计划配额，辽宁、上海、江苏、浙江、安徽、江西、湖北、湖南、四川等省、市粮油进出口公司（指的是国有公司），中国粮油食品进出口总公司和国内一些有条件的现有实体公司，可自行对外成交、出口，并自负盈亏。其它省、市出口大米由中国粮油食品进出口总公司代理或经外经贸部批准后自行对外成交、出口，并自负盈亏。②凡政府间（包括国营公司）协议贸易项下的大米出口，如向古巴、毛里求斯、利比亚、也门等国的出口，由中国粮油食品进出口总公司统一经营。③中国食品土畜进出口商会负责协调大米出口的价格、市场、客户，重点协调价格，并将统一协调价格发给有关出口经营公司和发证机关执行，同时报外经贸部备案，各经营单位应服从商会协调。④外经贸部授权的发证机关，按照国家下达的大米出口计划配额和出口许可证管理的有关规定，核发大米出口许可证。这个规定虽然是在1993年制定的，且是暂行规定，但事实上一直沿用到今天，不同的是可以自行出口大米的国有企业的数量增多了，比如，黑龙江和吉林两省的省级管理的粮油进出口公司都可以自行出口大米，而不必像以前那样由中国粮油食品进出口总公司代理，也不必经过外经贸部的批准。
在加入WTO前，中国对大米出口采取了补贴措施。补贴来源于各个进出口公司所属的同级财政，比如，中国粮油食品进出口总公司的出口补贴由中央财政支付，而各个省属进出口公司的出口补贴则由所在省财政支付。根据笔者的了解，每个省的补贴标准并不相同，并且经常发生变化。比如1999年和2000年，安徽省大米（籼米）出口补贴为每吨120元，到2001年省政府同意增至每1吨180元。这些出口补贴并没有被农民所得到，而是补贴给了出口企业。中国补贴大米出口，当然是为了鼓励出口商增加出口，但不构成倾销，因为大米的出口价比成本要高。另外，作为加入WTO的条件，中国已经承诺到2004年全部放弃农产品出口补贴。
大米是中国国家重点管理的11种出口商品之一（其他10种是玉米、煤炭、原油、成品油、钨、锑、锡、钢材、蚕丝类）。多年来，中国对大米出口一直实行配额管理制度。自2002年1月1日起，中国有多种农产品不再实行出口配额管理，但对重点农产品仍然实行出口配额管理。根据外经贸部下达的2002年度部分农产品出口配额，共有12种农产品仍然实行出口配额管理，其中第一项就是大米。
中国政府要求加快边境贸易的发展。外经贸部、海关总署通知规定，边境小额贸易企业出口本地自产的粮食等国家重点管理的商品，外经贸部每年根据上年度边境小额贸易出口情况、生产情况及供求关系等因素，专项给边境省、自治区下达一定数量的出口配额，并授权边境省、自治区外经贸主管部门发放出口许可证。按照外经贸部、海关总署的边境出口配额分配计划，黑龙江、吉林和辽宁三省获得的配额为12万吨，占了全部大米边境贸易配额的76.9％（见表2）。
表2 2002年农产品边境贸易出口配额分配表 单位：吨
资料来源：中国对外贸易经济合作部。
中国已经意识到动植物检疫在国际贸易中的重要性，并且明显地加强了这方面的工作。国家质检总局公布，自2002年3月1日起施行《出入境粮食和饲料检验检疫管理办法》，对大米的进出口产生直接的作用。
四、加入WTO后大米政策的变化
中国加入WTO后，国内民众普遍对农业的处境感到担心。中国为加入WTO承诺的条件主要有：①农产品关税平均税率由1992年的46.6％降到2004年的17％。这一关税水平低于发展中国家，也低于新加入的成员，是所有国家中关税削减幅度最大的。②承诺各项配额产品进口量为消费量的4.0％～8.8%，配额内关税为1％～10％，配额外关税为10％～80％。③取消出口补贴，包括价格补贴、实物补贴，以及发展中国家可以享受的对出口产品加工、仓储、运输的补贴。这一条对中国大米的出口将会产生负面影响，一定程度上削弱了中国大米出口的竞争力。④自加入WTO起12年，如果中国的产品出口到任何WTO成员国，对该国同类产品或生产者造成威胁时，受影响的WTO成员国可对中国该项产品撤消关税减让或限制进口，该项措施实施2年后，中国才有权申请终止这项条款。这一承诺条件显然增加了中国大米的出口难度。⑤WTO成员国提起对中国的反倾销调查时，可使用不依据中国国内价格或成本进行严格比较的方法。这项规定自中国加入WTO之日起15年后终止。这意味着，如果中国大米出口对象国，比如韩国和日本，指控中国倾销时，中国在诉讼中处于非常不利的地位。⑥大米、小麦和玉米等特定产品享受8.5％的微量补贴允许，即对大米、小麦、玉米每项产品可有其产值8.5％的价格补贴空间。中国没有得到发展中国家10％微量允许的优惠。⑦投资补贴和投入品补贴计入国内支持总量（AMS），补贴空间为农产品总值的8.5％。同样没有享受到发展中国家的待遇。
自加入WTO之日到2004年年底是中国的过渡期，过渡期内实行进口关税配额数量管理。按照中国承诺的内容，2002年，大米的关税配额是399万吨，其中粳米和籼米各占50％；到2004年，大米关税配额增加到532万吨，粳米和籼米仍然各占50％。中国方面还承诺，在粳米进口中，国营企业和非国营企业分得的关税配额各占50％；籼米进口中，国营企业占90％，非国营企业占10％。另外，需要明确的是，根据《乌拉圭回合农业协议》（AOA）的规定：现行市场准入机会，应定义为在基期内允许进口的数量，是否进口则没有强制性。也就是说，关税配额只是理论上的市场准入机会，并不是一定要履行的实际采购义务。根据中国大米供求情况（生产能力、库存和价格），几乎没有全部完成关税配额的必要和可能。在数量有限的大米进口中，长粒米配额履行将多于中短粒米，原因是在中国与美国签署农业协议前，泰国已经与中国就大米贸易达成了个别协议，中国将给予泰国大米一定量配额的优先安排。泰国的香米属高质量大米（长粒米），很受中国高收入阶层的欢迎，但中国国内缺少相应替代品，这部分进口主要是由国内需求决定，受关税影响不大。
目前，中国学者普遍认为，加入WTO后小麦和玉米受到的冲击大于机遇，而大米的机遇多于挑战，是唯一具有竞争优势的谷物品种。原因是中国大米生产的国内资源成本系数（DRCC）较低，多数大米品种的价格也低于国际价格。李思恒（2001）比较指出，2000年6月中国主要粮食批发市场行情平均，标一籼米价格为每吨1407元，标一粳米价格为每吨1753元，而FA02000年6月信息说，当年5月泰国二级白大米（整米率100％）离岸价每吨208美元（折人民币1732.6元），美国二号长粒大米（碎米率4％）船边交货价格每吨253美元（折人民币2107.5元）。泰国和美国大米加上运费、保险费、税收（关税和增值税）、损耗，运到中国港口，比起中国大米运到港口的边际价格，并不占优势。中国政府希望在加入WTO后能进一步扩大大米出口，而不是要进口国外的大米。
中国应对WTO冲击的研究和准备并不充分，起码在农业领域是这样。现在，学术界和政府部门对农业政策调整的思路已经取得一致，就是要“用足绿箱政策，用好黄箱政策”。据研究（程国强，2001），在“绿箱政策”补贴中，1996～1998年3年平均，中国主要对农业提供了“一般服务”补贴，达785.6亿元，占“绿箱政策”补贴的52％；其次是粮食安全储备补贴，约383.8亿元，占25％；还有自然灾害救济、扶贫、农业生态环境建设支持等。而对农民的直接收入支持、结构调整补贴等，中国尚未列入财政预算科目。中国“绿箱政策”措施总支持水平呈增长趋势。1997年的总支持水平为1312.54亿元，比1996年增加190.76亿元，增幅为17％；1998年的总支持水平为2108.15亿元，比1997年增加795.61亿元，增幅为60.6％。1996～1998年3年的平均支持水平为1514.16亿元，相当于183亿美元。中国政府计划进一步增加“绿箱政策”支持，加强政府一般服务，重点是支持农业科研和技术推广，增加国家财政对农业基础设施建设投入，并且把原来对粮食流通和储备的补贴中的一部分转为对生产者的补贴。但是，对具体内容和操作方法，有关部门还正在研究之中。至于针对大米单项产品的政策调整，目前还无从谈起。当然，中国政府（包括地方政府）已经而且还将继续采取一些政策措施，鼓励和支持大米优质化，提高大米的质量、效益和出口竞争力，但这些政策本身与加入WTO没有太大的关系，因为即使中国不加入WTO，仍然会采取这些政策措施。
中国已经实施的“黄箱政策”主要有两种：一是对粮食、棉花的政府定价收购及保护价收购，二是农业生产资料价差补贴。1996～1998年中国特定农产品价差补贴年均为-252亿元，其中，大米价差补贴最高，为-132.09亿元（粳米-93.4亿元、籼米-38.69亿元）。这与美国、欧盟、日本等发达国家对农业的巨额价格补贴，以及阿根廷、巴西等发展中国家对农业的支持，形成明显的反差。这种情况说明，中国在农产品价格支持方面还有不小的空间，程国强（2001）测算，价格补贴还可增加617.5亿元，其中，大米320亿元。中国对农业生产资料的价差补贴为281亿元，仅为农产品总值的1.4％，也远低于非特定产品补贴（投入品补贴和投资补贴）相当于农产品总值8.5％的承诺条件的上限（注：投资补贴包括扶贫贴息贷款和扶贫贷款两项；投入品补贴指对以优惠价格向农民出售农药、化肥、塑料薄膜的生产厂商的补贴，但最终受益者是农户。）。测算还表明，中国对农业生产资料、信贷以及主要农产品储运、流通等补贴也有一定的调控空间，可在目前的基础上增加1768亿元。
上述分析说明，在加入WTO后，中国还有很大的政策回旋余地来支持和保护本国包括大米在内的农业领域。这主要是因为中国一直实行从农业中提取剩余支持工业化的政策，加之中国农民的政治谈判力量非常弱，国家宏观政策长期向工业和农产品消费者倾斜，形成政府对农业部门的征税政策。现在在加入WTO的冲击下，这种局面可以逐步改变。这样的冲击，也许未尝不可以视为对中国农民的一份礼物。
五、简要的评价
在了解了中国的大米政策后，我们可对其变化路径、现状（问题）和趋势，做出如下简要的评价：
1.中国的大米政策是以优质化、市场化和国际化为主线而向前演进的。这种变化主要是立足本土的路径依赖上的内源式主动变化。比如，随着大米生产能力和居民消费水平的提高，政府相应地做出推进大米优质化的结构政策安排；随着对大米流通过度控制的政策弊端越来越多地暴露出来，市场化改革的步伐也就必然加快。即使中国不加入WTO，这些生产和流通方面的政策变化也还是要发生的。而贸易政策的变化，则更多的是全球化“冲击—反应”式的被动调整，但由于中国大米价格较低，具备国际竞争力，且过渡期末的进口配额也仅占国内消费量的4％略强，所以，中国对开放大米市场的态度远没有同是稻米文化圈的日本和韩国那样激烈。
2.大米的对外贸易政策需要及时调整。大米一直是中国农产品出口中的强项，为平衡中国粮食贸易做出了重要贡献，但是现行的大米贸易管理政策仍然较多地维持了计划经济体制的做法，特别是出口配额管理和定价机制已经远远不能适应农产品自由贸易的趋势。中国承诺要取消大米出口补贴，势必会削弱大米的国际竞争力，因此需要采取合理的替代政策。
3.中国大米的对外贸易不仅实行国营垄断，而且缺少必要的透明度，是业外人士很难了解的。这种情况，伴随着中国加入WTO，必须得到早日改变。
4.在大米生产和流通中，需要进一步平衡市场调节和政府控制的关系。其中，最重要的就是要减少对流通环节的垄断和控制，尽快实现由销区市场化向全国范围内市场化的过渡。经验已经说明，改革中遇到的问题只能通过进一步发育市场的办法来解决，逆向选择的结果必然是问题越来越多，带来僵硬性、高费用和低效率。
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