走出公务员分类管理制度的十字路口，本文主要内容关键词为：管理制度论文,路口论文,公务员论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
制定公务员法过程中遇到的一个焦点问题，是如何根据中国国情设计我国公务员的分类管理制度。人们普遍认为，为了提高公务员管理的科学化与针对性，对公务员必须实行分类管理。但在一些具体的环节上，人们的看法又不一致，甚至存在重大分歧，往往使分类管理的具体制度设计处于十字路口。
如何改革非领导职务
1993年《国家公务员暂行条例》在“职位分类”一章，将公务员分为领导职务与非领导职务。这实际上是以公务员是否承担领导职务为标准进行的分类，并不是根据职位性质与工作特点进行的分类。而是一种没有职位区分的职务分类，是一种简单的职务分类。人们普遍认为，这种简单的职务分类必须予以改变。
1993年《国家公务员暂行条例》设置非领导职务，主要是出于两大考虑：一是为了减少领导职数。当时的司、处、科级领导职数较多。二是为了解决“独木桥”的难题。因领导职数有限，可以解决部分没有承担领导职务的公务员的待遇；特别是因取消了评职称，可借以解决专业技术人员的待遇。10年来的实践表明，非领导职务设置解决了公务员管理的一些问题，但也出现了一些尴尬，带来了一些难以回避的管理难题。
非领导职务不是根据工作的需要设置，而是往往用作解决待遇的手段。根据《国家公务员非领导职务设置办法》规定，“非领导职务根据工作需要设置，是实职，但不具有行政领导职责。”现实中往往不是根据工作需要，主要是为解决待遇而任命。
非领导职务设置不平衡，难以适应队伍基数比较大的行政机关的管理需要。依据机关领导职务的职数来确定非领导职务的职数，造成部门之间不平衡。如公安等执法机关的队伍基数比较大，这个问题尤为突出。在一些县市，警察约占整个公务员队伍的50％左右，个别地方甚至是其他公务员的两倍以上。现行的非领导职务职数的确定办法，没有考虑相同规格部门之间人数的巨大差距，用“一刀切”的办法确定领导职务职数与非领导职务职数，致使公安机关尤其是基层部门警察的职务职级与其他部门相比出现巨大差距。据对广东省市、县两级公安机关调查，在市级机关，以惠州市公安局为例，该局总警力占全市公务员队伍的75％，而副科级以上干部职数仅占全市公务员总数的10％；在县级机关，以潮阳市公安局为例，该局现有副科级以上干部职数仅占全局总警力的2.5％，股级干部职数占25.2％；而该市其他行政机关现有副科级以上干部职数占17.9％；股级干部职数占45％。同样，即使与具有行政执法职能的其他机关比也存在明显差距。如广东省佛山市公安局机关及直属单位现有编制1557人，副科级以上领导、非领导职数占编制数的32.4％，而佛山市场价、交通、司法、卫生、环保、国土等单位，领导、非领导职数却分别占到93.8％、88.6％、84％、80.8％、78.1％和76.7％。相同规格的机构，领导职务职数是一定的，因此，上述职务差距主要是非领导职务数量的差距。
由于取消了公务员专业技术人员的专业资格评定以及专业技术职务的设置，这批公务员绝大部分承担非领导职务。非领导职务难以体现这类公务员专业技术水平的高低，难以得到公正的社会评价，甚至难以与国际惯例接轨。根据国际惯例，只有具备专业技术职务的人员签署的技术鉴定书才具有法律效力。
领导职务与非领导职务的区分，实际上为公务员提供了“两个跑道”。领导职务系列的吸引力依然大于非领导职务的吸引力，人们还是往领导职务系列中去挤，还是一种“官本位”的制度设计思路。任何机关中，当行政领导的毕竟是少数。以行政领导职务系列作为所有公务员的职业发展阶梯，也违背了不同人才的成长规律。最终结果是，难以稳定队伍、吸引人才。
为了解决以上问题，出现了两种方案：第一种方案主张，取消非领导职务。公务员分为两大类：一是承担领导职务的公务员，其待遇只按职务层次来确定；二是不承担领导职务的公务员，其待遇只按照级别来确定。这种职务与级别完全分离的思路，比较彻底。第二种方案主张，每一个公务员都有职务，公务员可以分为领导职务与非领导职务，但非领导职务根据职位类别特点来设置。根据职位的类别特点和各类人才的成长规律，设置相应的职务层次与职务名称。这种方案与现行职务设置相衔接。实施这种方案的关键是，科学划分职位类别。笔者倾向采取第二种方案。
如何划分职位类别
对公务员进行分类管理，首先必须对法定的公务员范围进行类别划分。分类必须符合标准的统一性与类别的排它性原则，必须能够涵盖公务员所有范围。
有多少分类标准，就有多少分类。对党政机关来说，我们根据是否是领导干部这个标准，实际上将党政领导干部与党政机关一般干部作了划分。《国家公务员暂行条例》中将“国家公务员的职务分为领导职务和非领导职务”，实际上这也是一种分类。再如，从是否为常任公务员这个角度出发，可以分为常任制和聘任制两类。如果我们坚持以职位分类为导向的分类管理制度，就必须坚持以职位的性质、特点这个根本标准来进行类别划分。鉴于我国缺乏职位分类的历史传统，职位的类别划分，必须从实际出发，不搞烦琐哲学，宜粗不宜细。因此，划分类别的标准，不仅要依据职位的性质和特点，还要取决于管理的需要。但公务员到底如何分类、分为几类，人们却有着不同的看法。
第一，是否将专业技术类职位从综合管理类职位中区别出来？
有观点认为，专业化是对所有公务员的一般要求，无论是决策与执行，都需要专业知识，专业技术职位难以从综合管理类职位中区分出来，因此，不主张设置专业技术职位。
笔者倾向于设置专业技术职位。机关职位需要专业知识，但并不是所有的职位都是专业技术职位。专业技术类职位的本质特征是指在公务员队伍中履行专业技术职责，为实施公共管理提供专门的技术支持与保障的职位。专业技术类职位具有三个显著特点和标志：一是只对专业技术本身负责的纯技术性。专业技术类公务员在自己的专业岗位上，只对专业技术业务本身负责，不直接参与公共管理，不具备行政决策权和行政执法权。二是低替代性。决定专业技术类职位任职资格条件的主要因素，是专业技术知识水平的高低。因此，专业技术类职位与其他职位之间的替代性不强，应尽量避免跨类别的人员流动。三是技术权威性。专业技术类公务员提供的技术结论不受行政领导干预，不因行政领导意志的改变而受影响。但这种权威性仅体现在技术层面上，为行政领导决策提供参考和支持，最终的行政决策权仍掌握在行政领导手中。
根据上述特征和特点，专业技术职位首先体现为行业特有专业的技术岗位（如公安的法医、海关的商品归类、原产地管理专家等）；其次，体现为一些社会通用性专业的技术岗位（如工程技术、化验技术等方面）。
设立专业技术类职位，有利于提高决策的科学性与执行的准确性。面对政府管理与服务内容日趋专业化，各级行政领导越来越需要依赖各类专家、各类专业技术人才的专业技术支撑，才能更好地承担法定的领导责任。
设立专业技术职位，还是稳定和吸引科技人才，培育一支“少而精”的政府专家队伍，更好地适应我国加入WTO之后新形势的迫切需要。加入WTO后，关税壁垒逐步取消，“技术性贸易壁垒”这种非关税措施将逐步成为保护国家经济利益的主要手段。行政主管部门能否及时有效地提供技术鉴定结果，直接影响到国家经济利益。在WTO成员之间的国际经济技术交流和技术壁垒交锋中，公共安全、国际贸易、金融保险、信息技术、专利商标、疾病防疫和环境保护领域，政府部门日趋需要一批高素质的专业技术人才提供技术支持，才能更好地履行政府职能。可以说，设置专业技术类职位已经迫在眉睫。
第二，是否将行政执法类职位从综合管理类职位中剥离出来？
有方案认为，所有政府行政机关都是执法机关，所以，行政机关的公务员都是行政执法类。从分类管理的角度来说，这样的类别区分就毫无意义。
笔者认为，可以在大胆试点、慎重论证的基础上，下定决心设置行政执法类职位。但必须从解决我国公务员管理中的突出问题出发，将行政执法类职位作严格的限定，才有实际的意义。
行政执法类职位只存在履行社会管理与市场监管职能的行政机关中，且只存在这些行政机关的基层部门中，即这些部门中直接履行行政监管、行政处罚、行政强制、行政稽查等现场执法职责的职位。纯粹执行性与现场强制性是行政执法类职位的两大标志。与综合管理类相比，只有对法律的执行权，而无解释权，出现纠纷时不具备裁定权。
行政执法类职位主要集中在税务、工商、质检、环保、药监等政府机关，且分布在这些机关在市、县两级处、科规格的政府部门中。根据模拟数据统计，国税系统中的行政执法职位31.44万，占全部职位的84.3％；工商31万，占全部职位的68.86％；质检3.9万，占全部职位的61.9％；海关1.99万，占全部职位的50.5％；环保4.55万，占全部职位的58.1％。因此，可考虑在上述部门首先进行行政执法类职位的设置试点。
首先，这100万职位的性质与特点与综合管理类职位之间的区别，是客观存在的。同样是在税务系统，基层税务所与国税总局一个科员，其工作任务与责任是不一样的，其职业发展空间也是不一样的。
其次，设立行政执法职位，是建立一线公务员执法队伍的长效约束机制的必然选择。这支日益壮大的一线公务员执法队伍，是政府形象的“窗口”，是政府社会管理与市场监管职能的直接履行者，对维护人民群众的切身利益产生直接的影响，列社会秩序和市场经济秩序的建立、维护和变革产生着重大影响。目前，我们没有建立针对一线行政执法公务员性质、特点的管理办法，是造成执法不规范的主要原因。由于没有建立一线行政执法类公务员的基本素质标准，录用进口把关失去规范，“近亲繁殖”比较明显；多数部门没有建立行政执法岗位资格与执法能级考核认证制度，培训失去针对性，执法的专业水准不高；职务层次低，而执法权限又比较大，造成权责失衡。
再次，设立行政执法职位，也可以更好地激励一线执法公务员。目前由于所处的机构规格低，人数较多，职数少，晋升台阶较少，一线行政执法公务员职业发展空间不大。据统计，科员、办事员占全部一线行政执法公务员的70％。绝大多数人在30～40年的职业生涯中只有办事员与科员两个晋升台阶，严重挫伤了一线执法公务员的积极性。
最后，设立行政执法职位，与中央已经确定的决策、执行、监督相协调的政府机构改革原则是一致的，容易落实执法责任追究制。决策、执行、监督，既是管理的运行机制的三个环节，又是三项相对独立的政府职能，也可以成为三种相对独立的部门。如根据这一改革原则，北京市2003年改革道路交通管理体制后，决策职能属于道路交通委员会，执法职能属于公路局、运政局等执行机构，监督职责属于执法局。在这种“行政三分法”的组织架构内，行政执法类公务员承担了执法职责，执法责任追究制的客体也就水落石出，容易摆脱决策、执行、监督“一条龙”带来的各种管理难题。
如何进行职务设置
机关是由职位组成的。职位是机关职能的微观载体，是人和事有机结合的基本单元，是职务与责任的统一。职位赋予公务员个人具体的工作职责与工作任务。职位数就是编制数。编制管理实现职位设置的管理，而职务管理实现对具体职位上人的管理。因此，职位的类别划分实际上是为公务员职务设置多样化服务的。一旦对职位做出区分之后，公务员管理的重心就要落脚到职务设置与管理上。对机关职位划类之后，是否应该为不同类别公务员设计不同的职业发展阶梯？
一种方案认为，除“领导职务系列”之外，还应设立不同类别公务员的“专有职务系列”。领导职务系列可作为不同类别公务员共有的职务系列，专有职务系列分别在各类别职位中设置。这样，专有职务系列则可代替原来的非领导职务系列。即针对不担任领导职务的行政执法类公务员设置行政执法职务；针对不担任领导职务的专业技术类公务员设置专业技术职务。行政执法职务与专业技术职务属于专有职务系列，其不承担领导职责，只承担岗位职责，在机关中接受领导职务的领导。根据行政执法类职位主要分布在处级以下机关的现实，行政执法职务可设七个层次。如税务机关的行政执法职务可以分为一至七级税司，工商机关的行政执法职务可分为一至七级工商执法官员。专业技术类职务层次参照社会通用的高、中、初级来划分，即正高（上、下）、副高（上、下）、中级（上、下）、初级（上、下）。
另外一种方案认为，划分职位类别后，可以在录用、培训等各个环节体现分类管理，不一定非在职务设置这个环节体现。行政执法职务与专业技术职务等专业职务序列，实际上还是非领导职务。因此，可以根据职位的性质和特点，进行职位分类；沿用1993年《国家公务员暂行条例》，将公务员的职务分为领导职务和非领导职务，非领导职务就没有必要做进一步的细分了。
笔者认为，我们应适应中国政府职能转变的大趋势，以弱化“官本位”为着眼点，来通盘考虑、创新职务设置。从“管制型政府”迈向“服务型政府”；从“部门行政”迈向“公共行政”；从以履行行政审批职能为主导，迈向以履行公共管理职能为主导，这是中国政府职能转变的大趋势。与之相适应，应彻底改变以领导职务为中心的单一化职务设置，建立适应各类人才发展规律的多样化的职务设置。其核心是设置多样化的职务系列。只有如此，才能从制度设计上引导公务员立足本职工作，做本职工作的专家；才能保证政府满足日趋多样化、专业化的社会需求。为此，应在设置领导职务的基础上，根据职位类别特点分别设置多样化的“非领导职务”。
如何进行职级设置
职级，一般理解为公务员职务所对应的级别。当前职务与级别的联系过于紧密，“以职定级”难以发挥各自的功能。职务晋升侧重“给官”，级别晋升侧重“给钱”。既然职务决定级别，级别决定待遇，那么只有“给官”才能“给钱”，这样就混淆了职务与级别的功能。合理区分职务与级别的功能，是级别设置的基本出发点。
方案一是，取消非领导职务，建立与领导职务系列相对独立的级别系列。级别发挥三种作用：（1）级别用于确定公务员的身份。如设立27个级别，将其分为初级、中级、高级三个级别段。初定级别以公务员的学历、资历为主要依据；级别晋升以公务员的德才表现、工作实绩和资历为依据；跨级别段的晋升，必须参加并通过升等资格考试。退休后可保留级别。（2）级别是确定工资福利待遇最主要的依据。建立以级别工资为主体、职务津贴为补充的工资制度。级别工资成为公务员工资的主要部分，职务津贴不超过工资总额的20％。（3）级别作为领导职务任职的资格条件之一。如，担任处级正职领导职务，最低必须是十四级公务员。
方案二是，在现有职务和级别设置的基础上，适当增加级别，扩大职务与级别的对应范围。级别发挥三种功能：（1）级别是不同类别职务进行平衡比较的统一标尺。以职务层次为横轴，以级别为纵轴构成的“坐标系”，可以衡量、标识公务员在科层组织中的地位。（2）级别是确定工资待遇的重要依据。工资结构改变之后，级别与职务将成为确定工资的两大依据之一。（3）级别成为公务员职务之外的又一职业发展台阶。假如将公务员的级别由原来的15级调整到27级，同时适当扩大职务与级别的对应幅度，能更好地发挥对公务员特别是基层机关公务员的激励作用。一个大学本科生进入县级机关一年确定为科员之后，由于缺少职位空缺等各种原因，可能在16年内没有职务晋升机会，根据国家人事部工资司目前测算的对应幅度，他可以沿着级别晋升的轨道，从最初的26级一直晋升到19级。而19级是处级副职对应的最低级别。这样，公务员在不晋升职务的情况下，也可以根据其工作年限和累积贡献晋升级别，提高工资待遇。
笔者认为，第一种方案是以品位分类为导向，第二种方案以职位分类为导向，同时兼顾品位分类的合理因素。我们的公务员分类管理制度设计，终究还是以职位分类为导向的，取第二种方案比较合适，更能体现十六大提出的“职务与职级相结合”的思想。
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