建立国家农村土地银行，实现农地公共政策目标——多架构“国家农村土地银行”的政策思路，本文主要内容关键词为：农村土地论文,银行论文,农地论文,国家论文,公共政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］F321.1 ［文章编号］1002-3054(2014)01-0004-06
［文献标识码］A ［DOI］10.13262/j.bjsshkxy.bjshkx.140101
土地问题一直是中国农村发展的核心议题。一方面国家为了确保粮食安全，花费巨大财力维护18亿亩耕地红线，但同时农村弃耕抛荒现象越来越严重，分散的小农种粮积极性不高；另一方面以分散经营为主要特点的家庭承包责任制将农村土地碎片化，无法适应现代农业的发展要求，而强力推动土地流转又会造成失地农民问题。除此之外，在中国农村社会保障总体水平不高的情况下，土地的农业生产功能和社会保障功能之间的矛盾越来越大。依据《土地承包法》和党的十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，政府在农村土地流转的方向和方式方法上应该有新的考虑。
一、当前农地经营存在的主要问题
在现有的农村土地集体所有制度的前提下，结合农村发展现实情况，许多学者对中国农地经营存在的主要问题进行了梳理和总结。黄祖辉、王朋(2008)认为随着国家工业化和城市化进程的深入推进，以分散经营为主要特点的家庭承包责任制，已经无法适应以市场化、规模化、信息化等为主要特征的现代农业的发展要求。①(P38－67)邓大才(2012)的研究表明近几年农地经营的机会成本呈上升趋势，粮食种植的比较优势急剧下降，农民种粮意愿降低，造成农村土地抛荒现象越来越严重。②(P3－5)
促进土地流转是当前解决农地小规模分散经营和缓解农地抛荒的主要途径。根据《土地承包法》，当前中国土地流转主要有委托代耕代种、转包、转让、租赁、托管经营、股份合作制等模式。伍振军、张云华、孔祥智(2011)将中国土地流转承包经营概括为四种模式：一是以浙江省为代表的流转市场基本完善、政府扶持市场参与主体的土地流转模式；二是以四川省、重庆市等地为代表的流转市场初步建立、政府扶持需求主体的土地流转模式；三是以安徽、黑龙江省等地为代表的流转市场尚未建立、政府扶持流转中介的土地流转模式；四是欠发达、偏远地区的流转市场和政府职能缺失、农户自发流转土地的模式。③(P175－183)
通过梳理已有文献，学者普遍认为农户自发组织的存在于私人之间的土地流转模式并不能有效地解决中国农村土地存在的问题。廉高波(2005)认为基于自发组织的农地转包、转让、抵押、出租等流转模式，由于其分散性和自发性决定了流转的范围较小，无法从根本上解决农业规模经营的发展要求与土地零碎化的矛盾。④(P84)王春超、李兆能(2008)利用湖北省9县200多户农户实地调查资料分析显示，当前农村土地流转主要由农户自发组织，大部分是非正式协议，容易引发土地权益纠纷。⑤(P52－54)也有学者指出，政府主导和市场化的土地流转模式虽然能在一定程度上提高土地利用的效率，但也容易导致农地“非农化”、违法使用土地、粮食安全以及引发社会矛盾等新的问题。董国礼(2009)认为政府主导的土地流转模式缺乏有效管理和监督，土地产权不明晰，导致政府官员或村干部个人权力膨胀和寻租行为，导致政府代理绩效下降或失效；⑥(P1－40)孔祥智、伍振军、张云华(2010)通过调查得出土地流转价格机制和流转市场的不成熟容易引发经营风险，并且随着时间的推移会使农民在土地流转时存在薄利风险，造成农民土地权益受损；⑦(P87－92)郭斌、边胜军(2012)则指出通过市场流转出去的土地主要用于经济作物等大规模的农业生产，商业色彩过浓，土地的粮食政治和生态环境等方面的功能容易被忽视，不利于国家粮食安全的实现。⑧(P230－231)
综上可以看出，中国农地经营主要存在几个问题。第一，在土地流转前，农地小规模分散经营无法适应现代农业发展要求，同时粮食种植机会成本增高，农户抛荒行为越来越多；第二，在土地流转过程中，缺乏对农民退出农地承包权的有效激励，造成农户土地流转意愿不高，同时土地产权不清晰，土地流转定价机制不合理，造成农民土地权益受损，容易引发社会矛盾；第三，由于缺乏有效的监督和管理，土地流转之后容易导致农地“非农化”，商业色彩过浓，在一定程度上造成土地的实质私有化，不利于国家粮食安全的维护。鉴于此，探索一种新的土地流转模式，解决农村土地流转中的问题，推动农业发展，显得很有必要。本文讨论和建议成立“国家农村土地银行”，旨在为农村土地使用者和土地资产管理者提供新的思路。目前一些地方已经出现了“土地银行”的尝试，学术界也对“土地银行”的功能、运行模式等方面给予了广泛地关注。
二、现有“农村土地银行”的探索
土地银行的概念源于国外，含义差别较大，但大多说的是土地抵押贷款银行，主要目的是获得贷款。德国、美国、印度以及中国台湾地区农村都成立了专门的土地银行，为农村土地开发利用提供金融服务，主要业务是提供土地抵押贷款和发行土地债券。国外土地银行运行是建立在土地私有制的基础上，土地银行的核心功能是提供土地抵押贷款服务，重点解决农业发展和农村建设过程中的资金问题。⑨(P127)本文的土地银行是指在土地集体所有制框架下，促进国家农地政策目标实现的关于农村土地存取的非金融性的土地管理制度。
目前国内学者对“农村土地银行”内涵的理解也有分歧，主要有两种理解，集中在土地流转中介论和土地融资论。主张土地中介论的学者认为，由于中国农村土地所有权和使用权分割，国家从法律上也对农地抵押贷款不支持，先天上不具备“贷款”功能，“土地银行”的核心职能是提供土地流转中介服务，并不属于真正意义上的银行。邵传林(2009)指出中国已经试行的农村土地银行在功能和组织模式上不同于国外的土地银行，中国农村土地银行主要从事土地“存贷”业务，更多是一种土地流转中介机构或者土地信托机构。⑩(P86－87)何芳、温修春(2010)则认为土地银行通过向农民提供存地利息将土地存入，通过土地集中化经营，促进现代农业发展需求。(11)(P8－9)
主张土地融资论的学者认为，农村金融是困扰农业尤其是现代农业发展的一大难题。土地作为一种生产要素，土地银行的核心职责就是融资，农民通过抵押土地贷款获取资金，为农村发展注入活力，促进现代农业发展。(12)(P176)(13)(P13－14)曾庆芳(2011)认为农村土地银行不仅要通过土地存贷调剂土地余缺，促进土地流转，推进适度规模经营，确保粮食安全，也要通过发放土地抵押贷款，有效解决农业发展资金问题，以建立新农村发展长效机制；(14)(P51－85)郭骊、陈少强、孙艳丽(2010)总结当前一些地方以促进土地流转为核心的中介运作模式显露出了中国农村土地银行的雏形，但农村土地银行的核心业务是农地抵押贷款，未来需要完善相关制度以促进建立真正的农村土地银行。(15)(P37)
从实践层面来看，宁夏平罗成立的“土地信用合作社”、四川彭州成立的“农业资源经营专业合作组织”和浙江南岸成立的“土地股份合作社”是中国“农村土地银行”的实践代表。由于中国现行《担保法》《物权法》等规定，耕地、宅基地、自留地等集体所有的土地使用权不得抵押。这些“土地银行”并没有实现土地抵押融资，主要将村民零散地块集中“贷出”给种植大户、合作社和涉农企业，通过利息差获取利润，维持机构运行，因此实质上是一种土地流转服务机构。
当前农村土地集体所有制度框架下的家庭联产承包制所产生的农地经营“红利”已经逐渐消失，反而在一定程度上造成农地经营的一系列问题。因此，在农村土地集体所有制度不变的前提下，国家应该加强对农村土地的干预和宏观调控，而“国家农村土地银行”是对农村土地“国有化”的一种可能尝试。本文提出的“国家农村土地银行”设想不同于一般意义的土地流转机构或者土地融资机构，而是基于农地政策目标的实现，它主要通过政府组织，以国家信用为基础，以吸收、储备、经营、转租、回取农民的承包地或承包地使用权为主要职责，不以盈利为目标、具有公益性和政策性的机构。本文将对“国家农村土地银行”基本运行模式进行探讨。
三、本文“国家农村土地银行”的概念框架
1.“国家农村土地银行”的政策目标
基于上述讨论的目前农村土地经营的一些问题，本文定义的“国家农村土地银行”作为一种间接解决土地问题的金融和财政政策手段，将致力于实现下述的国家农业、农民和农村发展的政策目标。
第一，增加国家对农地的调控能力，规范农地用途，避免农地实际上的私有化和非农化。虽然当前农村土地基本制度属于土地集体所有制，但实际上，土地承包法鼓励的是单个家庭的长期使用和不同形式的流转，土地流转之后容易导致农地“非农化”和“非粮化”，工商资本下乡的同时缺乏有效的监督和管理，在一定程度上造成农村土地的实质私有化。通过成立“农村土地银行”，国家能直接对农地进行管理和调控，规范农地用途，维护耕地安全，保障粮食安全。
第二，用国家信誉增强农民信心，促进有条件的农民自愿城镇化和非农化。由于缺乏相应的土地流转回收机制，同时农村社会保障水平普遍不高，部分外出务工农民仍对土地流出、流转缺乏信心和安全感。通过成立“农村土地银行”，以国家信用为担保，建立合理的土地流转回收机制，加强农民土地流转积极性，促进有条件的农民自愿城镇化和非农化。
第三，解决农地撂荒，增加农民收入。当前小规模农地经营的机会成本呈上升趋势，粮食种植的比较优势不断下降，农民种粮意愿降低，造成了农村土地抛荒现象越来越严重。因此，通过“国家农村土地银行”对“撂荒土地”的收储、管理和开发，可以按照国家政策需要，或投向粮食生产，或进行生态恢复，既能增加储存土地农户的收入，也能创造新的就业机会，还能有效掌握和规范农地存量管理。
第四，提高农业经营规模，促进现代农业发展。按照今后农业的发展思路，中国农业的经营主体将从农民转向其它规模化和专业化的经营主体。因此，“国家农村土地银行”对细碎化的土地进行集中管理、投向市场或招标经营，将提高中国农业经营规模和现代化水平，提升主要农产品的保障能力，促进现代农业发展。
第五，通过对部分农地进行休耕性储备，保持地力。农地的持续经营容易造成土地肥力下降，土壤污染加剧。从农业可持续发展角度出发，在粮食等主要农产品供给压力不大的条件下，通过“国家农村土地银行”的调控，可以对部分农地进行休耕性储备，降解耕地污染，保持地力，维护农业生态安全。
2.“国家农村土地银行”的组织运行架构
“农村国家土地银行”主要通过政府部门组织运行。在组织结构方面，“农村土地银行”向上可以成立包括农业部门、粮食部门、国土资源部门、环境保护部门、财政部门、金融机构等在内的跨部门领导小组，主要负责“国家农村土地银行”的吸储土地规模、土地存入的利息确定、土地储备资金的筹集、土地取出和投出规范、土地银行运行的监控等职能。
“国家农村土地银行”向下以县为单位，主要设立土地吸储部门、土地经营部门、金融部门(如图1)。其中土地吸储部门负责建立农村土地信息系统，履行土地存入、土地信息服务等职责；土地经营部门主要负责集中投放和经营吸储土地，并对土地用途进行监控；金融部门主要负责资金管理，保证“农村土地银行”运行资金；此外为了更好地对“农村土地银行”资金使用和土地用途进行监督，可以考虑在每个县设立独立的监事会。
图1 “国家农村土地银行”运行框架
国家农村土地银行带有很强的公益性和政策性，其运行需要长期而稳定的公共财政资金投入保证。国家农村土地银行资金来源以财政出资为主，主要包括五类。第一，国家设立农村土地的储备金，以2亿亩储蓄量、每亩100元平均年租金计，近期的储备金200亿元左右；第二，国家设立耕地保护专项基金，用于支持耕地轮休，保护耕地质量；第三，将部分农业补贴资金转移到土地银行，用于支持农业规模化和现代化经营；第四，将部分粮食直补资金转移到土地银行，以土地红利的方式转移给农户；第五，国家可以将一部分国有农业用地或可开发农业用地划拨给国家农村土地银行，保证土地银行的周转运行。
3.“国家农村土地银行”具体操作模式
“农村土地银行”作为政策性非营利机构，坚持以“效率”“公平”和“安全”为原则，主要通过土地的“存储”“取出”“放贷”和土地的集中经营实现“农村土地银行”的经济、政治和生态功能。
(1)土地“存储”“取出”和“放贷”。农户将有承包经营权的土地存入“国家农村土地银行”，存期可以有多种设置，包括短期存地和长期存地，零存和整存，“土地银行”按照存地期限、面积大小和市场供需情况支付农民的土地利息(租金)。鼓励农民将土地长期存入银行(10年以上)。长期存入的土地，除获取利息外，还可以根据土地市场价格和土地经营状况获得一定的浮动红利。“农村土地银行”以国家信用为担保。进城农民工将土地存入银行，不仅解决了后顾之忧，而且每年可以从“土地银行”获得稳定而合理的收入，将在很大程度上解决土地抛荒问题。
存入土地的农户按照存期可以取出土地，取出土地的方式一般是定期的整存整取。取出的土地既可以是原来的存入土地，也可以是本地的其他人存入的土地，在满足一定条件时一些地区还可以试行跨地区土地存取。为了保障土地供给稳定性，如果农户遇到突发事件需要临时取出土地，在土地的利息方面需要付出一定的代价。在一定条件下，农民也可以将存入的土地转为土地银行的股本。
为了实现农业规模化和产业化经营，部分有能力的种植大户以及相关农业合作社可以向“农村土地银行”申请土地“借贷”。“土地银行”以当期的存地利息为基础，根据土地“借贷”的期限和面积的大小，向土地借贷方收取土地利息。在政策允许的情况下，在各方面条件成熟的地区，土地长期存入银行的农民或者合作组织，允许以长期土地承包权为抵押，向土地银行申请贷款。
“国家农村土地银行”实现土地“存贷”功能的基础是拥有足够数量的存入地，除了部分划拨进来的国有农地外，农民自愿存入的空闲土地就成了关键。农户是否将土地转入土地银行一般会考虑两大问题：第一，怎么保证农民土地合理地受益？第二，农民以后是否能将土地取出来？第一个问题，农户一般会考虑存地的机会成本。第二个问题，农户则会考虑“土地银行”的信用程度以及自身的社会保障基础。针对农民的信心问题，首先要建立差异化的土地利息形成机制，存地利息既要与土地质量和土地经营收益挂钩，又要制定最低土地利息政策作为保障；其次，除获取利息外，存地主体还可以获得一定的土地经营利益红利；除此之外，应建立完善的土地取回机制，使农户放心地将土地存入土地银行；最后，加强与完善农村社会保障机制是提升农户土地流转意愿的重要保障。
“国家农村土地银行”实现土地“存、贷”的另一个前提是土地产权清晰和土地信息完整。但是中国农村的实际情况是土地归集体所有，土地使用权划界模糊，农地质量更是千差万别，这将给土地利息的受益分配和土地抵押贷款带来很大的挑战。因此，在开展土地存贷业务之前应该在农村先开展土地确权认证登记工作，使农民对土地的经营权在法律上得到保护，并聘请专业农地评估机构对土地质量进行测量、评估和分级，在此基础上建立农村土地综合信息系统。
(2)土地投放经营方式。“农村土地银行”将土地存入之后，有利于国家对农地进行积极的干预。根据地方的实际情况，国家对于农户存入的土地主要采用三种经营方式，实现经济、政治和生态效益。
第一，在土地条件较好的地区，可以将土地贷给有经营能力的种植大户、合作社或涉农企业，促进农业的规模化、产业化经营，“土地银行”向土地借贷方收取土地利息，实现“土地银行”的可持续运营。
第二，在运行条件相对较差的地区，国家农村土地银行可以组建农业种植机构，进行直接经营，这也符合国家对“粮食安全”等准公共品的供给直接负责的原则。在农地条件较差的地区，个体农户抛荒现象十分严重，同时以盈利为目的的种植大户、合作社或者涉农企业也对这些地区从事农业经营不感兴趣。国家组建农业种植机构不以盈利为目的，经营主要目的是确保粮食等主要农产品的安全，同时解决部分农民的就业，实现“国家土地银行”的政治效益。
第三，在粮食等主要产品市场供应充分时，借鉴美国的农地休耕制度，国家对农地进行休耕型储备，在一段时期内停止种植的耕地有利于降解耕地污染，保持地力，实现土地银行的环境效益。相对于被动的生态退耕，国家主动的耕地轮休更有利于耕地价值的利用。
四、结语
城镇化是中国现代化进程中的必然现象，推进新型城镇化也是中国新一届政府的工作重点。在这一进程中，粮食安全和耕地红线、农民收入和就业等方面面临很多矛盾和挑战。作为政策性机构，“国家农村土地银行”的构想是对当前农地经营面临的各种问题的一种应对方式。“国家农村土地银行”的构想一方面能有效而合理地推动农村土地的流转，减少土地撂荒，增加农民收入，从而为中国现代农业的发展提供了重要保障；另一方面，“农村土地银行”将加强国家对农村土地的调控，减少土地非农化和过度商业化经营，避免实质上的土地私有化，同时通过生态休耕，提高耕地质量，维护中国粮食等农产品的长期战略安全。
近期来看，建立“国家农村土地银行”与现行制度法规不存在任何冲突，可以有效缓解农地经营的一些矛盾问题，符合帕累托改进的标准；长远来看，在必要的情况下也可以逐步实现国家对农村土地的赎买，有利于建立农地公共所有制。“国家农村土地银行”运行可能会面临许多现实问题和挑战。因此，我们一方面要推动土地确权工作、农村土地综合信息系统建立、农村金融制度改革、农村养老保障机制健全、相关人才培养等配套措施的落实；另一方面建议有关部门加强研究和实验，采取先试点、后推广，以点带面的原则促进“农村土地银行”的发展。
［收稿日期］2013－10－22
注释：
①黄祖辉，王朋．农村土地流转：现状、问题及对策——兼论土地流传对现代农业发展的影响[J].浙江大学学报(人文社会科学版)，2008(3).
②邓大才．粮食安全的模型、类型与选择[J].华中师范大学学报(人文社会科学版)，2012(1).
③伍振军，张云华，孔祥智．交易费用、政府行为和模式比较：中国土地承包经营权流转实证研究[J].中国软科学，2011(4).
④廉高波．农地股份制：我国农村土地流转制度的优化选择[J].西北大学学报(哲学社科版)，2005 (5).
⑤王春超，李兆能．农村土地流转中的困境：来自湖北的农户调查[J].华中师范大学学报(人文社会科学版)，2008(4).
⑥董国礼，李里，任纪萍．产权代理分析下的土地流转模式及经济绩效[J].社会学研究，2009(1).
⑦孔祥智，伍振军，张云华．我国土地承包经营权流转的特征、模式及经验——浙、皖、川三省调研报告[J].江海学刊，2010(2).
⑧郭斌，边胜军．保证粮食安全的土地银行经营模式[J].广东农业科学，2012(3).
⑨周晓林，罗文斌．国外土地银行运作模式对我国农村改革的启示[J].农村经济，2009(6).
⑩邵传林，霍丽．农村土地银行的运作机理与政策测度[J].改革，2009(7).
(11)何芳，温修春．我国农村土地银行与农户间存地利益博弈分析[J].农业技术经济，2010(10).
(12)王铁．建立农村土地银行的战略构想[J].管理世界，2008(11).
(13)王斌蓦．发展农村土地银行，以农地“资本化”解决农地流转问题[J].中国集体经济，2010(10).
(14)曾庆芬．村民视角审视农村土地银行的运行基础——以成都“试验区”为个案[J].中国土地科学，2011(7).
(15)郭骊，陈少强，孙艳丽．论建立中国特色农村土地银行[J].中央财经大学学报，2010(4).
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