积极探索和实践新的政府管理模式，本文主要内容关键词为：管理模式论文,积极探索论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
我国正处在经济转轨和社会转型的关键时期，经济和社会各个领域都发生着一系列深刻的变化。地方政府如何适应这种变化，积极转变职能，探索和实践新的政府经济管理模式，是一个迫切需要研究和解决的重大课题。
探索和实践新的政府管理模式势在必行
经济关系的改变，必然要求政府的运行方式作出相应的反应，对政府经济管理体制提出了新的要求。历史发展和社会现实表明，传统的政府经济管理体制，已成为制约改革和发展的一个“瓶颈”。
一是计划经济中形成的“万能政府”已不符合变化了的经济基础。我们改革的起点是传统的计划经济。在这种体制下，一切社会、经济活动主要是通过政府的指令性计划去管理和运作。几十年的计划经济体制，使指令性计划和行政手段深入到社会、经济的各个层次和各个角落，并为此建立了庞大复杂的政府，使政府成为无所不包、无所不管、无所不能的“万能政府”。众所周知，这种状况到目前为止并没有发生根本性的变化。机构繁多，人员臃肿，政企不分，官僚主义等问题依然存在。而改革至今，我们所面对的经济基础却发生了巨大变化，如在所有制方面，改变了单一的所有制结构，形成以公有制为主体，国有、集体、个体、私营经济和外资经济成份并存，平等竞争，共同发展的局面；在生产、交换、投资、就业等各方面，市场机制开始发挥基础性的作用。80%以上的生产资料价格，85%以上的农产品价格和95%以上的工业消费品价格由市场决定；在竞争性行业中，我国经济在很大程度上摆脱了国家垄断的羁绊，等等。在这种新的情况下，如不尽快构筑新的政府经济管理体制，将不利于改革的深化，不利于经济的进一步发展，也不利于社会稳定。
二是政企角色错位影响了市场经济主体应有的活动空间和活力。建立社会主义市场经济体制，就是要在国家宏观调控下使市场在资源配置中发挥基础性作用。为此，就必须使企业成为独立的法人实体和竞争主体。只有这样才能为建立社会主义市场经济体制奠定充满活力的微观基础。政府必须按有关法律规定交给企业完整的自主权，一般不再干预和参与微观经济主体的具体生产经营活动。政府的职能仅限于通过必要的行政措施和经济手段、法律手段干预宏观经济运行；以及维护社会公正和公平，建立良好的竞争秩序和竞争环境；政府只是作为“收税人”，而不能成为“纳税人”；政府只管理社会，而不能成为包打天下、唱独角戏的“全武行”；政府只能是“裁判员”，不再是“运动员”。总之，政府必须通过改革交还给企业应有的活动空间和职能，增强其活力。
三是现有的政府经济管理体制使国有资产条块分割和国有资产凝固化，阻碍了国有资本流动，不利于资源的有效配置。长期以来，我国的国有资产按行业或产业特点由各级政府众多的相关主管部门管理。并在长期的计划经济条件下，这些部门养成了一种习惯，就是十分熟悉对国有资产实行直接的物质形态的管理。他们往往根据自身的利害得失去管理和运作所管辖的国有资产，造成一种国有资产条块分割，分兵把守的局面，使国有资产缺乏作为一种资本应有的流动性。这不仅不利于国有资产的保值增值，还使其通过各种渠道大量流失。因此，国有资产的资本运作和产权交易市场难以迅速发育成熟，这不利于国有经济的战略性调整及整体搞活，进而不利于区域经济结构调整，影响整个区域经济运行质量的提高。
四是解决政府管理权限过于集中问题，实行抓大放小，就必然要改变政府的经济管理体制。现有政府经济管理体制的一个明显弊病就是权力过于集中在上级主管部门，管理重心偏高。由于责权利不对称，影响了基层政府改革和发展的积极性、主动性。同时使上级政府及其部门负担过重，不利于集中精力和财力扶持和培育重点产业和企业，发展规模经济，削弱了区域经济在新形势下的竞争力。同时，对大量小企业管得过多过死，窒息了他们的活力。政府只有回到合理的本位，有所为，有所不为，才不致被多重角色所困扰，才能按市场经济规律的要求搞好抓大放小和壮大活小工作。
因地制宜，因时而动，着力超前探索和大胆实践
加快建立社会主义市场经济体制，就必然要求进一步转变政府职能，建立新的政府管理模式。根据芜湖实际，我们因地制宜，因时而动，着力在三个方面进行了探索和实践。
第一、大力进行产权制度改革，把企业塑造成真正的市场经济主体，为构筑新的政府经济管理体制创造前提条件。要转变政府职能，建立适应市场经济要求的经济管理体制，首先要进行国有企业产权制度改革，努力寻找能够最大限度促进生产力发展的公有制实现形式，使企业成为真正的法人实体和市场竞争主体。近年来，我市以产权制度改革为突破口，把深化产权制度改革与调整结构有机结合起来，加快推进国有企业改革，努力使政企分开，为建立新的政府经济管理体制塑造微观基础。一是从明晰产权关系入手，通过制度创新，逐步建立起以规范的公司制为主要形式的现代企业制度。 到目前为止， 全市2617 户企业已有2146户进行了以股份制和股份合作制为主要形式的产权改革。经过改革，大多数企业重新界定了企业产权，合理地确立了政府与企业的产权界线，明确了政企各自的职能，拓展了企业的活动空间，增强了企业的活力。二是以资本为纽带组建多元产权主体的企业集团，进一步切断大中型企业和政府之间的脐带。我市按照“只求所在，不求所有”和“不求所在，但求所有”的资产配置原则，将白马山水泥厂、东方纸板厂、冶炼厂、造船厂、华联商贸、光华等大型企业组建成跨地区、跨所有制和跨行业的企业集团。三是按属地原则下放市属小型工业企业，利用区县综合协调优势，加快推进小企业市场化进程。从1996年底开始，我市把83户市属国有和集体企业划给所在县区。使划转企业在新的政策环境中，根据自身实际，因地制宜，选择适合企业生产力水平的方式，进行改制改组，走出形式多样的改革发展之路。随着这批小企业的“下放、改革、发展”，增强了区县综合经济实力，改善了区县经济结构；瓦解了企业与原有主管部门的行政隶属关系。而县、区在为这些企业改革和发展提供服务和营造环境的过程中，逐步建立起新型的政企关系。这为市县、区实现政企分开，切实转变政府职能提供了良好契机。四是充分利用我市国家级优化资本结构试点城市的有利条件，依法破产了48户资不抵债的企业，使市属工业企业资产负债率由82%下降到60%。通过以上的努力，为整体上搞活国有经济，为企业参与市场竞争创造了条件。
第二，以建立区域市场经济体制框架为目标，构筑新的政府经济管理模式。一是积极推进区级综合管理体制改革，建立科学合理的市、区两级政府、两级管理的运行体制。1995年6月， 我市在鸠江区进行区级综合管理体制改革试点，下放市级的经济、社会和城建城管等方面的管理权，适当扩大区级政府管理权限，使其在计划、财政、工商、交通、土地、城建城管、人事等方面享有县一级权限和部分市一级管理权限。通过试点，成效显著。在此基础上，这项工作在市辖各区得到全面推进和深化。这一改革，不是简单的下放权力，而是在市场经济条件下，市、区两级政府权力、责任和利益的重新调整和组合。这一改革，不仅大大地改善了部门条块分划、职能交叉、管理僵化等不良状况，而且也极大地调动了区一级改革和发展的积极性和主动性，提高了区级政府推进改革、发展经济和管理社会的组织调控能力。这就改变了市级集中管理的格局，初步建立起市、区两级管理、两级权限、两级责任的新方式。
二是改革传统的国有资产管理体制，推动国有资产流动和重组，提高资源配置效率。僵化、凝固的国有资产管理体制，极大地制约了市场经济的发育，妨碍了市场经济框架的建立。鉴此，我们按照政府经济管理职能和所有者职能分开、国有资产的行政管理和营运职能分开、出资者所有权和企业法人财产权分开的原则，明确了改革目标是建立“国有资产管理委员会——国有资产运营机构——经营企业”三个层次分明、职能任务明确的国有资产管理、监督和营运体系。组建了综合性的芜湖市国有资产投资经营公司，使其成为具有独立法人资格的国有资产投资经营实体，统一负责芜湖市国有资产投资和经营。并向光华、恒鑫、物资集团授权，进行国有资产授权经营试点，促进国有资产向优势企业流动和集中。随着这些工作的不断深入和完善，逐步解决了国有资产管理体制中由于投资主体不明、国有企业产权虚置、产权关系模糊造成的一系列问题，也从根本上促进政府职能的转变，以及管理经济的方式和手段的创新。
三是加快经济管理部门改革，推动政府管理职能转变。近年来，随着我市企业改革的深入，我们确立了“企业放下去，行业抓起来”的思路，按照“规划、协调、服务、监督”的原则，在部门进行试点，调整和精减专业部门的内设机构，转变不适合市场经济要求的管理职能，为从直接管理企业逐步转向行业管理摸索经验做好准备。同时，我们加大建立和完善具有社会服务性质的行业协会的力度，为实施行业管理进行组织准备。这样，就理清了管理部门与市场经济主体之间的关系，明确了各自的责任，尤其是政府所属的各管理部门找到了在市场经济条件下自己应有的位置，使得政府管理经济方式大为改观。
第三，建立完善的市场体系，使市场在资源配置中发挥基础性作用，为建立新的政府管理经济体制创造良好的外部环境。采取各种方式和途径，加快市场建设步伐。高起点、大手笔地规划芜湖发展空间，以中山路改造为重点，新建了具有标志性的新百大厦、华联广场等商贸设施，重振芜湖商贸雄风有了坚实的基础。一批专业性批发市场得到发育，其交易量之大，堪称皖江之首。其中吉和商城和长街商都的年成交量达30亿元以上，中国第一茶市——峨桥茶叶批发市场被列为国家级市场。特别是近年来，我市实施外向带动战略，加快以商贸、金融、房地产市场为主体的市场体系建设，仓储超市、连锁超市及配送中心等新型商业零售营销形式迅速发展。股票、债券市场活跃，各类保险机构齐备。交通银行成为全国模范行，城市合作银行、农业发展银行先后成立，形成了国有商业银行、政策性银行、股份合作银行和非银行金融机构共同发展的局面。典当业和拍卖业也开始起步。在全国房地产市场处于低迷的情况下，我市房地产成片开发不断扩大，投资大幅度增加。随着改革的不断深化，市场经济发育成熟，各种中介组织的重要性日益凸现出来。各类行业协会以及会计师事务所、审计师事务所、资产评估机构和财务咨询公司等民间性服务组织健康发育。多年的实践证明，只有建立较为完善的市场体系，特别是生产要素市场，才能充分发挥市场这只“看不见的手”的作用，才能提高资源配置的效率。同时，也才能有效发挥政府这只“看得见的手”的作用，合理确定政府职能和作用范围。
值得进一步研究的若干问题
第一，关于地方政府的职能定位问题。经过近二十年的改革，地方政府已成为相对独立的利益和行为主体。但是到目前为止，地方政府在整个国家经济运行过程中职能定位尚不清晰，从而导致中央和地方政府职能的“错位”。例如，地方政府到目前为止还在形式上承担了控制通货膨胀和全社会的收入分配差距调节等任务，而这些职责无论在理论上还是在实践中，都不应该由地方政府来担当。我们认为，地方政府的职能主要在于为区域经济的发展，改善硬环境和营造软环境。当前，应当特别注意软环境的培育，主要包括制定地方性经济社会发展战略与规划，按照国家法律法规和国际惯例制定地方性经济政策和法规，转变政府行政观念，规范政府行为。正确处理好地方政府与企业之间的关系，解决好地方政府介入经济活动的方式和机制，为地方和区域经济发展创造一个平等、公正和宽松的外部环境，促进改革发展和稳定的良性循环。
第二，关于政府职能转变与市场发育同步演进问题。也就是说，这个过程必须同经济市场化，特别是资本市场的发展保持同步协调关系。从世界范围看，市场化、资本市场的发展是从核心地区、边缘地区到外围地区。而在我国计划经济向市场经济过渡中，资本市场的发展是从外围、边缘到核心部分，即从农村、沿海开放城市到传统计划部门。从客观上说，市场经济本身有一个发展发育过程，政府职能也必然会有一个相适应过程。从全国范围来讲，市场经济发展不平衡，政府职能转变也不可能齐头并进。特别是当前中西部地区的各级政府还保持着对资本、劳动力和房地产市场的相当程度的垄断，严重制约了各种经济资源的有序和有效流动，政企不分的局面依然存在。因此，转变政府职能和建立新的政府经济管理体制，也有个整体设计和重点突破的问题。突破口的选择必须考虑到经过改革后，政府职能转变与市场发育同步演进，政治组织和经济组织的利益必须相互递增。
第三，关于建立市场经济活动主体——企业家队伍的问题。事情总是要人来做的，在各项改革过程中，始终要以人为本建立新的政府经济管理体制的关键，造就一支企业家队伍。没有这支队伍，市场经济的活动主体就不能形成，建立科学合理的政府经济管理体制也就成了无源之水，无本之木。当前改革已进入攻坚阶段，社会中已形成各种利益群体，而且他们之间的利益关系具有相当刚性，未来的每一步改革都将使它们之间的利益重新调整和分割。这些错综复杂的利益关系，如处理得不好，必然会使改革进程受挫甚至失败。因此，作为改革的设计者和领导者，必须像企业家一样，精于计算各种改革方式和措施所带来的成本和收益，要有丰富的经济、政治、社会和文化历史知识。而不能盲目追求虚求，要深入实际，调查研究，善于把全局和局部、眼前和未来有机地结合起来，以求改革大业的成功。
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