切实推进行政管理体制改革——新一轮政府机构改革的背景和特点，本文主要内容关键词为：新一轮论文,切实论文,管理体制改革论文,背景论文,行政论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
新一轮政府机构改革既是1998年政府机构改革的继续和深化，又是中国加入世界贸易组织和中共十六大召开以后的第一轮政府机构改革。改革开放以来历次政府机构改革的总体方向是促进传统政府职能的变化，从实质上改变高度集权的政府管理模式。改革开放以来的四次较大的机构改革逐步体现对传统管理体制、管理方式、管理职能的变革要求，根本目的是要改变政府权力与市场的关系，以及由此主导的政府与企业部门、与事业部门、与社会的关系。1998年机构改革基本上改变了传统计划经济体制下形成的政府机构设置的格局和模式，完成了政府机构改革的“脱计”阶段。2003年启动的新一轮政府机构改革标志着与市场经济体制相适应的政府机构设置的格局和模式将逐步形成。
新一轮政府机构改革是在中国加入世界贸易组织一年后进行的。入世后一个很大的变化就是，我国的法律环境正在改变，规则意识、法制意识在整个官员和企业家中都得到明显的加强，这点对中国的市场经济建设有长期的根本的意义。大家都明白，入世最大的挑战不是对企业而是对政府，是对政府的管理模式、观念、规则、行为方式的全方位挑战，实际是削弱政府不该拥有的一些权力。世贸规则为政府改革提供了一个客观的标准和体系，一个严格的参照系。而在过去，政府管理经济、社会的手到底能伸多长，大家心里并没有底。世贸规则确定了政府的基本权力，政府改革的方向、路径，该精简哪些职能、部门也都清楚了。入世关系到政府改革的方向和前景，其意义和作用之重大是不言而喻的。
实际上从2000年底开始，中央就下决心做这项工作。中央也要求地方政府对本辖区内的法规和规章进行清理。一年多来，省级政府的清理已经完成。但在具体执行中要真正按照世贸规则行事仍很困难。因为现在各地方政府都积极参与经济发展过程，甚至直接充当投资主角，不太能够按照世贸规则的要求成为服务型政府。国外发达国家的政府用于经济建设的支出只占财政支出的2%左右，而我国则高达38%-40%，其他的社会保险、文教支出则很少。因此，在实现政府核心职能方面，政府的改革任重而道远。
此外，还要加大对政府行为进行制约的立法工作。目前，正在抓紧制定被称为市场经济条件下具经济宪法意义的反垄断法。一些主要针对政府行为的法律，如行政许可法、信息公开法、行政程序法等都在抓紧制定。按照世贸规则，我们本应该出台完整的行政程序法，即对各级政府、各个部门的基本行政程序加以规定。但由于现在立法任务很重，只好先出台行政许可法。入世后我国有许多重要法律需要出台，而本届人大的立法程序实际已经排满，人大代表又非专职，所以出现立法能力不足的现象，像行政许可法、信息公开法都需要“插空”制定。
新一轮政府机构改革的另一个重大背景是中共十六大召开。十六大报告将行政体制改革和机构改革作为政治文明建设和政治体制改革的重要内容。新一轮行政体制改革和政府机构改革是落实十六大精神的重要措施。十六大提出的许多行政民主化的制度创新要求，对于建设符合全面小康社会目标的新型政府管理模式有直接的指导作用。行政体制改革和政府机构改革必须加强政府管理创新的理念，增强政府管理的民主性、责任性、服务性、回应性、开放性和透明性。诸如专家咨询制度、政府决策的论证制度与论证程序、政府决策如何采用协商制度与谈判制度、社会听证制度在政府决策中的适用范围和操作方法、民意调查制度在政策制定和政策执行方面的作用、依法行政与政府机构编制行政程序的法定化、票决制度在政府管理中的适用范围与操作方法等将是新一轮行政体制改革和政府机构改革所要推行的改革措施。
与前几次行政体制改革和政府机构改革相比较，新一轮行政体制改革和政府机构改革具有以下几方面的特点。
（一）政府组织体系调整重在加强监督
新一轮政府机构改革要调整归并业务相近的机构、联系密切的机构或因分工过细导致职责交叉、关系不顺的机构。进一步减少政府组成部门，加大社会管理和政务管理部门的改革力度。重点调整和改善机关人员结构，着力充实和加强市场监管部门和基层一线的执法力量。明确界定和规范政府各部门的职能分工。需要相关部门共同办理的，明确主办协办关系。将分散到各部门的行政决策权相对集中于本级政府及其组成部门（中央）或本级政府及其综合部门（地方），增强政府整体运作功能，形成精干的政府组成部门与专业化的执行机构并存，分工合作、协调有效的政府组织体系。同时要加强中央监管，避免多头为政，机构改革的调整趋势是逐步实现统一监管。要通过进一步精简机构减轻政府财政压力。此外，设立国资委代表国家向部分大型企业派出监事会；通过法定程序对企业负责人进行任免、考核并根据其经营业绩进行奖惩；通过统计、稽核对所管国有资产的保值增值情况进行监管等。设立中国银行业监督管理委员会，以加强金融监管，确保金融机构安全、稳健、高效运行，提高防范和化解金融风险的能力。为进一步强化对安全生产的监管，将国家经贸委管理的国家安全生产监督管理局改为国务院直属机构，负责安全生产的综合监督管理和对煤矿的安全监察。这些变化都体现了加强监管的特点。
（二）重新界定中央与地方政府职能
中央政府和地方政府需要重新划定职能范围。中央负责宏观调控，经济决策；地方负责执行具体事务。比如公共事务管理，中央只负责制定政策，不要再介入具体管理事务。
机构设置要体现各级政府的功能特点。省以下政府机构直接面对基层企业和城乡居民，主要职责是贯彻执行中央和上级的方针政策，搞好社会管理和提供公共服务，其设置只要有利于精简效能和开展工作，不必与上级机关对口。中央和省两级政府原则上不设行政执法队伍，市县政府的行政执法队伍要综合设置，相对集中行政执法权。
（三）实行行政三分制改革
这次十六大报告把“决策、执行、监督相协调”作为深化行政管理体制改革的思路提了出来。之所以要进行行政三分制改革，是因为现存行政管理体制中“弱政府强部门”、“政府权力部门化”的弊端在五级政府中普遍存在。深圳在全国率先进行行政审批制度改革，这不仅为其他地方政府起到表率作用，而且对推进中央政府审批制度改革起到了启发和促进作用。深圳进行的两轮审批制度改革的成果是明显的，受到企业和社会的普遍认可。然而，政府各部门在行政审批以外对企业进行的行政检查、行政监督、行政指导等行政规制活动中依然存在给企业增加不必要负担等问题。一些部门自己制定政策自己执行的现象以及部门政策与政府政策不协调等现象短时期还难以扭转。影响城市竞争力和城市综合投资环境的政策行为往往源于政府的有关部门。这些现象通过行政三分制改革会有所改变。
现在西方国家公共管理的改革是进行决策与执行的分离，设立执行局。英国、新西兰、新加坡、日本、韩国、香港这方面的经验都值得借鉴。
英国是世界上最先实施执行局制度的国家，1996年有特许厅、驾驶许可事务所、女权管理厅、气象台等130个机关成功实施该项制度。约占74%的公务员在此类机关工作。随着该项制度的实施，既减少了公务员数量，也削减了预算。除英国外，还有众多经合组织国家试用执行机构，除政府核心职能以外的执行职能与服务职能都由此类机关履行。执行机构总裁由部长任命。目前40%总裁从外部招聘。其余由内部竞争产生。总裁实行合约制，任期4年。主管部与执行局之间为契约关系。对执行局的管理是通过制定和执行框架文件实现的。根据框架文件制定年度业务计划。
新西兰有海洋安全厅、国产保健所、国有财产管理公团等共400多个责任管理机关；加拿大则有特许厅、女权管理局等19个机关；美国有国立信息技术所、动植物卫生检疫所、联邦住宅厅等9个责任管理机关。
韩国1999年1月29日公布的关于责任运营机关设置及运营的法律中明确了政府决定采用责任运营机关的目的。其可概括为三点：第一，从政策企划职能中分出执行、服务职能，使政策执行更加有效；第二，采用公开竞争办法录用机关长，在公共部门引进竞争，以促进改善服务质量和加强对绩效成果的责任意识；第三，由原来注重过程的行政转变为注重产出的行政，提高公共组织的工作效率。出于以上目的，韩国政府于1999年3月选取17个部门25个机关作为实行责任管理制的对象。其中将国军宣传管理所、驾驶许可考场等10个机关作为第一次示范对象。
进行改革，当然需要有不同的政策方案以备选择。从政府与部门的关系而言，目前我国城市政府的行政体制改革一般有三种思路。一是政府决策，部门执行；二是政府与综合部门联合决策，其他部门执行；三是行政部门组合成为大系统，其中分出决策部门和执行部门。深圳如果采取这三种思路的组合方式，可能会更符合深圳的实际。
我们的行政改革也要求进一步充实行政执法队伍力量，这就需要集中统一，把以前各自为政、多头执法改为统一执法。可以考虑的方式是中央部委一部分改变职能只进行政策制定，做出决策，而另外一些负责执法。当然，也可以考虑设立独立的执法部门。政府与下属部门之间也要考虑决策与执行分立：一种是强化政府决策权，部门负责执行；另一种是现有部门进行归并，形成大系统；再一种是政府决策与部门决策相协调。
（四）推进以审批制度改革为基础的政府规制改革
政府机构改革的核心任务是进一步转变政府职能，而转变政府职能的关键是要在审批改革的基础上进一步推行规制改革。中国加入WTO，就需要按照WTO的要求来进行政府职能改变。比如WTO要求实现四大自由要求：人才自由（很重要内容是人的迁徙自由）、资金自由、货物自由和服务自由。这对政府职能改革提出了要求，这就需要加强规制改革。所谓“规制”是政府利用规则来限制自由的简称。近20年来，规制改革是西方的热点，放松规制才能实现自由。行政审批是规制的一种手段，根据粗略统计，现在中国中央政府一年要完成行政规制28000件左右，而在韩国大约只有3000件，日本2800件。如果不加快我们的行政审批改革，减少政出多门，多头审批的情况，我们很难达到WTO的要求，也很难解决效率问题。
过去20多年中国经济的发展是伴随着政府经济规制的放松同步进行的。在没有加入世贸组织以前，中国经济发展的内在要求是改革政府规制的主要动力。加入世贸组织以后，政府规制改革将同时面临既要适应国内经济发展要求又要符合国际贸易规则要求的双重压力。目前中国政府的行政体制依然是典型的规制型行政体制。现行法律法规和政策在处理政府与企业和社会的关系方面仍然在鼓励政府从事大量的事前审批和控制活动。
政府规制改革的推进在总体上应当继续朝着放松规制的方向发展。经济规制改革的重点是要撤销和废除现行大量的审批项目和环节。社会规制改革则要在坚持必要的最小限度原则的基础上创造宽松的社会规制环境。政府规制改革要逐步实现规制方法的合理化，规制内容的简明化，规制过程的公开化，规制手续的迅速化，从而最终实现与国际规制的基本准则保持一致。
政府规制改革的推进要侧重于从以下几方面进行。一是进入规制的改革。要根据世贸组织规则的要求对现行各种进入规制进行放松、调整、撤消和废除。特别要努力排除那些阻碍国外企业和产品进入我国市场的限制。要对涉及进入领域的供需规制，设备规制和费用规制等进行全面检讨和调整。二是许认可等制度的改革。要取消大量不必要的许可认可项目和环节，由采用许认可制度向采用申请申报制度转变。对于必要的许认可项目，要实现审查标准的明确化，具体化和数值化，尽量减少行政机关的自由裁量权限。申请申报制度要坚持尊重企业的自主性原则，逐渐将事前申请申报制改为事后申请申报制。对于许认可项目和事前申请申报的批准和处理要坚持尽可能减少行政相对人负担的原则。批准和处理的时间要尽可能缩短。申请手续逐渐向简明化、电子化、无纸化和网络化发展。三是资格制度的改革。对于涉及资格条件和业务范围等方面的资格制度要从有利于保障行政相对人自主性的立场出发进行调整。要逐步放宽资格认证方面不必要的限制。四是标准检查制度的改革。在涉及行业及生产标准和规格等方面，要尽可能减少政府的直接规制，尽量采用民间自主检查制度。要逐渐鼓励行业协会和公益法人等积极建立自主确认、自主保安和自主检查制度。同时，要积极采用国际上通用的数据标准和规范，利用相互承认制度，努力实现各种标准和规格能与国际规范的要求相一致。五是新设规制的审查。对于新设规制必须采取严格的审查程序和审查标准。新设规制实施一段时间后，要重新审查其继续存在的必要性。新设规制要附加规制的成本效益分析报告，并符合听证程序和其他决策程序及审查程序的要求。
推进政府规制改革也是保障公民权利和反腐败的需要。腐败最根本的就是公共权力的扭曲，是公权力的异化，并在以公权力的异化方式运行过程中牟取私利或是集团利益、部门利益、单位利益，牟取额外的收入和资源。谈腐败，一定不要忘记权力平衡。当政府的权力和公民的权力失去了平衡，政府权力的性质发生了扭曲，政府权力行使的方式脱出了法律的轨道，公民的权力处于一个毫无抵抗、毫无保障的状况的时候，这个腐败就是最严重的腐败了。
十六大后我国政府还需要进行三次大的机构改革，三次分别精简30%的审批制度、规制职能和人员，15年后精简90%。再过15年，我国政府的职能和人员规模才能基本合理。
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