协作治理：城市多民族社区民族工作创新的探讨，本文主要内容关键词为：多民族论文,民族论文,城市论文,工作论文,社区论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：C954 文献标识码：A 文章编号：1004-3926(2013)12-0038-08
一、问题的提出
随着城市化进程不断深入，汉族和少数民族成员在城乡间、地域间的流动与迁移，以及城市生产生活的聚集性和住房商品化的推进，使少数民族原有的“小聚居”居住格局被逐渐打破，而以不同民族群体为人口构成的社区却在城市急剧地增加。各民族成员生活于城市同一社区中，在频繁且逐步深入的民族交往过程中因相互间经济社会文化生活的差距与差异，对城市民族工作提出了前所未有的挑战。“改革开放特别是进入新世纪以来，我国民族工作的大环境发生了重要变化。形象一点说，民族工作‘进城’了，工作重点从边疆和农村牧区延伸到城市和东部”[1]。然而，传统民族工作具有的政府单位式管理、行政命令式手段、单向垂直式运行等属性，显然已无法有效地应对当前城市多民族社区面临的新情况、新问题。因此，如何在城市化这一大环境下推进民族工作创新，以此来更好地贯彻和执行民族政策、民族法律法规，推动城市民族团结互助、谋求各民族共同发展，以及构建和谐民族关系、维护城市社会稳定等，理应成为现阶段城市民族工作亟待研究的现实课题。
当前，关于城市民族工作的研究主要体现在其内涵、特点、影响因素、自身及其面临的问题、对策建议等方面。沈林、郑信哲等从工作实践出发，以城市化进程为社会背景，认为城市民族工作是指以城市少数民族问题为主要对象的民族工作以及与城市民族功能相联系的民族工作①；“重点是民族关系调整，焦点是民族权益维护，难点是民族宗教结合，热点是民族外因影响”被视为城市民族工作呈现的新特点；领导重视程度，城市化进程，少数民族人口流动等成为其主要影响因素；城市民族工作自身存在的问题有思想认识、政策法规宣传、服务和管理、工作手段和机制不到位，以及其面临的问题如少数民族流动人口问题等；大多认为推进城市民族工作机构改革，提升民族管理工作水平，加强法制建设，培养少数民族干部等，可提升和增强城市民族工作的力度和效果。
通过分析文献资料②发现，总体上看这些研究成果对推进城市民族工作发展和创新具有重要的理论意义和实践价值。但是，一方面学界针对城市民族工作的探讨主要集中在宏观层面上及较为笼统的理论层面研究，把城市化进程细化为具体的社会条件或社会环境而进行专门研究的成果不多，尚没有突出其与一般性民族工作研究的差别和不同。另一方面研究者大多把政府相关部门及民族工作部门作为完善和推进城市民族工作的重点，没充分考虑甚至忽视城市化背景下地方政府、社会组织、民众等诸多要素作为一个有机统一体而对创新城市民族工作具有的综合作用和现实价值。即使有研究者提出民族工作社会化，民族工作社区化等学术见解③，但这些为数不多的研究也仅停留在它们对城市民族工作具有的单一性功效上。
鉴于此，笔者以多民族社区这一城市化发展带来的客观结果为研究视点，尝试从微观和实践层面上探讨城市民族工作创新问题。事实上，在多民族社区日常生活实践中，因城市化快速发展而直接或间接地产生或引发的民族事务涉及少数民族内部、少数民族与汉族之间及其与经济社会组织之间的公共事务，尤其是少数民族流动人口的就业、子女教育、住房、社会保障、宗教信仰等具体事务。当前城市多民族社区面临具有复杂性、多样性、广泛性等特征的民族事务，仅依赖于地方政府和民族工作部门将难以有效地应对。因此，我们认为，把民族工作置于城市多民族社区中研究其创新问题，需地方政府和民族工作部门、社会组织、民族成员等多主体的通力协作、相互配合，共同完成民族事务的管理和服务工作，即形成一种所谓的“协作治理”模式，能在很大程度上推动城市化背景下多民族社区民族工作的创新与发展。
二、公共治理：民族工作创新的一种研究视角
20世纪80年代末，治理理论(governance theory)是在反思社会资源配置中市场失灵和政府失效而形成的新公共管理理论，其重新审视了政府与市场、社会、公民间基本关系，以及着重关注如何通过相关制度和机制实现它们之间的协调与合作等。最早界定治理这一概念涵义的是全球治理委员会，认为“治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。这既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排”[2]。民族工作作为管理民族事务的一种政治活动，此概念最早出现在党的文献中，后来在官方文件中得以广泛地使用，而真正从学术意义上界定和剖析其基本内涵的研究较少。
借鉴治理理论的观点，结合当前多民族社区实际，本研究认为民族工作是以地方政府和民族工作部门为核心主体，社会组织和民族成员为参与主体，就少数民族群体及其成员所涉及的重大社会事务而进行管理和服务的一种政治过程。从日常实践活动看，在多民族社区中这一政治过程更多地呈现为一种公共治理过程，它既依赖于地方政府的主导作用又离不开社会组织和民众的积极参与，在共同协商与合作中就民族事务管理而形成的一种上下互动关系。并且，它凭借制度、政策、法律等正式手段和信仰习俗、包容信任、情感认知等非正式手段，来维护和调和国家利益与民族利益间及不同民族群体间利益的一致和统一。
对多民族社区来说，实现民族工作的目的和效果需地方政府、社会组织和族员之间相互协商与合作，这三者成为民族事务管理和服务的主要承担者。公共治理体系包括治理的主体如政府、公共组织、非营利组织、私人组织、社会个人等，治理的方式如强调各种机构、团体之间的自愿、平等合作[3]。在此意义上，民族工作的主体既包括地方政府、民族工作部门等公权力部门④，也包括企业、事业单位、社会团体等非公权力组织⑤(社会组织)及民族成员等。其中，公权力部门作为民族工作的执行者，是核心主体，在具体的社会实践活动中发挥主导和方向作用，而非公权力组织和民族成员作为民族工作的参与者，在具体的社会实践活动中发挥支持、配合作用。“地方政府作为根据法律规定而建立起来的，具有较强稳定型的非自愿组织，需要与其他自愿性协会、利益群体、政党、媒体等组织建立起一种在开放的公共领域进行对话和互动的关系”。[4]从公共治理角度看，地方政府和民族工作部门作为核心主体，是民族制度、民族政策和民族法律的执行者和实践者，并以之为据去处理多民族社区中大量的民族事务，但它已不再是传统民族工作意义上的唯一主体，而是与社会组织、民族成员等参与主体之间进行协作与互动，形成具有多元主体特征的民族工作模式。
公共治理理念所关注的主要问题是：“如何在日益多样化的政府组织形式下保护公共利益，如何在有限的财政资源下以灵活的手段回应社会的公共需求”[5]。中央民族工作会议强调指出，各民族共同团结奋斗、共同繁荣发展是现阶段民族工作的主题。对于多民族社区来说，其民族工作的主题意味着维护和实现社区民族群体及其成员的公共利益和公共需求。以协作治理模式推进民族工作创新，就是在围绕民族关系、民族权利、民族发展等民族事务而进行管理和服务的过程中，充分保证少数民族及其成员获得正当利益，协调少数民族与汉族间及其与经济社会组织间的利益分配，防止不同民族群体间利益分配失衡和分化过度，以满足城市民族尤其是少数民族流动人口的利益诉求和现实需要。金炳镐认为，“民族发展的基本内容包括民族的经济、政治、文化、社会、人口等方面的发展”[6]。在处理民族发展这一公共事务过程中，多民族社区民族工作的过程实质上就是保障少数民族及其成员经济社会发展等公共利益和公共需求得以实现的过程。因此，这种协商治理模式下的民族工作为保障多民族社区内各民族共同繁荣发展及民族成员共享利益提供了可能。
三、多元主体：协作治理模式下民族工作的基本架构
由上分析可知，多民族社区民族工作在性质上是一种治理过程，主体是地方政府和民族工作部门、社会组织、民众，客体是与少数民族有关的公共事务。在协作治理模式下，多元主体参与公共事务既能保证各自利益诉求得以呈现，也能调动广泛的力量共同解决复杂的公共问题，从而提高管理民族事务的质量和效率。因而社会实践意义上的民族工作应是一个利益相关主体共同参与的治理过程，其主体应是多元的。
(一)主体：三位一体
20世纪80年代，西方发达国家将营利性企业、非营利性组织、社区、家庭、社会个人等纳入到公共事务管理中，形成了一个包括政府、市场、民间组织和公众等多元主体参与的治理过程，它“提供了一个相互依赖的行动者之间的互动及利益的水平协调的框架”[7]。同样，协作治理式民族工作也是由多元主体共同参与民族事务管理而形成的一种治理过程，其主体即上述所说的公权力部门，也包括非公权力组织和民族成员，形成所谓的“三位”，它突破了传统民族工作中政府作为单一主体具有的局限性，适应了当前多民族社区民族事务管理的现实需要。“一体”强调的是这三者形成了不可分割的有机统一体，它们之间围绕多民族社区公共事务相互作用、相互影响，形成一种上下互动关系，共同维护和实现社区内少数民族及其成员的公共利益。
公权力部门是多民族社区民族工作的核心主体。地方政府和民族工作部门作为公权力部门，一方面是民族制度、民族政策、民族法律等所涉及的政治事项的执行者，其工作目标以我国有关民族的制度安排与政策设计为导向；另一方面它围绕与民族关系、民族权利、民族发展等有关的民族事务展开具体的管理活动，直接面对现实生活中的少数民族成员，成为上级民族工作部门与民众间的沟通桥梁，是推进实践形态民族工作的关键。公权力部门实现了民族工作在宏观与微观、理论与实践、政治权力与社会权力、制度安排与实践操作等方面的连接。Rhodes认为最小化政府，即重新界定政府公共干预的范围和形式，并强调市场和准市场在公共服务提供中的功能与作用是治理的一种用法[8]。公权力部门作为民族工作的核心主体，决定着民族工作的方向和任务，它区别于传统民族工作意义上的主体，不能单独地管理多民族社区的一切民族事务，需重新界定和定位自身的权责与功能，且对社会组织和民众等其他主体起着指导、帮助、监督等作用。
非公共权力部门是多民族社区民族工作的参与主体。治理涉及中央政府、地方政府和其他公共权威，也涉及在公共领域内活动的准公共行动者、自愿部门、社区组织甚至是私营部门[9]。企业、事业单位和社会团体等非公权力组织作为民族工作的主体，不仅意味着它们应积极参与到多民族社区民族事务的实践活动中，而且也应成为多民族社区公共产品和公务服务的提供者。诚如有研究者所言，对于供给主体的选择，它超越了政府的限制，不仅仅是寻求政府作为供给主体，而是把社会组织作为一种供给主体来参与公共产品的供给[10]。同时，非公权力组织参与社区民族事务的过程也是其相关利益得以实现的过程，使自身在多民族社区中获得社会支持和民族成员认可。企业在市场竞争中需关注民族群体的公共利益，应以自身物力、财力等优势为社区提供一定的公共产品和公共服务，反过来企业也能借助多民族社区各种资源促进自身发展和获益。事业单位参与多民族社区公共管理事务本身就是其公益性特征的体现，应在促进少数民族就业、提供社会资源、推进公共服务等方面承担起社会责任。社会团体参与民族事务管理，能在政府决策合理化、监督公共物品供给、培养民主意识、促进社会资本运作等方面发挥积极作用。
民族成员也是多民族社区民族工作的参与主体。民族成员既包括少数民族成员，通常也包括汉族成员，因涉及社区内的重大民族事务经常与后者相关。公民具有积极、能动的公民资格，他们已经不仅仅是“纳税人”和公共服务的消费者，更是社区公共事务管理的直接参与者，是社区的“治理者”[11]。民族成员不仅是多民族社区公共利益的直接相关者，也是民族事务不可缺少的参与者。一般来说，民族成员对民族事务的参与可能是就政治事项进行的参与，也可能是就社会事项进行的参与。对民族成员的政治参与需公权力部门予以正确引导，如鼓励民主选举、民主决策、民主监督等制度化政治参与，防止群体性事件、非法聚集、暴力抗法、分裂括动等非制度化政治参与。对经济、文化、社会事务等社会性参与需提供必要的参与平台，如媒体平台、网络平台、社区民主议事平台等，并保证民族成员参与的有序化、规范化。从一定意义上说，民族成员参与社区民族事务的过程，同时也是维护自身政治权利、推进民族共同发展、增进民族团结互信、促进民族关系和谐等公共利益得以实现的过程。并且，民族成员参与民族事务的管理也为民族工作实施奠定了社会基础和社会支持。
(二)特征：多向度、多中心、多手段
协作治理式民族工作的权力运行是多向度的。传统意义上民族工作是以自上而下的政治权力运行而进行民族事务管理的，即凭借政治权威、制度、政策、法律等，通过行政命令手段等对民族事务实行单一向度的管理。由城市化发展造就的多民族社区及由其带来的复杂多样的民族事务，仅依靠政治权力进行社会资源配置将难以对之实现有效管理。在这样的环境中，社会需要的政府管理面在扩大，但政府相应的实际拥有的权力却是有限的，显然这样的政府是权力总量、资源总量和职能总量不均衡的政府[12]。协作治理式民族工作的权力既包括政治权力也包括社会权力，遵循自上而下的政治权力运行与自下而上社会权力运行相结合的治理逻辑。地方政府和民族工作部门利用政治权力这种“硬”约束性支配力把握民族工作的方向、目的、主题，为民族事务管理提供指导、帮助和监督，维护社区内不同民族群体公共利益，以及提供公共产品和公共服务等。非公权力组织和民族成员利用社会权力这种“软”约束性支配力为社区民族事务管理和公共利益实现提供支持、配合等积极作用。
协作治理模式民族工作的决策制定是多中心的。多民族社区民族事务既涉及少数民族成员与汉族成员、社会组织之间公共事务，也涉及其经济社会发展等公共事务。从社会实践层面上看，对具体的民族事务管理需依据民族政策和民族法律对之作出具体决策，而协作治理模式主体的多元性及其利益的相关性，决定了具体的决策是多中心的。正如有研究者认为，多中心意味着在社会事务管理过程中，并非只有政府一个主体，而是存在着包括中央政府、各级地方政府、各种政府派生组织、各种私人机构以及公民个人在内的多个决策中心[13]。面对复杂多变的市场环境和公共问题，多中心决策能避免信息不完整或不畅通带来的地方政府和民族工作部门的决策失误。一方面，公权力部门、非公权力组织和民族成员等主体具有相对独立的自主性，各自能就多民族社区民族事务管理进行决策；另一方面，各主体间在民族事务管理和社区公共利益实现上又具有一致性和依赖性，因而在独立决策基础上最终将形成统一的决策。
协作治理模式民族工作的运作方式是多手段的。主体拥有的资源不同决定了在民族事务管理和维护公共利益过程中使用的手段不同，多手段的运用使多民族社区民族工作能达到其应有的目的和效果。治理包括社会制度、法律、规则、司法裁决、行政活动，这些都能够约束、规定并保证公共目标与服务的提供[14]。地方政府和民族工作部门等公权力部门因拥有政治资源而主要使用政策、法律、经济、行政手段，并且还能够调动和整合其他类型资源推动民族工作的顺利实施。Salamon认为，“以前，政府的行为被主要限制在由官僚组织直接提供公共产品和服务上，而现在政府的行为包括许多令人眼花缭乱的借贷、抵押、合同、社会规制、经济规制、保险、税收支出、优惠购货券等等”15]。企业因拥有经济资源而主要使用资金、物力、信息等手段为民族事务管理提供帮助，为多民族社区提供一定的公共产品和公共服务。事业单位因拥有教育、科研、医疗、媒介等社会资源而主要使用知识、技术、宣传等手段为多民族社区提供公共服务。社会团体和民族成员因拥有社会资本、道德习俗、社会舆论等社会或文化资源而主要使用意愿表达、诉求、支持、配合等手段，在民族事务管理中发挥自我管理、自我服务及在维护公共利益中发挥协调、辅助、补充等作用。
四、互动关系：协作治理模式下民族工作的实践逻辑
在多民族社区中，公权力部门、非公权力组织、民族成员等民族工作主体之间形成的是上下互动关系，在围绕民族事务管理及公共利益实现而进行协商与合作的过程中产生一种互动关系意义上的实践逻辑。正如全球治理委员会指出，治理不是一种正式的制度，而是持续的互动[16]。对多民族社区来说，通过协作治理模式下民族工作的内在运作方式及诸要素的相互作用、相互影响，能推动多民族社区各民族共同繁荣发展，能完成和谐民族关系构建及维护民族团结、城市社会稳定的重任。
(一)互动关系的平台：市场化、社会化、社区化
构筑互动关系的市场化平台意指在多民族社区民族工作中引入市场机制。在公共服务和公共产品提供上引入市场机制，使公权力部门与其他主体尤其是与企业间强化这种互动关系，共同解决民族事务管理中面临的诸多难题。利用市场经济具有的供求机制、价格机制、竞争机制及平等、高效、灵活、开放特点，可实现经济、文化、社会资源的合理配置，保证社区公共产品和公共服务的有效供给。有研究者认为，“政府以社会主导者的身份组织公共领域的供给，通过行政手段调节收入分配，消除外部效应；市场充分发挥其灵活性，参与公共治理领域的供给，与政府协同实现公共利益的最大化”[17]。例如，对社区内公共设施建设、教育资源供给、就业服务提供、环境卫生保障等准公共服务，在公权力部门主导下交给企业或其他经济主体，能打破前者的垄断地位，在资金、技术引入及财力、物力投入中积极发挥后者的市场功能，在这种互动关系中提高公共事务的治理效率。并且，非公权力组织与公权力部门以市场化为平台进行互动，后者也能对前者因市场失灵而产生的资源配置失效、假冒伪劣产品等问题进行调节、监督，保证两者在互动关系中实现共赢与效益最大化。
构筑互动关系的社会化平台意指在多民族社区民族工作中调动社会力量。在协作治理模式下，积极争取和调动社会力量支持和配合，能增强公权力部门与其他主体尤其是与事业单位、社会团体间的互动关系，共同参与多民族社区民族事务的管理与服务。事业单位如教育、科研、医疗、媒介等部门，社会团体如协会、行会、慈善组织、基金会等非公权力组织，它们作为参与性主体管理民族事务、提供公共服务、实现公共利益等，实际上就是社会力量在多民族社区民族工作中的实践和体现。例如，“民族社团被认为是一种自治性组织，是政府开展民族工作、进行全民动员的重要途径。其具有为社会公民提供服务性帮助和发展空间、为政府工作起拾遗补缺作用”[18]。当前国内民族工作社会化在有些大城市取得了一定的成功经验，如北京模式、上海模式、广州模式、武汉模式、南京模式等。但当下的问题是，一方面地方政府和民族工作部门如何借助既有的政治资源争取更多的社会力量支持多民族社区民族工作，以及如何引导、规范事业单位、社会团体等非公权力组织参与民族事务管理，是亟待解决的现实问题。另一方面，在政事分开和政社分开的情况下，公权力部门与非公权力组织如何就民族事务管理及公共利益实现而形成一种科学化、规范化的互动关系，同样是值得研究和予以解决的。
构筑互动关系的社区化平台意指在多民族社区民族工作中利用社区资源。社区作为民族成员共同生活的社会单元，承载了由“单位人”向“社会人”转变的主要功能。公权力部门如何充分利用情感、亲缘、地缘、习俗、信仰等社区资源，对促进其与其他主体尤其是与民族成员间互动关系意义重大。当代都市生活方式的变迁，人们的交往要受到一定时空的限制，所以距离近、往来方便的居住社区就自然成了满足人们交际和心理需求的主要选择[19]。在协商治理模式中，地方政府和民族工作部门合理地利用社区资源，可使其与民族成员间产生的长期的、稳定的互动关系，在这种互动中所形成的价值观念、行为准则、社会规范等有助于民族事务的管理与服务，且使多民族社区民族工作获得支持和认可。以社区化为平台，通过有效地整合社区资源产生的上下互动，能保障民族成员利益诉求，提升民族成员的凝聚力、向心力，满足其精神需要，增强彼此间认知、尊重、理解、包容等，弥补公权力部门自身存在的不足，达到多民族社区民族工作的效果。
(二)互动关系的机制：协商与合作
多民族社区民族工作作为一种治理过程，实质上就是各主体针对民族事务管理、公共产品和公共服务提供及公共利益实现而进行相互协商与合作的互动过程。在互动关系中，地方政府和民族工作部门协商与合作的主要目的是推进民族共同繁荣发展、执行民族政策，以及构建社区和谐民族关系和维护城市社会稳定等；非公权力组织协商与合作的主要目的是在市场化平台上进行利益交换、在社会化平台上获得社会认同、在社区平台上获取民众支持等；民族成员协商与合作的主要目的是利益诉求，维护自身利益和满足自身社会需要等。这种协商合作中既有互利互惠，但同时又互相制约，否则各自利益将难以最终实现，无法获得持久的共同利益。如有研究者提出：“一群相互依赖的委托人如何才能把自己组织起来，进行自主治理，从而能够在所有人都面对搭便车、规避责任或其他机会主义行为诱惑的情况下，取得持久的共同收益”[20]。
在互动关系中，协商与合作机制的运行需改变公权力部门的绝对强势地位，逐步提升非公权力组织的话语权，使后者在多民族社区民族工作中发挥治理功能。更为重要的是，针对社区民族事务管理和实现公共利益尤其需要获得广大民族成员的支持与配合。在城市民族工作中，有些地方尤其是欠发达地区仅注重政府部门与非政府组织的作用，在社区重大事务决策中很少与民族成员进行协作，即没考虑到少数民族及其成员利益，没把民族成员作为参与主体。这虽然在表面上提高了治理效率但易产生权力寻租，可能会由此引发民族突发事件。少数民族成员既是协作治理式民族工作的主体，也是多民族社区主体及民族事务和公共利益的直接相关者，因而在互动关系中应与民族成员进行必要的协商与合作。多民族社区民族成员作为参与性主体，他们有序地参与到民族事务管理和公共利益维护中，是协商与合作机制得以正常运行的关键。
需要说明的是，在上述中我们强调了公权力部门与非公权力组织、民族成员间存在着互动关系，这两对互动关系的主体是以协商与合作为运行机制推动多民族社区民族工作的。但非公权力组织与民族成员间同样也存在着互动关系，即它们之间就民族经济事务、文化事务和社会事务等必然要进行协商与合作，产生一种伙伴型关系，且这种互动关系更容易产生。实际上，这种协商与合作是公权力部门、非公权力组织、民族成员这三者间产生的三边互动关系的运行机制。另外，从三者的总体关系看，除了公权力部门与民族成员间就民族事务管理产生直接的互动关系外，非公权力组织在一定程度上还是两者间的沟通桥梁，三者形成一个相互影响、相互作用的有机体，通过相互协商与合作共同完成民族工作的任务。
(三)互动关系的表现：网络结构
民族工作主体的多元化并不意味着公权力部门地位和作用的弱化，反而是其在多民族社区民族事务管理中功能和效果的强化。Pierre认为：“治理的兴起不应被看作是国家的衰败，而应该是国家适应外部环境变化的一种能力的体现”[21]。进而言之，协作治理式民族工作中的各主体间相互依赖的互动关系，主要表现为一种网络结构。不同主体作为网络结构中的结点，以协商与合机制而进行相互作用、相互影响，由此形成的价值观念、行为准则和最终决策，在一定程度上能够处理当前复杂多样且范围广泛的民族事务。正如有研者所言，大量新出现的复杂问题需要不断地得到反映并进入政策制定者的考虑范围之内，网络式的公共管理方式将是今后公共管理研究的新领域[22]。
从网络结构的互动主体看，这种网络结构不同于传统民族工作中形成的自上而下的组织结构，且主体间也不是等级制下的上下级关系，而是一种利益共享、责任共担的上下互动关系。传统民族工作中的公权力部门与非公权力组织、民族成员之间是一种垂直式的线性关系，在民族事务管理中后两者往往是被动地接受前者的意志和安排，呈现为一种不对等的政治关系，行为上倾向于命令、调节、控制、传达、执行等。与传统民族工作相比，在这种网络结构中，公权力部门、非公权力组织、民族成员在地位上是平等关系，行为上倾向于支持、认同、许可、理解、包容等。因利益的相关性及维护公共利益的需要又决定了各主体间产生相互依赖关系，每个主体都需其他主体的支持才能真正地发挥自身的作用。在管理民族事务中，不同主体在公共产品和公共服务供给过程中又涉及各自的利益需求和公共需要，因而在利益获取和资源分享中又存在着竞争关系等。
从网络结构的互动行为看，网络结构中的主体在民族工作中涉及多维度、多层次的民族事务，因而基于公共利益基础上形成许可、契约、交换等互动行为也是多类型的。并且，由此也决定了依附在许可、契约、交换等互动行为的发生条件也是多种多样的。就是说，具体到多民族社区的经济、文化和社会等公共事项在互动行为及其发生条件上的复杂多样，决定了这种网络结构也是多种多样的，且不同类型的网络结构之间也存在着多重的联系。另外，如有研究者认为，公共治理中“国家和社会都不是固定的实体，在相互作用的过程中，它们的结构，目标，支持者，规则和社会控制都会发生变化”[23]。可见，随着城市化深入推进及多民族社区情况的不断变化，互动行为及其发生条件同样也处于不断变化之中。这需要各主体具备维持这种网络结构的能力，保证互动关系的正常化及有序化，避免因具体环境的改变而导致网络结构的中断。
五、协作治理模式下民族工作的运行条件
本文以公共治理理论为研究视角，力图探讨城市化背景下多民族社区民族工作如何创新问题。事实上，把协作治理模式作为民族工作创新重要路径，为当前如何实现城市民族工作的主题和任务提供了一种学术努力和研究思路。就中国现实情况来看，协作治理式民族工作要在多民族社区中成为一种现实，需满足和创造其得以运行的诸多条件。
第一，协作治理模式下公权力部门的职能建设问题。地方政府和民族工作部门须改变传统民族工作中政企不分、政事不分等大包大揽的政治理念，理顺其与非公权力组织、民族成员各自的权利与责任。就是说，公权力部门在民族事务管理，公共产品和公共服务提供，实现社区公共利益中需明确自身的职责定位，不能干涉非公权力部门和民族成员的职权。在民族工作实践中，将社会组织、民族成员能管理好的或通过政策引导能管理好的社会事务予以归还，让他们自行管理，并且对公权力部门的权力运行进行必要的制约与监督等。在协作治理过程中，除了明确公权力部门、非公权力部门各自职责外，还应注意到两者在互动关系中可能产生的功能相互型塑的问题。在这种型塑过程中，两者间通过协商与合作所产生的新的行为规范和合作规则，也应是协作治理模式下民族工作得以顺利实施的重要条件。
第二，协作治理模式下非公权力部门的发展问题。当前，企业和事业单位等社会组织作为多民族社区民族工作的参与性主体，它们在民族事务管理、公共产品和公共服务供给方面的积极作用并没有得到很好的发挥。对于多民族社区民族工作来说，发展社会团体也同样是协作治理模式得以运行的基础。因此，鼓励、引导、培育企业、事业单位、社会团体等社会组织的积极参与和大力发展，也是当前多民族社区民族工作得以运行的重要条件。并且，社会组织的发展为民族成员的利益诉求提供了重要的渠道，从而降低在民族事务管理中因权力无法制约而可能引发的民族矛盾与冲突。
第三，协作治理模式下主体间互动关系的法制化问题。明确多民族社区民族工作各主体的地位及规范它们之间的互动关系，离不开相关的法律法规为之提供保障。应制定法律法规，对核心主体和参与主体的权利、义务作出规定，保证各司其职、各谋其位、各尽其能，避免公权力部门因其强势地位而可能产生越位、缺位或错位等不正常行为，这是促成多元主体间互动合作的基础。通过法律法规的强制性约束，能让公权力部门政治权力和非公权力部门社会权力同时发挥作用，利用各自的优势共同承担起多民族社区民族工作的重任。并且，对协作与合作机制及互动行为的发生条件，同样也离不开法律法规为之提供坚强的后盾。
①沈林、张继焦等：《中国城市民族工作的理论与实践》，北京：民族出版社2001年版，第3页；郑信哲、张红：“关于城市民族问题的研究评述”，《黑龙江民族丛刊》2010年第5期；沈林：“民族工作缺失与民族工作过度——城市化进程中需要关注的若干民族问题”，《广西民族学院学报》(哲学社会科学版)2005年第2期。
②张锦炎、李莽：“积极做好少数民族散居城市的民族工作”，《中央社会主义学院学报》2010年第4期；靳薇：“少数民族移民与城市其他民族居民的互动及调适——以深圳为例”，《西南民族大学学报》(人文社会科学版)2006年第7期；陈凤林、陈珏：“城市化对城市民族工作的影响与对策”，《中央社会主义学院学报》2007年第6期；周竞红：“城市民族关系的结构变化与调整”，《中央民族大学学报》(哲学社会科学版)2001年第6期；陈乐齐：“我国城市民族关系问题及其对策研究”，《中南民族大学学报》2006年第5期；李林凤：“社会工作视野下的城市少数民族流动人口问题”，《黑龙江民族丛刊》2006年第1期；乌力更：“关于民委工作职能化问题的思考”，《贵州民族研究》2005年第5期；田阡、张小蕾：“城市民族事务部门‘安全阀’定位研究”，《西南民族大学学报》(人文社会科学版)2009年第12期；青觉：“当前我国民族关系的主要内涵和发展趋势”，《中南民族大学学报》(人文社会科学版)2005年第5期；陈云：“城市与少数民族流动人口：管理与适应——以武汉市为例”，《黑龙江民族丛刊》2006年第4期。
③熊坤新、严庆：“我国和谐社会构建中的民族关系发展与调控”，《西北民族大学学报》(哲学社会科学版)2007年第1期；青觉：“当前中国民族问题的主要表现形式及其应对”，《中国特色社会主义研究》2009年第6期；闫丽娟：“民族工作的社区化：城市化进程中协调民族关系的一种视角”，《贵州民族研究》2006年第1期；李林凤：“城市少数民族流动人口的社区支持”，《青海民族研究》2006年第3期。
④严格地说，我国民族工作政治组织体系包括党委(主要职责是领导和决策)、统战部门(主要职责是建议和协调)；行政机关、民族事务委员会(主要职责是执行)；人大及其民族委员会(主要职责是监督)，政协及其民族和宗教委员会(主要职责是参政议政)等。本文是从社会实践层面上对民族工作创新问题展开研究，行政机关和民族事务委员会是其执行者和实践者，把它们作为协作治理模式下民族工作的核心主体更贴近多民族社区民族事务管理的现实。当前，直接承担民族工作的行政机关是国家民族事务委员会及各级民族事务委员会，有些地方设置为民族宗教事务局，即习惯上所说的民族工作部门。其他行政机关也涉及民族事务，与民族事务委员会沟通与协调，共同处理民族工作相关事宜。因此，为研究方便，把多民族社区民族工作中的公权力部门统称为地方政府和民族工作部门。
⑤西方学界在公共治理的诸多理论体系中一般是把政府、市场、市民社会、公民作为治理的主体，这主要是从公共产品和公共服务供给角度予以界定的。研究多民族社区民族工作创新问题是从社会行为或社会实践角度切入的，并且在研究中为称谓方便，在界定其参与主体时笔者把企业、事业单位和社会团体等统称为非公权力组织或社会组织。这两种界定其实并不矛盾，因为企业、事业单位和社会团体就是公共产品和公务服务的提供者，与市场和社会在公共治理中具有的功能是一致的。为避免引起歧义，在此特作说明。
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