消解均衡？——日本义务教育改革动向分析，本文主要内容关键词为：日本论文,教育改革论文,动向论文,义务论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］G40－011.8/313 ［文献标识码］A ［文章编号］1006－7469（2011）08－0015－06
日本的九年义务教育在二战后半个世纪的时间里实现了全国范围内相对均衡地发展，因此广受赞誉。它由一系列重要的体制所支撑，如国家高度负责的财政体制（如义务教育费国库负担制度）、建立在“六·三”学制基础上的严格统一的义务教育标准体系（如《学习指导要领》、《公立义务教育诸学校的班级编制和教职员定数标准法》等）、以都道府县（以下统称为“县”）为单位的广域管理体制（如被称为“广域人事”的全县教师统一配置等）；学区制度与就近入学原则等。这些支撑性体制具体地保证了义务教育在各县内的均衡发展，也使义务教育在全国范围内的发展相对均衡。
但是，自世纪之交开始的义务教育改革出现了新的动向，特别是21世纪初义务教育结构改革施行以来，这些支撑性的体制似乎开始瓦解——传统的学区制被打破，义务教育费国库负担制度被修改，全国统一的“六·三”学制遭到质疑，县级义务教育管理权被下移，甚至出现了公司办学的现象等，这些变化，有的尚处于实验或研究阶段，但有些则作为政策已付诸实施。
这些改革动向是在何种情况下出现的？反映了何种理念？在改革过程遇到了哪些争论？尝试了哪些改革措施？特别是，这些措施与日本义务教育均衡发展形成了怎样的关系？笔者将通过简要梳理近年来日本义务教育的若干实际变化，分析改革的政策指向，以期对上述问题作出回答，以有助于深化对日本义务教育制度及其改革的认识。
一、就近入学原则的破坏
日本与其他很多国家一样，其义务教育长期以来采用了按学区就近入学的体制，这一体制不鼓励竞争，在与其他配套体制的相互作用中，起到了促进义务教育均衡发展的作用，当然这一体制还有方便学童就学、确保学童安全等其他目的。但是，就近入学原则在20世纪中曾根康弘内阁时期就以无法保障家长自由选择的权利、无法促进学校间的竞争、不利于提高教育质量等理由而遭到了攻击，1987年临时教育审议会的第三次咨询报告明确地提出应自由择校。此后，随着日本行政改革的不断深入，1996年行政改革委员会的《关于推进放宽规制的意见（第二次）》、2000年的《教育改革国民会议报告——改变教育的17个提案》、2005年内阁的《关于经济财政运营与结构改革》等重要改革文件，都提到学区制改革的问题，特别是2005年的“阁议决定”还明确提出要将择校制度普及到全国。这些委员会多是关于行政改革、财政改革的政府委员会或直属于首相的教育改革咨询委员会，提出的报告也多关乎综合改革，可见择校制的推进主要不是出自教育领域内部的需要。
三重县纪宝町于1998年在全国率先实行了择校制①，此后实行择校的地方开始逐渐增多。2006年，文部科学省对那些拥有两所以上小学或初中的自治体（指市区町村）进行了调查，发现有14.2％的自治体在小学阶段、13.9％的自治体在初中阶段实施了择校制度。从形态上看，在实施小学择校的自治体当中，有45％实施特定区域选择制（只允许特定区域居民择校），36.7％实施特定学校选择制（只允许自由选择特定学校），18.8％为相邻学区选择制（只可选择相邻学区），10％是自由选择制（市区町村内的任何学校均可选择），5％实施学区分片选择制（自治体内划为若干片，只允许在片内择校）；初中的情况是，55％实施自由选择制，35.7％的自治体实施特定区域选择制，22.2％实施特定学校选择制，19.5％实施相邻学区选择制，1.1％实施学区内分片选择制。[1]可见小学阶段的择校相对限制较多，这或许反映出各自治体基于安全性、方便性以及必要性等方面考虑对小学阶段择校所抱有的审慎态度。
但择校制并未全胜，虽然与1999年相比实行择校的地方有所增多，但尚不足15％，远远谈不上内阁会议所期望的“普及全国”，此外，近年也有部分已经实行择校制度的地方又废除了这一制度，理由主要集中在“学校与社区的纽带遭到破坏”、“学校间的差距固定化”、“不利于学生安全”等方面。尽管如此，可以说，择校制的推行是向义务教育均衡发展的传统体制最早提出的挑战之一。
二、义务教育费国库负担制度的修改
与部分国家将义务教育的责任归于地方不同，日本为保证义务教育的均衡发展，在发展义务教育方面由国家（中央政府）高度负责，其具体体现之一就是二战前就已建立的义务教育费国库负担制度。[2]根据1952年颁布的《义务教育费国库负担法》，中央财政负担公立学校教职员工资的一半；根据1953年颁布的《公立学校设施灾害修复费国库负担法》，中央财政负担学校设施灾害救济的2/3；根据1958年颁布的《义务教育诸学校设施费国库负担法》，中央财政负担新建学校设施经费的一半，负担改建设施所需经费的1/3；根据1962年颁布的《关于义务教育诸学校教学用图书免费的法律》，中央财政全额负担义务教育阶段的教科书经费，如此等等。[3]在这种情况下，中央财政对公共教育经费的负担额早在1960年就占到48.4％，地方占51.6％（其中县占30.3％，市町村占21.3％）。[4]但是，这一制度在进入21世纪以后也被修改。
从2001年开始，为了在财政改革中配合地方分权的“结构改革”目标，削减国库补助金、由中央向地方倾斜税源、重估转移支付金的“三位一体”财税制度改革付诸实施。这一改革不仅指向增加地方财政收入，同时也将扩大地方财政自主权，因而受到地方的广泛欢迎。在这种情况下，出现了义务教育经费国库负担制度存废的争论。地方长官普遍要求废除这一制度，将财源转给地方并由地方自主决定经费用途。而以文部科学省为代表的文教势力与社会舆论则总体倾向于基本坚持以前的制度，理由是如果废除专款专用的义务教育费国库负担制度，转移给地方的经费并不能保证用于义务教育，从而导致义务教育经费的减少；同时，因地方财政状况不均衡所引发的义务教育非均衡发展也将在所难免。在这种情况下，作为一种妥协，义务教育费国库负担制度被保留下来，但自2004年开始实行“总额裁量制”②，2006年国库所负担的教职员工资由原来的1/2降至1/3。
势如破竹的地方分权化与“三位一体”财税制度改革未能最后消灭义务教育费国库负担制度，这一制度最终得以坚持，但国库负担金支付方式的变化与负担比例的下降，说明这一支撑日本战后义务教育均衡发展的财政体系发生了动摇。
三、对单一学制的质疑
日本战后义务教育得以均衡发展的另一制度性因素是在坚持单一学制（“六·三制”）前提下执行全国统一的《学习指导要领》、《公立义务教育诸学校的班级编制和教职员定数标准法》（简称《义务标准法》）等教育标准。但2004年出台的《义务教育改革案》（俗称“河村计划”）明确提出要实现“六·三制”的弹性化。
与上述两项改革不同，文部科学省对学制弹性化改革表现出了较大的积极性。实际上，关于学制改革的实验早在“河村计划”开始以前就已存在。2002年5月，文部科学省指定了4所学校作为“研究开发学校”③ 进行实验。东京都品川区第二日野小学与日野中学合作进行“四·三·二制”实验，将九年义务教育分为小学1－4年级、5－7年级、8－9年级等三段，并尝试进行分层教学；香川县直岛町立直岛小学与直岛中学则进行了“五·四制”实验。该校从小学即开设英语，在小学6年级至初中1年级这两年中，超越年级地进行数学分层教学；高知县田野町的町立田野幼儿园、田野小学和田野中学把幼儿园的最后一年加上9年义务教育统合为10年，又将这10年分为三个阶段，实验进行一贯的英语教育；宫崎大学教育学部附属幼儿园、附属小学、附属中学也将提供连续的教育课程与指导，在初中阶段，将进行跨学年的分层教学。
但是，在学制弹性化改革中起重大推动作用的因素还是来自教育领域外部。或因受到中国经济改革特区政策的启发，2002年日本制定了《结构改革特别区域法》，该法第1条规定，“本法的目的在于，通过设立最大程度地尊重地方公共团体积极性的结构改革特别区域，使地方公共团体可以根据当地特点适用规制上的特例措施，实施或促进实施特定项目，推进教育、物流、研究开发、农业、社会福利等各领域经济社会的结构改革，提高国民生活，贡献国民经济的发展。”[5]该法为各地通过采取法律规定以外的“特例”提振地方经济与社会发展提供了法律依据，包括学制改革的种种新的教育实验也应运而生。
2003年8月，日本政府批准了东京都品川区将全域建设成为“小中一贯特区”的申请，品川区较之“研究开发学校”时期有了更大的自由度。从2006年开始，品川区所有的义务教育学校都实施“小中一贯教育”。它主要采取两种形式，一是“一体校”的形式，即开办九年一贯制学校，品川区先后开办了日野学园（2006）、伊藤学园（2007）、八湖学园（2008）、荏原平塚学园（2010）、品川学园（2011）等5所“小中一贯校”；二是“合作校”的形式，即所有的小学都将与初中合作，根据品川区的“小中一贯教育要领”开展“四·三·二制”教育。
目前，实行“小中一贯教育”的特区已经很多，如果数量继续增多且多数特区取得成功经验的话，“小中一贯教育”将以弹性化学制在全国推广，若如此，届时多种学制并存的现象将更加普遍，由此带来的非均衡化等新的问题也将出现。
四、县级义务教育管理权的下移
日本义务教育均衡发展的另一支撑体制是各县对义务教育的实施具有主要的管理权，如所谓的“广域人事”就是由县对全县的教师进行统一调配，使教师得到均衡配置，进而确保义务教育在县内得到均衡发展的重要体制。但这一体制在小泉纯一郎内阁以后也发生了动摇。
2005年发表的中央教育审议会的咨询报告《创造新时代的义务教育》认为：“有人指出，在文部科学省、都道府县教育委员会和市区町村教育委员会之间形成了上意下达式的中央集权行政，这阻碍了地方的创意及努力……今后义务教育分权改革的重点在于由都道府县向市区町村分权，由教育委员会向学校转让权限。在地方中，应推进向义务教育直接实施主体的市区町村和学校转让权限，应使市区町村可以作为举办者根据地方状况自己设定教育方针与基准，开展与地方实际相适应的教育。”咨询报告重点提出应向市区町村转让教职员人事权，同时强调义务教育标准亦应灵活适应地方实际。[6]
从人事权的下放过程来看，其实相当周折。起初，下放人事权曾一度被认为将有利于开展有地方特色的教育，也有利于培养能够真正扎根地方的教育人才，更何况人事权中的培训权已经下放至中核市④，效果也不错。但各县教委后来普遍认为如果广域人事不复存在，则将导致县内义务教育的地区差异，因此表示强烈反对，其中31个都道府县还联合发表了反对宣言。而各市町村原来苦于不能对属于学校的教师进行人事管理，由县教委安排流动来的教师只是过客，无法长期扎根在地方，因此也一度欢迎人事权下放。但后来市町村发现，如果获得了人事权，则很可能同时增加财政负担；而且一旦人事权下放，那些中核市等财力较好的地方将更容易获得高质量的师资，市町村则将处于更为不利的地位，因此市町村的立场又转为反对下放。由于意见分歧，到了2007年，中央教育审议会仍未对人事权下放做出具体结论，只是表示要继续听取意见，慎重而行。
2010年，大阪府决定从第二年开始落实公立义务教育学校教师的人事权下放问题（此时，因教育改革等问题尖锐对立的大阪府与大阪府教育委员会的矛盾已经公开多年），但因反对声音强烈，又拖至2012年实现。大阪府采取的是步步为营的办法，暂将教师的任命、升迁、流动、处分等人事权下放到丰中、池田、箕面3市和丰能、能势等2町，同时要求这些地方形成较小范围的“广域人事”，使教师在这几个地方之内能够保持一定程度的流动。如果2012年大阪府的这一计划能付诸实施，那么大阪府将是全国教师人事权下放的第一例。
从讨论过程看，虽然包括“广域人事”在内的教育管理权的下放问题始终没有定论，这一支撑战后日本义务教育均衡发展的体制也没有遭到完全的否定，但瓦解县级义务教育管理体制的因素确已获得了现实的增长。
五、公司办学的出现
根据日本《学校教育法》第2条的规定，学校的举办主体只能是国家、地方公共团体（即地方政府，亦称地方自治体）和学校法人，相对应的学校则分别是国立学校、公立学校和私立学校。但是，进入21世纪以后，随着日本政治经济改革的推进，学校的举办者开始出现特例。
2007年3月，日本政府批准神奈川县相模原市将该市全域建成国际教育特区的申请，作为特区的具体计划，该市提出由一家长期经营私塾教育的公司举办一所用英语授课的小学，并以该所小学作为实验学校，进行小班教学等方面的研究与开发。[7]2008年4月，一家名为LCA的企业开办的“LCA国际小学”正式开学，从而成为日本第一所公司举办的小学。该校的特色是除了“国语”、4年级以上的算数与部分“社会科”以外，其他学科内容均用英语进行教学，以培养学生具有实践性的语言能力和国际交往能力。该校每学年各两个班，每个班18人，学额共216人。教师共计18人，其中11人为外国人。学费包括一次性入学金100万日元，学费每月9万日元。LCA公司经理兼任该校校长。[8]
就初中而言，日本第一所由公司举办的学校是朝日塾中学。2003年8月，日本政府批准冈山县御津郡御津町提交的将该町全域建设成为“御津町教育特区”的申请。起初该町只是希望在一所废弃的公立小学校址上建一所私立初中，以使该地区存在一公一私两所中学，促进两校竞争，增加居民选择机会，提升地方活力。此后该町又复交申请，请求学校由公司举办，这一申请于两个月后得到政府批准。根据御津町的计划，一家名为“株式会社朝日学园”的企业举办初中，三年后续办高中。该公司举办的学校主要有三大特点：第一，在课程设置上设“讨论科”，通过演讲（speech）、讨论（discussion）和辩论（debate）三个阶段，结合实地调查、资料收集、研究体验等训练学习能力与交流能力；第二，深度学习。该校的教科书学习进度较之其他学校要快，余下的时间进行更深内容的教学；第三，英语教学。2011年，初中与高中合并为六年一贯制中学，称为朝日塾中等教育学校。[9]
与高中阶段相比，公司办学的情况在义务教育阶段还很少，未来也不会发展成为主流，但从已经出现的公司办学的情况看，它们的教育实验在不同程度上偏离了传统义务教育的轨道，或服务于特殊人群，或提供特殊服务，收费高昂，成为消解均衡的因素之一。
综上所述，日本义务教育均衡发展的支撑体制主要是强调国家责任，减轻地方负担；强调全国统一，防止各行其是；强调广域协调，缩小地区差异；强调整齐划一，避免自由竞争（虽然并不可能达到。有研究表明，日本义务教育在20世纪70年代依然明显存在不均衡问题[10]）。但是，目前这场改革使上述支撑体制普遍发生了松动，而这种松动也不同程度地对义务教育均衡发展构成了威胁。
应该说，日本义务教育改革的主要动因来自于教育领域之外，它是20世纪80年代以来新自由主义改革的产物。为解决国家（特别是中央政府）过度干预所带来的发展活力丧失和财政恶化等问题，日本一方面大力鼓吹放松政府管制，一方面改革政府自身，通过精简机构、优化职能、缩减开支，实现“小政府、大社会”的目标，这种改革虽然在不同时期被赋予了不同的名称，但都给教育带来了深刻的影响。本文提到的五个方面的改革均与旨在促进地方分权的财政改革、特区实验等密切相关。
由于文教领域感受到了改革给义务教育均衡发展所带来的威胁，因此在不同程度上对这种改革进行了抵制，从而使上述体制的松动暂时被限制在一个较小的范围内，原有体制也还没有遭到根本否定，从择校的地方仅占15％以下、义务教育费国库负担制度得以保留、学制改革和公司办学仅在特区进行、教师人事权等迟迟未能真正下移这些因素可以看出一股强大的抵制力量的存在。作为文教系统的利益代表，文部科学省通过明确反对废除义务教育费国库负担制度，通过慎重对待下放广域人事权等，往往也站在了反对改革的立场。推动改革的各地行政当局与教育委员会也形成了正面冲突，如大阪府教育委员会与大阪府甚至在媒体等公共场合公开对抗；很多县级教育委员会也与中核市等行政当局公开对立。在某种程度上，可以说教育领域内对改革的抵制与教育领域外对改革的推动之间的角力，形成了相持不下的局面。
那么，就日本义务教育本身而言，是否真的不需要改革呢？情况也并非如此。以《义务教育费国库负担法》为例，这一制度长期以来被指效率不高，造成了一定程度的浪费，抑制了地方自主管理和调控的积极性，而文部科学省年度预算的41.5％仅用于核拨人头费，调控作用也极为有限。[11]再如，广域人事虽然有助于县内均衡配置师资力量，但城市流动来的教师往往只是偏僻地区的过客，通常熬过3年左右的流动期以后就迅速返回原派遣地区，对落后地区的支援作用也有限。此外，日本全国统一的严格的教育标准在执行过程中也存在脱离实际的情况，市町村当局由于不掌握重要管理权，对发展义务教育的积极性不高，学校则非常被动，缺少改革创新的活力，如此等等。
总体而言，由于新自由主义改革重在效率，因此在它影响之下的日本义务教育改革的重点也就不可能放在公平上，相反，它是对公平的某种挑战，其重点是促进义务教育领域的地方分权，以期增加自由度、激发活力、提高质量。这一重点转移打破了义务教育均衡发展的若干传统缺口，但又因强大的阻力而未能如愿以偿。今后的事态将如何发展，还将取决于多种因素，但去均衡化必将是一个耗费时日的过程。
［收稿日期］2011－07－10
注释：
① 笔者曾把东京都品川区和日野市误作为日本最早实施择校制的地区，并将其开始实施择校制的2000年误记为1999年。
② 该制度旨在给予地方在教师工资及教师配置等方面更大的自主权，在义务教育费国库负担金总额的范围内，不再根据工资、津贴（如期末津贴、教职调整津贴、义务教育教师特别津贴、管理岗位津贴、特别津贴、住房津贴、通勤津贴）等细目拨付义务教育费国库负担金，而是拨付根据法定教师数量算定的工资额的1/3，而实际如何支出则由地方决定。
③ “研究开发学校”制度始建于1976年，由文部（科学）省指定的学校，在一定时期内（一般为3年）尝试开发或实施与新情况、新问题相适应的教育课程与教学方法，在实验期间内可以不拘于《学习指导要领》等国家标准。
④ 以人口规模为标准，分别在50万人、30万人和20万人以上并得到总务省指定的城市，分别称为“政令指定都市”、“中核市”和“特例市”，它们在不同程度上可以拥有都道府县的部分行政权限。