日本与南京国民政府初期的关税自主运动，本文主要内容关键词为：国民政府论文,南京论文,日本论文,关税论文,初期论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
南京国民政府成立后，为了缓解财政困难、争取民心以及巩固其在党内派系斗争中的地位，也为了打击北京政府、树立“独立国家”的形象，很快就宣布实行关税自主、裁撤厘金和统一税则。这是20世纪20年代以来中国关税自主运动的重要一环，也是此后南京政府延续数年的关税自主运动的短暂序幕。然至今尚未见有人对此作过具体的评述。笔者拟据所见史料，将有关的中外交涉情况、特别是日本的活动和作用作一介绍。
一
南京国民政府成立不久，首任外交部长伍朝枢在宣誓就职的同时，宣布将“于相当时期提议废除不平等条约”。（注：《民国日报》1927年5月10日，第3版。）1927年6月22日，国民政府财政部召开财政会议讨论中央财政统一、关税、国定税率等问题。26日，财政部长古应芬发出通令：于7月1日起实行统一卷烟税，值百抽五；废除旧时之二五出厂税及附税。（注：刘绍唐主编：《民国大事日志》第一册，传记文学出版社，1978年5月版，第367页。）次日，国民党中央政治会议第109次会议议决于8月1日起实行关税自主，“所有粤桂苏浙闽皖六省厘金及与厘金性质相同之通过税一律裁撤。入口关税除特定物品烟酒等依特定税征收外，奢侈品值百抽不过百之卅，普通值百抽一二、五，由财政部切实进行。俟各省统一陆续仿照办理。”（注：《民国日报》1927年6月29日，第1版。）
对于南京政府筹划中的关税自主，当时的日本驻华使节也有所察觉。日本代理公使堀义贵曾于6月23日致电首相兼外相田中义一指出：年初交涉附加税时，日本仅由驻华公使芳泽谦吉以“口头形式”表示了反对，而未对北京外交部之照会“作任何抗议或答复”，而“绝对无望在国定税率实施期——1929年1月1日前完成条约改订事业”的中国政府，“也许会象实施二五附税那样，无视条约地单方面实行关税自主。如对上述照会及大总统令不作任何回答，可能被理解为默认。”为此，堀建议日本政府向中方表明“列国是把中国与其改订条约视为承认定税自主权之前提的”，以阻止中国单方面行动。（注：《驻华堀临时代理公使致田中外务大臣电》，1927年6月23日，日本外务省编：《日本外交文书》昭和期Ⅰ第一部第一卷，1989年版，第853-854页（以下简称《文书》昭Ⅰ-1-1，不再标明年份。在不致引起误解时，一并省略通电双方之官职）。）在中政会上述决定见报前后，日本驻沪代理总领事清水也多次向东京作了报告。（注：《清水致田中电》，6月30日，《文书》昭Ⅰ-1-1，第854页。）
南京政府宣布关税自主和裁厘增税的举动使列强深感震惊。在7月5日北京公使团会议上，领袖公使欧登科（荷兰公使）欲将此列为正式议题，但因英使蓝普森表示正在等驻沪总领事对南京之计划作确切报告而希暂缓讨论，此议才被暂时搁置。会后，堀即电告田中：他已指令南京总领事“以不法课税为理由”向国民政府提出抗议，“鉴于各国以往之态度，现已难求各国对此之一致态度。不如根据时日迁移，伺机在关于本件的外交团会议上努力使各国尽可能取一致态度，同时我方须即提严重抗议。而在北京政府完全沦为地方性实力政权之今天，此抗议应只对南京政府提出（当北京及武汉方面也仿此实施时，则应再对上述各地政府抗议）。”堀还认为：“南方这种不法课税马上会被北方模仿。……海关将陷入极度困境：如不参与征收二五附税，今后自然也不能参与类似之不法征收。结果，各地实力政府就会设置各自的独立征税机构。……海关将成为仅征五分输入税之机构，上述各独立征税机构就会与之平行，并在表面上反而办理高额征税。可以说，海关马上就会陷入危机。”（注：《堀致田中电》，7月5日，《文书》昭Ⅰ-1-1，第854-855页。）
两天后，蓝普森收到驻沪英领的详细电告，内称：南京政府现在或将于短期内强行下述税率：(1)普通货物在现有关税基础上加征附加税；(2)所有货物在现有关税基础上加征2.5%的附加税（7月1日）；(3)奢侈品在现有关税基础上加征5%的附加税（7月4日）；(4)在现有船舶吨税基础上加征50%的附加税（7月11日）；(5)对卷烟特别按价加征50%的统一税（7月1日）；(6)不论质量和数量，对进入江苏的煤每担征6分，或每吨征1.08元（7月1日）；(7)对所有进口煤油每加仑征1.60元的特别税（从撤消盐务司命令发布之日开征）。财政部长下令撤消粤、桂、闽、浙、皖、苏六省所有类似机构，普通品进口税增至12.5%，奢侈品（上述征特别税者除外）征30%的进口税（从8月1日起征）。（注：《堀致田中电》，7月8日，《文书》昭Ⅰ-1-1，第858-859页。）
于是，蓝普森当即约会日、法两使将此事作了通报。会谈中，英法两使均鼓动日本出面“领导”。蓝普森表示：因受第一次对华备忘录制约，“英国对第(1)、(3)两项无法抗议；对第(2)项之输出税，英政府倾向于尽量将其废止”，“如现行税率加征二五仅为未满五分之小数目，英国的方针就是不重新争论”，但“日本之对华贸易额则占外贸总额的三成以上，故日本对南京政府破坏条约之行为当然不能默认。……如日本能提出不限于纸上抗议的有效提案，英国将予支持。但本人欲知日本是否真有‘领导’之决心。”当堀反问英国有无有效之成案时，蓝普森表示：“即使无特别成案，但长江上、中游之贸易事实上已杜绝，目前实际还在贸易的惟有上海。只要列国能在沪认真合作，显出不会漠视南京政府破坏条约行为之态度，未必不能达到目的。因上海海关设在租界，应有切实办法阻止新的不法课税。”蓝普森还透露：如中方在海关外新设征税处并对通过货物强行纳税，英国可能使用武力。法使玛德也提出：他“打算先训令上海提出抗议，尽管尚未请示政府。如日本能出面‘领导’，法国将愉快地给予支持。”英法两使还解释说：所谓“领导”，“并非仅日本一国出面，而是当实际需要时，各国以‘联合阵线’来抵抗中方。”对此，堀表示他已建议政府对此严重抗议，“如列国一致行动，相信纸上抗议也会相当有效”。堀还提议要与美使商量，但被英法公使以“美国显无魄力。只要日英法三国一致，美国就会追随我们”为理曲而拒绝。（注：《堀致田中电》，7月8日，《文书》昭Ⅰ-1-1，第856-857页。）
为弄清南京政府裁厘增税的底意，日本公使馆商务参事加藤于7月9日拜访了国民政府财政部次长钱永铭，得到了如下说明：（一）财政会议原定8月1月起实行裁厘课税，因准备未完，现已改为9月1日。新税率是现行正税加附加税，普通品为12.5%，奢侈品为30%以内，大致以北京关税会议所议七种税率为基础，按奢侈品三种，普通品一种，共四种左右分类。当加藤提出“附加税关系贸易极大，应事先征得各国同意，国民政府是否有此打算”时，钱表示：曾考虑过，“但事到如今再求同意，结果无非是延迟本计划实行而已，故无意另行交涉。”（二）关于吨税，海关曾提出每月1匆（注：等于六十分之一两），分批缴纳，但现行的四个月期限似对日船更有利。（三）尽管税种增加会导致种种不便，但过了此过渡期，应会不断得到改进和整理。（注：《清水致田中电》，7月9日，《文书》昭Ⅰ-1-1，第859-860页。）
此后几天，列强在北京公使团、驻沪领事团及外国商会也纷纷聚会，讨论对国民政府宣布关税自主、发行盐余公债、禁止现银出口及取消盐务稽核所等的应对办法。多数人认为应电令各国驻宁领事向国民政府提出抗议。英国代表在上海领事团会议上表示：一旦国民政府强行征收，英国将停缴按原税率应纳之税额，将其托付领事馆保管，并将此案塞进了上海领事团议事日程。北京公使团也决定要在上海领事团报告抵达的18日上午，召开外交团会议讨论吨税等问题。堀义贵在接到驻沪总领事矢田七太郎关于上海领事团会议之报告，以及领袖公使欧登科的会议通知后，即致电田中措出：“英国提案只有以武力为后盾才会有实效。……我方在采用此案前须加充分考虑。”一旦对吨税开了领事馆代收之先例”，则将来也会对关税采用同样手段。“这不仅将成破坏海关制度之因素，且会使对支贸易蒙受重大影响。”堀为此建议：“与其几无限制地承认不当课税，不如采取英国等主张的强硬态度。只要他国无异议，我方也不应反对领事馆代收方案，似以观其结果如何为上策。”堀担心一旦动用武力，不仅会涉及日本较易干涉的上海等近海港口，且将包括日本武力难及的内水沿江航道。如在上述于日本利害极大的地区发生战事，结果将难预料。（注：《堀致田中电》，7月16日，《文书》昭Ⅰ-1-1，第860页。）
正当日本政府为是否要响应英国提议举棋不定时，国民党中央政治会议于7月18日决定：原计划8月1日实施的裁厘课税展为9月1日，同日宣告关税自主。会议还通过了《裁撤国内通过税条例》、《国定进口关税暂行条例》和《出厂税条例》。20日，南京政府正式发布《国民政府关税自主布告》，指出：“吾国国民经济日形衰弱，固由政府组织之不良，亦缘最近数十年来，外感协定关税之压迫，内受厘金制度之摧残，以致商货艰滞，实业不振”。“非将万恶之厘金及类似厘金之制度彻底清除，不足以苏民困；而不平等之关税条约，尤与国家之主权相妨，非迅速实行关税自主，不足以跻进国际之平等。”并宣布“即将江苏、安徽、浙江、福建、广东、广西六省境内各种通过税完全裁撤，并将进口货物改照国定税率征收，工厂制造货物，依照《出厂税条例》征收，以启发颓废之实业，挽救束缚之贸迁（易）。”（注：《国民政府关税自主布告》，1927年7月20日，中国第二历史档案馆编：《中华民国史档案资料汇编》第五辑第一编，外交（一），江苏古籍出版社，1991年，第9页。）当天，国民政府还公布了上述三个条例，并定于1927年9月1日起施行。7月21日，伍朝枢向日代使堀发出照会：“甲、国民政府决定从9月1日起撤废（一）厘金；（二）商埠五十里内外及内地常关税；（三）具有通过税性质的货捐税；（四）子口税；（五）沿岸贸易税；（六）出厂税；（七）落地税。并从同日起施行国定输入关税暂行条例。另对于国内工厂制品，课以与输入税相同的出厂税。……以上办法先在江苏以外五省施行。……有关各国代表已对中国关税自主明示了同情态度，故为行使中国固有之关税权，政府将据时势要求，逐一公告关税税则，并确信此种新税行政之实施，必将使中国经济得到发展，并促进中外商业进展。乙、在废止海关所管诸税，造成海关收入不足于偿还关税所担保之外债时，政府将用以前管辖地征收的当该诸税收入，在应还限度内以新输入税作出补偿。”（注：《矢田致田中电》，7月29日下午，《文书》昭Ⅰ-1-1，第868-869页。）
二
日本政府当时之所以迟疑不决，主要是由于尚未摸清列强的态度及国民政府对此之反应。7月20日，田中曾训令驻沪总领事矢田，要他设法探明列强及国民政府对在沪召开有中方参加的非正式会谈之提议的态度和意见，并指出：“关于吨税、关税、附加税、奢侈品税及其他南京政府将于最近实施或计划的不当课税，北京外交团及贵地领事团正在采取各种对策。就一般政策而言，帝国政府难于赞同马上以武力压迫支那之方案。目前望在上述方案外，与有关各国一起以相当严重、强硬之态度，阻止或至少缓和该等不当课税。”（注：《田中致矢田电》，7月20日上午，《文书》昭Ⅰ-1-1，第861页。）
7月22日，在上海美国总领事馆召开的领事团小委员会议上，矢田便按日本政府旨意提议召开有中方参加的非正式会议，并称：“不给支那方面一点好处，成功将无把握”，“列国须就此点明确决心。”英国总领事马上追问：“那日本能许予华府协定之附加税码？”法国总领事则表示：“因输出税实际上未达五分，所以我所获训令是对此还不必抗议，上述附加税也应得到‘法律上认可’。”矢田反对说：“日本历来都对附加税表示了反对，故要将该税视为‘合法’将是‘新的起步’，不便即作任何表态。尽管商人都打算缴纳，也应在请示后作答。”他还针对“即使日本承认华府附加税，支那方面也未必会响应此会议”的意见表示：只要各国领事赞成此提案，他将去与南京方面商议，并会向各位“照样转达”商议结果。最后，会议决定向领事团推荐矢田之提案，如不成功再采用领事馆托付案。这次会议还应公使团要求，讨论了实行领事馆托付时需海军提供的保护种类及范围等。当会议议定把上述意见报告各国领事，并由26日的领事会议制定确切方案并将散会时，国民政府外交部江苏交涉员郭泰祺给美国领事打来电话称：中方要求美国汽船交纳今日之吨税，后经交涉，中方暂缓了部分附加税。由于详情尚未判明，会议决定仍按计划工作，并委托英国总领事起草致公使团之答复。（注：《矢田致田中电》，7月23日，《文书》昭Ⅰ-1-1，第861-862页。）
两天后，矢田夜访上海特别市市长黄郛，以个人名义提出：中日之新政府都是政党内阁，“为实现两党间的联系，是否可由我方派遣政府和执政党之代表？”黄在答应将此意见转告蒋介石的同时表示：“关键是谁当代表的问题。南京政府虽也曾计划向日本等国派遣代表，但实际不过给某人以一定地位而已。”然而，此议将使中方产生两个感觉：“一、日本政府已不信任本国的外交机构，微妙问题今后想避其进行。二、将使南京政府以外的各派疑虑日方欲与南京建立某种特别的秘密联系。……故现在派新代表可能引起麻烦。”接着，矢田又提出：南京政府“滥颁不法课税办法且不留预告期”，“不仅令我国民感到失望，且使对南京政府素怀同情之我政府立场十分难堪。此做法之真意究竟何在？”黄表示，这主要因为南京政府急需大量经费，但他本人认为“随便提高税收会阻碍通商贸易，并反会失去预期之收入”，故将就吨税等再与政府协商，并想知道日方最反对哪个税目。矢田称，首先是吨税，并望南京政府能派员出席非正式会议，以便达到某种妥协，且此事已获英法美荷四国总领事同意。黄则表示：“这也是使列国承认南京政府的第一步”，“我将赴宁与蒋介石等细商。”当矢田再次提出日本“绝对反对于9月1日实施裁厘课税”时，黄又说：“裁厘之实施很难”，财政部正在拟订计划并将逐一发表，“并非欲将其全部实现。”（注：《矢田致田中电》，7月26日，《文书》昭Ⅰ-1-1，第862-864页。）
同月25日，国民政府财政部向江苏等6省发出通令：裁厘加税现已延至9月1日实行，各省须在此前将各项通过税、落地税一并裁撤。矢田也从次日下午田中来电中获悉，日本政府已同意按上海领事团小委员会议定的顺序——先致力于召开有南京代表参加的非正式会议，如中方拒绝参加而使会议流产，就采用领事馆托付案——来对抗国民政府。该电还向矢田具体指示了会上的应对方针：（一）默认当业者在抗议的同时交纳华府附加税（二分五厘及五分），但不得从法律上认可之。（二）卷烟及煤炭消费税之性质与增征关税不同，且主要负担可转嫁中方，故也可默认。（三）表明决不容许实施输出和吨税附加税以及裁厘课税的态度。当会议流产、实施领事馆托付案时，须弄清需武力保护的种类、范围和各国之态度，并提出进一步建议。（注：《田中致矢田电》，7月26日下午，《文书》昭Ⅰ-1-1，第864-865页。）
但堀义贵却对上述对策存有疑虑。他于7月29日致电田中提出：“非正式会议如幸而达到目的固然很好，然也应预计到达不成妥协或尽管达成妥协但未久又出现不法征税的情况。我以为，届时您的方针（一）及（二），尤其是将默认华府附加税的态度明示于支那之意见，且不说理论上如何，事实上将限制我方将来之立场，影响所及将会很大。”“英国等欲借抗议将华府附加税除外，是想依不法之程度来决定是否予以承认。”但如此行事，“就会在对抗现在及未来支那南北之违约行为时缺乏足够的权威。”“英国视维护海关制度比税率问题更重要。”它近日把海关职能移交领事馆实属英明之举，但其持久性颇值怀疑。如日本也承认华府附加税，将难再指责英国之承认政策；既然日商“事实上已在交纳华府附加税，则今日再予默认就谈不上任何功德”，“最终也难诱使中方作出任何让步”。总之，日本应把要求中方“尊重条约”当作“增进日本地位而活用的强大武器。即使部分放弃，也应慎重选择时机和对象”。当前“应先看领事馆托付案（未必会随之使用武力）是否有效，在权衡南京与武汉之势力前不应轻易放弃。”（注：《堀致田中电》，7月29日，《文书》昭Ⅰ-1-1，第866-868页。）显然，堀仍不太赞成开非正式会议，更反对向中方明示日本之政策底线，而主张先以领事馆托付来观察中方的反应。
是日，北京公使团也就领事馆托付及非正式会议案召开了会议。蓝普森首先表示赞成领事馆托付案，并针对法、比两使担心实施此案将遇到技术及兵力调动上之困难的意见指出：“实际上并不需动用兵力，只要各国显出不惜动武的决心，就能使南京方面停止行动。”这时，日使堀义贵提出：“日本虽不反对托付案，但倾向于先由上海领事团与南京政府进行非正式商谈，并据其结果再定是否实施托付案的意见。”美国公使则表示：“虽未接到训令，但据以往训令旨趣，我认为美国政府不会赞成万一时动用武力等方案，而倾向于以非正式会议说服南京政府的日本提议。但我关心的是用什么手段进行说服，以及本人应提什么建议。”欧登科马上表示同意美使后半段之意见，即列强应显示出实施领事馆托付之决心。意、葡、西、丹各使均称赞成“多数派”意见，惟德使称尚未接到任何训令。此后，会议又讨论了非正式会谈问题，并一致同意：只要实施托付案不致引发大的危险，就应作为会谈时的威吓手段，并指令领事团弄清两个问题：（一）首席领事致领袖公使电所提领事馆托付案能否有效实施？（二）陆海军司令能否对租界实行保护？欧登科还要各使先征得本国政府同意，因为“一旦得到肯定的回答，将即召开外交团会议”。（注：《堀致田中电》，7月29日，《文书》昭Ⅰ-1-1，第866-868页。）在此次会上，支持领事馆托付案的意见明显占了上风。美、法等使惟恐实行此案会引发大冲突，不赞成因此而动武。堀义贵仅提出日本政府之意见而未附和美、法之观点。因为他也赞同先实施领事馆托付案。
作为非正式会议案的主要倡议者，矢田力主日本应依情势而制定对华政策。他曾在6、7月间召开的“东方会议”上发言称：民国以来，中国内部争斗不绝，“混沌纷乱达于极点”，难以“实施一定不变的对华政策”。就日本而言，关键要“与中国结成经济上密切之关系”，以使“日本商品能顺利出口至中国”。他对堀义贵就非正式会议表示出的种种疑虑并不以为然。7月29日，他收到郭泰祺托其转交堀的“内容与7月21日国民政府外长伍朝枢就中国裁厘课税问题致堀之照会大致相同”的两份公函，认为南京今日重发此照，一是想显其决心以分化列强，另则为了抑制内部之不同意见。为此，他于8月2日致电田中提出：承认华府附加税固然“会导致放弃一贯坚持的条约尊重论”，“但如象以往那样反复进行纸上抗议，结果也只是默认”。“此次不法课税事件”，“乃是可能制我国对华经济于死命的重大事件”。因“广东和上海的经济规模相差很大，即便英国也不会因担心海关制度受损而忍声吞气”。“本人出于责任，对代理公使所谓不伴之以武力的领事馆托付案感到不安。”南京政府不顾列强反对，决意从9月1日起课税，表顷其已定下不屈方针，但“非财政方针而由财政部长古应芬提议，说明其内部有反对意见。如列强能显出一致和强硬态度，至少能延缓其实施”。总之，“上策是让中方知道列强将采用领事馆托付的强硬对策”。（注：《矢田致田中电》，8月2日，《文书》昭Ⅰ-1-1，第869-870页。）
应当说矢田对南京态度之估计还是相当准确的。南京国民政府宣告关税自主、裁厘增税后，即受到了列强及其在华企业的抵制。7月底，上海英美烟公司以关闭工厂来抗议纸烟特税，造成大批工人失业并要求国民政府进行交涉。殷汝耕也于8月中旬向蒋介石报告说：“此次国民政府宣布关税自主后，各国颇有异议。日前法国邮船竟有不纳船钞、自由出口之事。日本舆论犹为沸腾，本月2日上海日本商会决议对日政府请愿，向国民政府提出抗议。”其所论“最重要之点不外两端：（一）进口税之附税（关于纱布之部分）。（二）出厂税是也。……日来复有日、英联合对付之说”。（注：《蒋介石抄送殷汝耕关于各国反对关税自主情形函》，1927年8月16日，中国第二历史档案馆编：《中华民国史档案资料汇编》，第五辑第一编，财政经济（二），江苏古籍出版社，1991年，第1-2页。）同时，延吉地区还发生了日商抗纳二五附税事件，而“北京外交界中，对于南京政府税则问题颇为不安”，（注：《各国公使企图阻止南京政府增加关税之德文报纸译件》，同上，第138页。）有关国家纷纷调集军舰分驻中国各海关所在地港口，大有诉诸武力之势。另外，南京政府在国内也面临很大压力：北京政府依然未倒，北伐又受吴佩孚、孙传芳拼死抵抗；武汉政府正计划东征，沪宁党争尚未平息，南京内部也有人非议其财政和外交政策；商界虽支持关税自主，但也吁请财政部展缓裁厘加税，从长规划。（注：《民国日报》，1927年8月26日、28日，第1版；《民国大事日志》，第372页。）与此同时，中国共产党也开始走上了武装起义的道路。
在此内外交困且内部问题又难以马上解决的情况下，南京政府只能冀望在外交方面有所缓和。就在矢田发出上电的8月2日当晚，江苏交涉员郭泰祺主动拜访了矢田。一见面，郭就向矢田出示了8月1日的北京来电——南京政府宣布关税自主，外交公使团已内定要占领海关，芳泽谦吉公使刚归任即前往南京，正是负着这一重要使命——并打听此电的真实性。矢田表示：“电报之内容虽过于戏剧性，但并非没有根据”，南京政府不该以这种自杀性的“无视经济原则的财政政策”来“戏弄列强”。当郭向其请教“挽救此难局”的方法时，矢田“暗示了非正式会谈”。郭闻言表示：“虽是非正式的，但在领事团与南京政府代表会谈时，中方为了体面也难轻易让步，是否可由阁下非正式地在伍外长与领事团间斡旋呢？如贵官能主动接受此任，我将马上去和伍部长商量。”矢田遂要求中方“在此前先宣布推迟实施裁厘和关税。因为在眼下这种极度担心的情况下是无法平静交谈的”。郭马上表示：“我们也认为裁厘增税很难实现。关于推迟问题，经阁下与伍部长会谈应有商量余地。”（注：《矢田致田中电》，8月3日，《文书》昭Ⅰ-1-1，第870-871页。）
在郭泰祺的安排下，矢田于8月4日与伍朝枢举行了会谈。伍首先表示：“国民政府坚持关税自主原则，然无意据此阻碍产业及通商。新海关税率主要为了增加收入，难免会有未经充分推敲而决定之处。因此，当然会接受合理的要求。裁厘准备正逐步进行，如各国因不信国民政府会裁厘而担心的话，望能在10月1日前先看国民政府能取得何种成绩。”“非正式会议也可召开”，但领事团成员多不懂产业和贸易实情，“不如直接从商会选出代表”。伍还同意矢田将此意见转告领事团，以便“听取通情达理的意见”。这次会见使矢田感到：国民政府虽未考虑废除吨税等不当课税及从9月1日实施裁厘课税，但已有意响应降低或调节税率之要求。”因为在谈及此问题时，伍朝枢只表示“不征求财政部意见就不能作任何明示”，并一再询问“列国将采取何种对策”。当矢田威吓此事件可能“演变成不幸的大事变时”，伍又再三表示：“南京政府是坚持‘通情达理’政策的。如真知‘不通情达理’，就会毫不犹豫地主动改正。南京政府决不会做杀鸡取卵之事。”（注：《矢田致田中电》，8月5日，《文书》昭Ⅰ-1-1，第871-872页。）
接到矢田关于上述会谈的来电，田中马上训电堀义贵，令其将列强实施领事馆托付之决心转告南京，并设法“了解支那方面对法国船只将吨税托付给领事馆之实例的态度”。鉴于内阁已命芳泽赴宁与南京政要接谈，故训电还要堀在看了芳泽南京之行报告后，再考虑日本对裁厘课税等之态度。（注：《田中致堀电》，8月9日，《文书》昭Ⅰ-1-1，第872页。）
日使芳泽携矢田等于8月8日夜离沪，9日晨抵宁，先拜访了胡汉民，随后又拜访蒋介石，明确表示不同意中国实施自定的关税税率，并称即使为南京考虑也不应实施此税。蒋则对此表示理解，并称将与政府有关人员协商。下午，伍朝枢在拜访芳泽时提出：中国恢复关税自主权已在北京关税会议得到列强一致同意。芳泽马上反驳说：然尚未缔结条约。伍遂表示：国民政府并不承认华府条约。尽管关税会议现已停顿，但国民政府仍望早日恢复自主权以增加收入。日本等国虽不接受国民政府的征税令，但命令既已公布就不可能不实施。中国政府愿与日本进行互惠税率谈判，以换取日本承认中国的关税自主权。伍还针对芳泽对裁厘的疑问表示：国民政府已于6月1日把所辖各地之厘金定为中央政府收入，如要废除也只须政府一个命令。当晚，伍朝枢还在总司令部设宴招待芳泽一行时，再次表示愿就互惠税率进行谈判，在次日送别芳泽时又表示：希望在达成税率协定前维持新税率，待协定完成再将余额退还日本。但被芳泽以日本原则上难于同意新税率为理由而拒绝。在此期间，黄郛也曾两次会晤芳泽。在10日上午会见时黄曾透露：他昨夜已向蒋介石作了详细报告。虽成命难撤，但政府欲在9月1日前与各国就附加税问题商谈，此前当不会实施新税率。综合上述会谈所得之印象，芳泽致电田中指出：“南京当局现正苦于没有解决办法。只要各国保持强硬态度，新税率就不会实行。但我以为各国至少要设定一期限，并声明承认关税自主权。”因此，他要求日本政府速议适当对案，并令矢田继续与南京交涉。（注：《矢田致田中电》，8月11日，《文书》昭Ⅰ-1-1，第873-874页。）
和主张以非正式会议“说服”南京的矢田相比，堀义贵更顾虑北京的态度。他认为：“在英国已承认今日海关之不法课税，实发端于其容忍初由广东实施之华府附加税并感到愧对日本”的今天，日本如改变不承认华府附加税的一贯立场就会步英国之后尘，“真正的协调反会无望”，只有坚持一贯立场才能迫使南京妥协。由于北京政府也在天津等地课征附加税，故日本如承认南方增税，就须对北方也予承认。这将使日本在与北京交涉时陷入不利境地。为此，堀于8月13日密电田中指出：“我方目前即使有意承认上述附加税，也应注意此乃南北的共同问题。”他还告诉田中：在昨天本庄繁赴大连前拜会北京外交总长王荫泰时，“王曾表示他之所以在此次满蒙问题交涉中，于日本之强压下仍抱一线希望，乃想以不懈努力避免累及其他悬案，并欲设法至少圆满解决华府附加税问题。”因此，日本如“承认华府附加税，对南京政府并非什么新让步，而北方（其忌于日本在大连海关及其他南满地区之实力尚未完全征收）则会视为值得‘高度评价’的实质性让步”。因此，“如在此时轻率地同意南方征收该税，显会使日本失去对付北方之有效利器。”堀还指责矢田所谓为保持日英在对华交涉中的完全一致，日本就应放弃对华府附加税之僵硬主张的意见是毫无价值的。（注：《堀致田中电》，8月13日，《文书》昭Ⅰ-1-1，第874-875页。）
三
随着新税率的实施日期——9月1日步步逼近，矢田感到再按原先之程序，即在与中方交涉前，先由领事团将计划报请北京公使团同意，然后按其指令实施的做法，已跟不上迅速变化的形势。为此，他于8月1 5日英法美日四国总领事会议上提出：总领事应可在其职权内与国民政府举行非正式会谈，而不必每次都征求公使团同意。对此，三国总领事均表同感，遂委托英领拟电呈告各国公使。会议还要美领提出与郭泰祺见面，然后四国总领事一起前往弄清南京政府之态度。（注：《矢田致田中电》，8月16日，《文书》昭Ⅰ-1-1，第876页。）次日，矢田又据英领所拟电文，向日本政府要求“马上授予本官等人与支那官宪开始非正式商议之权限”。（注：《8月16日抵达的矢田致田中电》，《文书》昭Ⅰ-1-1，第877页。）四国领事会后，驻沪总领事馆参事清水又在拜访郭泰祺时得知：只要形式上仍保持权力，国民政府就决心从9月1日起实行自主权。这一点即使各国在非正式会议上交涉也不会变更，仅在税率上尚有商量余地。堀义贵获此消息，即于8月19日再次致电田中指出：“鉴于美国不赞成召开上述会议，现应在美国领事能参加的程度上作共同抗议。如支那不作反省，就应严重提出实行领事馆托付案，……直到支那方面反省。”（注：《堀致田中电》，8月19日下午，《文书》昭Ⅰ-1-1，第877页。）
南京政府坚持按期实现关税自主的态度，使列强逐渐倾向于实施领事馆托付。8月20日上午，英法美日四国总领事再次开会。法领首先提出他已接该国公使训电：“即使是非正式的，也不同意参加与中方之会谈。”由于美领此前已表示不参加，故仍主张会谈的只剩日、英两国。矢田见会议可能陷入僵局，遂提出：“我们如不作出某种表示，则其无疑会从9月1日实行关税自主。”届时再要令之延期将比今日更难。“到万不得已时，本人哪怕单独地也要与中方交涉，并努力使其展期。”这时，法领馆转来了法使可与中方进行会谈的新电令。于是英领马上提出：只要日英法三国能保持一致就应与中方会谈，各位现在就应向本国公使电询会谈方针。矢田则表示：“请示北京会延误时间，因所剩时间无多，最好今日就办。”当英领提出“方针是将华府附加税与正税一起托付”而法美领事均予附议时，矢田又表示“不能将华府附加税视为正税”，“明天下午与郭交涉员会见时，我将以个人意见提出保持中国体面之方案，努力使实施延期。如有结果将即告知各位。”（注：《矢田致田中电》，8月20日下午，《文书》昭Ⅰ-1-1，第878-879页。）可以说，这时的日本已经主动担当起了“斡旋”或“领导”角色。
南京政府显然对宣布实施新税率可能造成的局面估计不足。它原以为列强仍会保持默认，或象以往一样作些纸上或口头抗议。因此，面对可能出现的连现有正税也无法征收、甚至与列强直接冲突的局势，其决心也开始动摇。而蒋介石突然宣布下野，月底又携张群等登船赴日，更使南京陷入了群龙无首的局面。
20日下午，刚被任命为外交部次长、特命江苏交涉员的郭泰祺如约拜访已应允在领事团和中方间斡旋的矢田。在矢田介绍了列强之强硬态度后，郭即要矢田献策以救僵局。此时矢田假装为难地说：“如让东京知道就会受斥责，但若我是南京政府一员，就会先发以下声明：一、不改变从9月1日起实行关税自主之方针；二、因需对关税问题慎重研究，故应任命专家委员；三、在研究结果出来前，仍按现行税率征税。”（注：《矢田致田中电》（机密），8月21日，《文书》昭Ⅰ-1-1，第879页。）实际上，这三条意见是矢田早就想好并事先得到法国总领事赞同的。郭闻计旋告辞去与伍朝枢商量，并于当晚再次求见矢田。矢田先以正在举行宴会推辞，直至郭表示急须马上见面才予答应。见面后郭即提出：伍部长认为阁下的建议“可在保持南京政府脸面之同时，将与列国之纠纷防止于未然，诚为可行”。关于关税自主问题，也想由伍本人用公文明示：南京政府将把关税自主方针作为“原则”加以确认。望日方能予接受。矢田则提出：“我国原则上是承认关税自主的，相信列国也不会反对。但如在上述公文中插入其他辞句，欲使我等落入陷阱的话，就会把事情搞坏。”郭泰祺保证说：“决无此事。因已决定伍部长立刻出发去与武汉派会谈，故我才不顾夜深冒然来访。”至此，矢田又警告说：“本件宜尽早解决。24日主要国家之总领事将联袂拜访阁下。各国多半会联合声明9月1日起应取之对策。届时，贵方将再难找到维持体面的妙计了。”（注：《矢田致田中电》（机密），8月21日，《文书》昭Ⅰ-1-1，第880页。）
次日晨，矢田便将会谈结果电告了东京和北京公使馆，表示他将在同法领会商后，要求于22日再开四国总领事会议介绍会谈经过。但堀义贵此时仍反对向南京明示承认关税自主的态度。8月21日，他再次致电田中表示：“仍不相信坚持日本对华府附加税之历来主张，会对列强达成协调有‘重要’影响”，反而更便于利用中国内部的矛盾，所以“至少应在芳泽对满蒙交涉之相关问题作出权衡前，令矢田暂缓明示我方之态度。”（注：《堀致田中电》，8月21日，《文书》昭Ⅰ-1-1，第880-881页。）
在上海，矢田仍按原计划于22日上午的四国总领事会上介绍了与郭交涉的情况。英领接着指责法国态度软弱。法领则反讥英国追随法国将吨税托付给领事馆。英领辩称其实行托付决心很大，不象法国温情脉脉。这时，矢田阻断了两人的争吵，要求尽快明确如何对郭作答。英领提出四国应取之对策惟有对抗手段，但又以未获指令而不作明示。结果，会议决定全权委托矢田与郭泰祺再作交涉。当天下午，矢田再次约见郭，软硬兼施终使郭同意按以下程序妥协：（一）国民政府不改变关税自主方针，但应推迟从9月1日起实施新税率，并就展期问题发表公告。（二）国民政府应将上述公文经各国领事转送北京，并表明希望得到后者答复。（三）各国领事应表示已接到上述公文并应允转送北京。在确定这三条时，郭泰祺一再要求能保证得到各国公使答复，但均被矢田以这不是领事职权范围为理由拒绝。最后，双方以领事承诺向公使转达实现了妥协。此后，矢田又逐一向法英美三国总领事告知会谈结果并获一致赞同。鉴于英领上午之态度，矢田原本担心会遭其反对，但“英国总领事竟非常高兴，甚至开玩笑说：英国商人应该在外滩为阁下树一座铜像”。当晚，矢田又把各国总领事均已同意的情况向郭作了通报。（注：《矢田致田中电》，8月23日，《文书》昭Ⅰ-1-1，第881-882页。）
在北京，英法两使也于8月23日联袂拜访芳泽打听访宁情况。在谈到矢田与郭之谈判结果时，三使均对矢田——郭协议感到满意。英使还提出：“如南京政府不履行此协议，仍于9月1日实行关税自主和附加税”，各国“就应以领事馆托付方针抵制南京政府（不得已时可将美国除外）”。三使还议定：届时，实施托付的范围除上海外，还应包括厦门、汕头、福州及镇江、芜湖等地；24日先召开有美、意代表参加的五国公使会议，通报三国今日的决定以征得美、意谅解，再择时召集外交团会议征得其余各国同意。英法两使告辞后，芳泽即将上述情况电告田中并表示：现在“最重要的是各国一起显示强硬态度。切望帝国政府对三国公使所定措施给予支持”，并“据以上旨趣电示上述各地领事”。（注：《芳泽致田中电》，8月23日，《文书》昭Ⅰ-1-1，第883页。）
在安格联事件中成为代理总税务司的易纨士，也一直担心列强会同意或默认南京实行关税自主。8月23日，他曾以一份长篇备忘录警告列强公使：如列强同意南京关税自主，将导致国民政府辖区现由海关征收之转口税、沿岸贸易税等被废，造成海关减收2000余万海关两，从而使外债之偿还变得不可能；如总税务司命令各地海关拒收新税而列强却态度软弱，必将诱使国民政府通过自己的机构征收，甚至接管其辖区之海关；如国民政府能不受任何反对地实行之，北京政府也会转而效之，等等。当他从芳泽处了解到23日上午与英法两使的决定以及矢由——郭协定之内容后，遂表示十分满意并愿将备忘录搁置。（注：《芳泽致田中函》（密），8月24日，《文书》昭Ⅰ-1-1，第884页。）
但是，无论是易纨士还是列强公使、领事的顾虑都是多余的，南京国民政府并不象他们担心的那么坚强。它在内外压力特别是列强之强压软诱下最终还是妥协了。8月29月，南京国民政府发布《国民政府为增加关税暂缓的布告》，称：“现在各省中或因境内军事影响，或以上游内地新隶本政府管辖，势难同时实行，若不统筹兼顾，遽行零星改革，难免无重征之虞，使惠商爱民之政转而病商厉民，殊非本政府改良税制之本意。”因此，决定暂缓实行《裁厘国内通过税条例》等三个新订条例，但不改变自9月1日起实行关税自主之政策。同日，南京外交部也向列强公使发出了暂缓增税的照会。8月30下午2点半，矢田收到伍朝枢托其转交芳泽的以下照会：“国民政府定于16年9月1日实行关税自主及裁厘加税一节，业于7月21日照会贵代使。现国民政府鉴于目下之情况，决定将新订之（一）裁撤国内通过税条例，（二）国定进口关税暂行条例，（三）出厂税条例，暂缓实行。惟对于前次所宣告自9月1日起实行关税自主之政策，仍然维持有效，并不变更。”（注：《矢田致田中电》，8月30日下午，《文书》昭Ⅰ-1-1，第889页；《中华民国史档案资料汇编》第五辑第一编，外交（一），第9-10页。）
从上述布告及照会中我们不难看出，国民政府完全是按日本提供的台阶一步步走向妥协，关税自主计划未及正式实行便胎死腹中。这也意味着自1926年9月广东国民政府开征内地税后，中国北、南两个政府在1927年掀起的两次颇有声势的关税自主运动，都在内外压力下受到顿挫，尽管它们都在一定程度上为中国此后收回关税及其他国家主权打下了基础。
在南京国民政府宣告关税自主、裁厘增税后的中外交涉中，日本确实表现得异常活跃。它不仅伙同列强增兵上海等地，从军事上对南京施加压力，而且指令其驻华使节纵横于中国南北政府、欧美各国及中外之间，以软硬兼施的“斡旋”手段，既压制了中方增征附税，又鼓动了“软弱”的法、美，引导了“无谋”的英、荷，发挥了列国难以比肩的“领导”作用。这一方面反映出第一次世界大战以来日本的在华权益已大为扩展，已成为关系日本盛衰乃至生死的重大问题，以至它不得不为之文武兼施倾尽全力；另一方面也说明战后日本的在华势力确有明显增强，从而使之大大增强了“协调’列强对华政策的实力。可以说，这也是日本能在此后的中日关税及改约交涉中，置美英等相继与中国完成新约于不顾，长期刁难、拖延与中国签约的重要原因之一。
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