我国政府绩效问责制的成就、不足与完善_政府绩效评估论文

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      doi:10.3782/j.issn.1006-0863.2016.02.07

      政府问责本质上是要把权力关进笼子，让权力对人民负责。问责的推进，是我国政治与公共管理进步的标志，是国家治理体系现代化的重要标志。然而，在我们欣喜政府问责取得巨大进步的同时，也有不少群众忧虑当前的问责要么针对“大事情”，要么针对“大官”，而在基层、在日常行政管理中，问责却依然不受重视，这就使得问责“只听楼梯响，不见人下来”。要改变这种局面，我们就需要一种能够把问责落实到日常具体行政管理环节中去的措施，这种问责形式在国外被称之为“绩效问责”(performance accountability)，或者“全过程问责”(process accountability)，它依赖于政府绩效评估与管理的完整过程来将政府责任与日常岗位绩效目标紧密联系起来，在实现日常岗位绩效目标的过程中，实现政府对人民所负的责任[1][2][3]。通过每年、每月甚至每周的绩效评估，可以很轻易的实现对政府的问责，即“绩效问责”。

      尽管审计署和一些地方政府开始提出“绩效问责”的概念，也开始了一些试点，但这种新型的问责形式是否取得了效果，取得了何种效果，目前尚未有深入的探索。本文力图弥补这种缺憾，对那些宣称以“绩效问责”为目标的政府绩效评估改革进行追踪，并通过全过程问责的路径来探析当前改革的成效与不足。

      二、研究设计与技术路线

      我们按照绩效评估主要包括政府整体性绩效评估、部门绩效评估、公共项目绩效评估、政策绩效评估的思路[4]，对每一类政府绩效评估形式都找到了5个有代表性、有资料支撑的改革案例，然后通过这些案例来以小见大，管窥我国在政府绩效问责改革中的得与失。

      具体而言，我们欲以这4类共20个开始试点并已完成的具有绩效问责性质的改革案例作为研究对象，对它们在绩效评估施行中的全过程绩效问责现状进行分析，并依据一定的数学、统计逻辑来较为合理地推断我国政府绩效问责的整体情况。本质上说，这是一篇“解剖麻雀”的多案例研究，它力图遵照评估学的一般路径，对这20个改革案例的绩效使命、绩效信息、绩效评估实施、绩效评估结果呈现、绩效评估问题发现以及针对问题的问责等6个“全过程”环节进行进行详细解构，在此基础上来洞察绩效问责的成效与不足。之所以采用“全过程绩效问责”的思路，是因为绩效问责并非只是一个环节的功能，就如同高楼大厦并非由最高层构成一样，其他环节也是绩效问责的有机组成部分，这实际上是全面质量管理原理在绩效问责中的体现。[5]

      在具体的技术路线上，我们以4类共20个政府绩效评估改革案例的公开评估报告作为对象①，分别针对绩效评估报告中涉及的绩效使命、绩效信息、绩效评估实施、绩效评估结果呈现、绩效评估问题发现、针对问题的问责等内容，以6级量表的方式，对报告内容的强度进行赋值，然后利用强度数据来推断我国绩效问责的成效。6级量表遵照里克特量表的原则，按照“没有做”、“做的非常差”、“做的较差”、“做的一般”、“做的较好”、“做的非常好”这6个程度进行划分，用数字0、1、2、3、4、5来表示(见图1)。

      

      图1 技术路线

      (1)绩效使命。全过程绩效问责以管理学的“工具主义”来促进政府工作人员对自己的日常管理行为负责。[6]作为约束政府行政行为、提高行政效率的管理工具，全过程绩效问责在行动伊始就需要对人民富有使命和责任感。从绩效问责的内涵而言，绩效使命包括评估使命和狭义问责使命两部分，前者主要体现在评估阶段，后者体现在狭义的问责阶段。就具体内容来说，两个阶段都要担负政治使命、经济使命、管理使命、法律使命和社会使命等。实际上，地方政府还需要对生态环境担负使命，保证其不进一步恶化，这是政府取得绩效的生态责任。但从组织科学的角度而言，生态绩效不是每个政府部门都必须承担的职能，而前面的几种使命则是每个政府都必须面对的，故此我们主要考察政治、经济、管理、法律和社会5种使命。在具体分析中，我们根据6级量表，对每个使命进行了强度赋值。以政治使命为例，赋值主要按照从无到有的逻辑展开：0-无涉及政治使命的内容；1-略有涉及政治使命的内容；2-有较少涉及政治使命的内容；3-有适中涉及政治使命的内容，4-有较多涉及政治使命的内容，5-有非常多涉及政治使命的内容(赋值规则见表1)。“绩效信息”、“绩效评估实施”、“绩效评估结果呈现”、“绩效评估问题发现”、“针对问题的问责”等环节的量表赋值方式也呈现在表1中，后文行文中不再赘述。比如在政府绩效评估的第3类公共项目绩效评估的案例中，第1个案例的绩效使命里面一条有关“政治使命”的描述为“加强对领导干部行使权力的制约和监督，推进党风廉政建设和反腐败工作，推进国家治理体系和治理能力现代化”，我们依照近年来“打老虎”、“拍苍蝇”前会发布类似的政治指导意见，之后就会有“大老虎”被揪出来的惯例，将此陈述赋予5分的强度，因为从过往经验判断，这属于最强的问责行动指导语言了；在第2个案例中，绩效使命中有一条属于“法律使命”的描述，“根据《中华人民共和国审计法》第二十七条的规定”，我们在查阅了该条规定的原文“审计机关有权对与国家财政收支有关的特定事项，向有关地方、部门、单位进行专项审计调查，并向本级人民政府和上一级审计机关报告审计调查结果”之后，认为它主要体现的是评估调查、向上级建议的行动，这种强度属于高强度使命，但尚未到问责的最高程度，我们赋予其4分的强度值。其他改革案例中的各环节的处理也都按照这样的方式展开。

      (2)绩效信息。绩效信息是绩效评估实施过程中使用的所有与绩效有关联的信息与数据。绩效问责始于评估者对绩效评估信息的搜集，结束于问责者根据绩效信息对被问责者的处理。绩效信息本质上是一个中介性质的要素和环节，它不是单独存在的，而是存在于所有环节之间的一个“触媒”、“介质”，它传递着各个环节的绩效数据。

      (3)绩效评估实施。绩效评估的实施是指筛选好指标体系、确定好指标权重之后将其应用到对具体的对象展开绩效评估活动。只有在实施评估之后，才能获得绩效结果，才能针对结果查找责任问题、开展针对性的问责。

      (4)绩效评估结果呈现。绩效评估结果呈现属于评估的终结阶段，主要以评估报告的形式来体现，它既要呈现总体评估结果，展现绩效评估结果的全貌，还要较为详细呈现每个指标的评估结果。

      (5)绩效评估问题发现。这是对绩效评估结果的一种“循果而动”的管理诊断行为，它致力于寻找导致当前政府绩效局面的各种诱因性问题。概略而言，这些问题主要集中在6个方面，即政治性问题、经济性问题、管理性问题、法律与制度性问题、社会稳定与社会伦理性问题。绩效评估问题发现是绩效问责中衔接评估与问责阶段的链接点，在狭义的政府问责中，它被当做是“狭义问责”的一部分。

      (6)针对问题的问责。在侦测出了问题后，绩效评估正式转入针对问题的问责阶段，它是“狭义问责”，也就是通俗社会里所关心的“追责阶段”，它是“绩效硬约束”的表现，也是根治懒政慵政的有效措施。针对问题的问责主要是针对“问题发现”阶段各种问题的问责。特别需要说明的是，为了考察“狭义问责阶段”中方向性问题重视程度，我们将“针对问题的问责”中的子环节“问责使命”单列出来进行考察，在表中看上去它似乎是个“独立环节”。

      表1 对绩效评估报告“全面绩效问责”内容量表式强度赋值规则

      

      注：*以政治性问题为例，其他类问题与此逻辑一致，未在表中呈现；**本身非独立环节，单列为了考察问责的使命、价值、方向诉求。

      在依照技术路线展开的研究中，我们收集、筛选确定的政府组织整体绩效评估改革案例来自于洛阳市绩效考核、杭州市绩效评估、南京六合区绩效评估、广州市绩效评估、长沙区绩效评估；政府部门绩效评估的案例来自于贵州省机关绩效考核、新昌部门工作绩效考核、大连市政府部门绩效评估、信丰县林业局绩效考核、武汉督察局绩效考核；公共项目绩效评估案例来自于审计署展开的5项绩效问责项目，即A市机关的财政管理信息系统建设项目、B省电子政务系统项目、C单位(直属国家发改委、具有行政管理权能但参照企业管理)的电子政务系统建设、D市市属机关的信息系统建设项目、E单位(拥有行政权但属于事业编制)的电子政务系统建设；政策绩效评估的案例来自于石狮市重点工作绩效考评、湖南省“庸懒散”治理绩效评估、防城边检工作绩效考评、乐清食品药品监督绩效评估、全国创建创业型城市绩效评估。这20个案例在其改革蓝图中都有着或多或少的问责诉求，能够作为我国开展绩效问责研究的案例代表，它们在一定程度上能够反映我国绩效问责改革实践取得的成效与不足。为了统计的方便，我们将它们依照前文行文顺序依次编码为了“a”(洛阳市绩效考核)、“b”(杭州市绩效评估)……直至“t”(全国创建创业型城市绩效评估)。

      三、20个案例的统计结果

      1.20个案例的基本情况

      按照技术路线的思路，我们对案例a-t中的各个绩效评估环节进行了绩效问责强度赋值。从表2可以看出，这些改革案例中开始渗透责任因素。

      为了更能直观体现这20个案例全过程绩效问责情况，我们分别计算了每个案例的“各环节值”，也就是代表每个案例的每个环节中体现责任的强度，这种强度值有两种：“绩效信息”、“评估实施”环节本身只有1个值，我们就以它为该环节强度值；其他环节中有多个子环节值，我们取其均值作为本环节强度值(表3)。

      表2 20个案例的“全面绩效问责”基本情况

      

      表3 各环节值

      

      从表2、3来看，这些案例在绩效评估的使命环节普遍非常重视责任问题，在6分的责任强度量表中，每项的强度值、总体的强度均值接近或者达到了最高分。特别在政治类绩效使命中，几乎每一个案例都达到了最大值。在绩效信息的环节，这些案例也都有着很高的责任意识，它们在本环节的强度值普遍都达到了3、4，在0-5的6级量表中属于高强度值。然而，令人遗憾的是，这些案例在绩效评估实施、结果呈现、问题发现3个环节很少注意问责，它们的原始值、均值甚至不超过1。从案例的狭义问责阶段来看，虽然“问责使命”环节有着较好的责任意识，但“针对问题的问责”阶段却毫无作为。与“绩效评估使命”环节类似，狭义问责阶段在问责使命上也非常重视责任问题，其强度值普遍都达到了6级量表的最大值，但真正需要问责、实现政府绩效问责的“针对问题的问责”阶段却毫无“动作”，甚至其强度值普遍为0。

      2.20个改革案例的趋势分析

      案例的基本情况只是一个“描述统计”性质的数据。但作为科学研究，更重要的在于从个别中发现一般，从特殊中发现普遍[7]，这就需要进一步的科学方法。

      就统计学规律而言，小于30的样本很难符合正态分布的要求，而本文仅有20个样本，这就使得传统的推断统计方法很难适合本文需要。为了解决这个问题，我们决定按照小N数据研究方法，在遵从数集规律的基础上，依照矩阵转化向量原理，将这20个样本数据构建成一个较为大型的矩阵，然后求出该矩阵的归一化强度向量。有了强度向量，我们就能够从中观察出全过程绩效问责中每个环节上的问责强度。这种依照数集原理构建的矩阵，在归一化后具有从个别推断一般的属性，由此而言，它可以在一定程度上来解释我国同类型政府改革实践的成效与不足。

      在矩阵的构建中，我们以“各环节值”为原始值，纵向是绩效评估“全过程”的每个环节，横向是20个案例各环节的值。这样就构成了一个7×20的矩阵(矩阵A)，它的强度向量值就是各个环节在全过程绩效问责中的强度现状。为了求得强度向量，我们先对矩阵A进行了归一化处理，在归一化的基础上，最终求得了矩阵A的强度向量

，这样就可以将向量矩阵转变成了全过程绩效问责强度函数，其表达式为：

      f(A)=0.281×绩效使命+0.302×绩效信息+0.082×评估实施+0.060×结果呈现+0.095×问题发现+0.157×问责使命+0.024×针对问题的问责这个函数式直观地展示了我国政府全过程绩效问责的总体趋势。

      (1)以“全面问责”、“全过程问责”的要来来看，每个环节的责任意识均不理想。从责任强度系数来看，即使取值最大的绩效评估使命、绩效信息两个环节，其值也只不过0.281、0.302，这都是明显的低强度值，仅仅稍微高于强度值的下四分位数，而其他环节的责任强度系数还要远低于这两个值。尤其值得强调的是，“针对问题的问责”环节的责任系数仅有0.024，其强度还不到百分之三。“绩效评估实施”、“问题发现”两个环节也只是略好于“针对问题的问责”环节。

      (2)相对而言，“绩效使命”与“绩效信息”中已经融入了较好的问责因素。从函数式可以看出，这两个环节的问责强度均超过了0.25，已进入了下四分位值的范围，这标志它们开始具有了向上收敛的强度发展趋势，表明这两个环节均开始注重问责问题。从管理科学而言，“绩效使命”是一个宣示性、符号性的管理环节，它通过原则性地提出政府在未来的绩效诉求、绩效价值追求赖展示政府的“理想”。此环节的问责意识强说明当前政府管理中，至少丛理想上开始重视问责问题了，这属于全过程绩效问责中“输入”阶段的问责意识。“绩效信息”是一个媒介性质、中介性质的管理要素，它将各个环节有机连成一体，使得绩效评估能够实施。[8]“绩效信息”中重视问责因素有助于通过这种介质要素把问责意识传递到其他环节中去，这是我国绩效问责改革实践中最令人振奋的成果。

      (3)“问责使命”具有一定的问责意识。此环节的强度系数接近0.157，这是一个虽然轻微但充满了希望的强度值，显示了一定的问责动机。“问责使命”是“针对问题的问责”中的一个前置性次级环节，我们将其单列考察为了检验在针对问题进行问责中，是不是分两步来实施，是否在针对问题的问责上有一些指导性、方向性、价值性的规定，是否有一些“宣示性”、“符号性”的意见，即问责中是否有“口号”和“行政箴言”。

      (4)“结果呈现”、“绩效评估实施”中基本上没有问责动机，“问题发现”阶段缺乏责任导向式循因寻责。“结果呈现”与“绩效评估实施”这两个阶段的问责强度都低于0.10，这是显著低责任度的表现。特别值得一提的是，“绩效评估实施”阶段，需要使用绩效评估指标体系将绩效评估投入到具体的评估实践中，而这些指标体系即使不直接与责任问题相关，也至少应该在指标说明中确定未达标、行政质量低劣的责任问题，但从趋势分析结果来看，目前还远未达到在评价实施中重视责任问题，其重视度仅仅只有0.082。本来，“问题发现”是一个循着问题去找责任原因、责任因素的阶段，这个阶段本应该渗透着大量与责任相关的信息、内容的，但从矩阵计算结果来看，这个阶段仅仅有0.095的强度，这与问责理论中“问题探因”、“询证问责”的要求差距还很大。

      (5)真正的追责阶段并不问责。实际上，“真正的追责阶段”是狭义的问责阶段，也就是通俗社会里经常所说的“追踪问效”、“寻根问责”阶段，这是狭义问责阶段的第二步，它追求的是根据一个个问题来进行问责，找寻这些问题背后的责任。此阶段需要“见招拆招”般的问责行动，针对每一个问题找到合适的责任承担方式。可以说，这个阶段才是实质性的问责阶段，从理论上说，此阶段应该“天网恢恢疏而不漏”，把所有引致问题的责任都搞清楚。但从矩阵分析来看，恰恰最需要问责的阶段却最缺少问责，其强度系数仅有0.024。它意味着，在每百个问题中，可能被追责的仅仅不足3个问题；或者在每次追责应该达到100强度的情况下，真实的追责强度尚不足3，这展示了一种“问责阶段并不问责”的尴尬现实。

      四、我国绩效问责不佳的诱因与矫治

      要解决当前我国绩效问责的中的问题，首先需要找到“致病”诱因并有针对性地矫治。

      当前我国的绩效问责实践中还严重缺乏“全过程绩效问责”、“全面绩效问责”的理念，还迷恋于以政治手段来决问题，轻视全过程绩效问责这种管理技术，这是绩效问责不佳的首要原因。由于我国现代政府体系是在革命胜利后依据革命根据地的经验建立起来的，各级政府在处理各种事务的过程中习惯于采用过去的成功经验、有效做法，但这些做法还带有革命痕迹，有着“政治运动”的性质，它们过于强调“大成果”，虽然其初衷是为人民服务，但却造成了行政管理中，忽视采用科学管理工具，忽视通过绩效评估这种日常性的科学管理工具也能够实现低成本的问责。

      其次，“救火行政”思维与“青天文化”交织作用，使得政府着迷于“斩立决”式问责，却对“保健”式问责不感兴趣。“救火行政”是指虽然政府积极应对大量的公共管理问题，但这种呼应缺少规范化、制度化、科学化的规划，主要采取如同救火一样的方式，哪里有火起，就去那里灭火的方式来推进公共管理。我国在推进政府问责的过程中，也有着浓厚的“救火”痕迹，等哪里出了问题再去哪里灭火。实际上，如果日常性的、肌体保健性质的全过程绩效问责做好了，就不会“养痈遗患”，使之形成需要扑灭的大火。当然，如果形成“大火”，政府倒可以通过这种悲情事件中的“决绝”、“果断”来展示自己的“青天形象”，这是青天文化影响下全过程绩效问责不能落实的另一个诱因。在封建社会，“青天大老爷”式行政是政府在出现治理合法性危机后增加社会认同、增强人民满意的一种特有手法，它追求的是单个人物、单个事件的轰动性效应，将某一个特定行政管理案例的功能无限放大，进而上升到整个国家行政具有合法性的高度。青天文化使得我国政府行政管理者内心深处一贯都有着做“青天大老爷”的行政心理，他们或是出于“当官不为民做主，不如回家卖红薯”的青天理念，或是出于用“显绩”来展示政绩合法性的需要，纷纷采用“青天大老爷”常用的方式，对一些贪腐、作风漂浮的领导干部进行“斩立决”式的问责。虽然这种做法在短期内增强了人民对政府的满意度，但对它的迷恋却忽视了在日常管理中使用全过程绩效问责，以“润物细无声”的方式来预防、控制责任问题。

      第三，对绩效评估工具与行政问责工具的割裂，对绩效评估的功能理解不到位，使用不周全。我国各级政府在绩效评估中，还仅仅停留在就评估论评估的阶段，将建设“绩效型政府”与建设“责任型”政府完全割裂成了两个毫不相关的改革实践。实际上，政府绩效评估本身就是实现全过程问责的有效工具。正是因为绩效评估所具有的全过程问责功能，美国等发达国家一般都将政府绩效评估的功能设置在“责任与审计署”等冠名为“责任”的机构。

      最后，将“问责”狭隘化成了“追责”。实际上，“责任型政府”理论强调“责任存在于政府管理的全过程”[9]，它既存在于行政决策中，也存在于行政目标、行政执行、行政结果中，把握它们最有效的措施就是在绩效管理、绩效评估中，通过绩效目标、绩效指标融入到日常行政管理的每一个环节、每一个任务中，使得“人人头上有工作、个个身上有责任”。在绩效评估结束之后，根据评估结果将绩效责任反馈给每个部门、每个岗位，进行责任确认与救济，这是一种主动性的、预控性的全过程问责。目前我国很多地方政府所采取的的“问责”，只是等重大事故发生之后进行的“追责”，这是一种被动的问责，它将“问责”狭隘化成了“追责”。

      五、未来完善我国全过程问责的途径

      要在已有绩效问责成就的基础上更进一步推进这项工作，就需要循因而动。

      1.需要树立全过程绩效问责理念。未来我们可以将问责问题纳入日常的政府绩效管理、政府绩效评价工作中，在绩效使命、绩效目标、绩效指标、绩效评估实施、绩效结果呈现、针对问题的绩效问责等各个环节全部融入责任因素，就会将问责问题变成日常性的行为。就每个领导干部来说，在日常工作中，只需要遵守上下班时间、每日的财务使用规则、注意服务态度等，就已经实现了自己对人民、对工作所应担负的责任。各级政府需要将问责理念转换到这种全过程绩效问责上来，建立新的问责价值观。

      2.重视问责中的科学化与行政性。自人类社会进入工业化起，政治与行政分离成为了现代国家治理体系中的基本制度安排。除了征集民意、修订法律、对外战争等典型的政治性活动，更多的政府活动都属于行政性活动，它们遵循的主要是管理科学的规律。就问责来说，本质上它还是个政府日常的“保健”、“体检”问题，属于管理的范畴而非政治领域。如果过分依赖政治性工具，会使得政府形成政治工具的习惯性偏好，产生对政治方法的依赖，这就会对其他科学方法产生“挤出”效应。未来我们应该根据问责的行政性本质，以管理科学的方法来解决问责问题。

      3.在绩效管理过程中融入问责因素，以预防式问责代替“追责”。将问责纳入绩效管理、绩效评估的各环节，实现问责的日常化、岗位化，这就是全过程绩效问责法。在具体操作中，我们可以在绩效评估使命中明确政府获得绩效所应该担负的责任性使命；在绩效目标中明确每个政府、部门、岗位在取得绩效中应该承担的责任，并将其落实到日常的岗位工作规划、工作职责中去；在绩效评估指标中明确实现每个指标的绩效值所应担负的责任；在绩效评估实施中，每一个指标的证据数据都需要有责任型数据；在绩效结果呈现中，必须明确列出每个指标责任实现程度和未来的救济措施，在针对问题的问责中，不仅“问责使命”中应该澄清责任价值，而且需要针对每一个指标展示的绩效问题追究责任根源，这种责任问题在下一个、下一年的管理轮回中都需要避免。这种负有责任属性的绩效管理流程逐年的更新升级，就是政府全过程问责的更新升级，也就是全过程问责的“戴明循环”。[10]

      4.推行绩效评估指标体系中的“责任底线制度”。真正的全过程绩效问责依赖于绩效评估指标来落实。当前，我国的绩效评估采用逐项指标打分制度，这种打分不考虑取得绩效分数的责任，比如“GDP增长18%”这种成就本身是高绩效的，但它却可能引起社会纠纷、环境恶化、下岗潮涌等问题，当前的绩效评估中并未考虑这些问题。未来我们可以考虑在绩效评估每条指标中设定绩效的“责任底线”，比如“GDP增长18%”这个绩效表现，同时设置“引起越级上访增长率不超过1%，环境污染指数改进比达到20%”等责任底线。

      5.推行绩效责任标准化制度。粗放的责任约束虽然能起到作用，但终究欠缺科学性、精确性。这可以采用国际标准组织(ISO)的做法，推出一套绩效责任标准体系，对每个政府绩效评估指标都精确测算出责任合格线。实际上这种工作并不复杂，泰勒早在一百多年前的铲铁试验中就已经探明了如何使用科学计量技术来实现管理标准化的问题。我们可以采用类似方法测算出一个“政府绩效责任标准体系”并在全国推广。

      ①不公开的我们通过符合科研道德的做法与改革单位联系获得。另外，出于材料提供者的要求，我们也对个别案例做了符合科学研究要求的匿名处理。

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