中国粗放型增长方式的成因与强化，本文主要内容关键词为：成因论文,中国论文,增长方式论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］F016.2
［文献标识码］A ［文章编号］0439-8041（2009）02-0072-09
近年来，关于中国经济的可持续发展问题日益受到理论界和实践部门的普遍关注。首先，高储蓄率及其支撑的高资本积累率直接造成了内部需求的严重短腿，使经济增长不得不依赖强劲的出口需求得以维系。需求结构失衡不仅使经济增长的外部环境趋于紧张，而且使经济增长的内部环境不断恶化。其次，随着经济规模的不断扩大和物质资本边际效率的下降，维持既定经济增长速度需要的要素投入也在不断上升。然而对要素需求具有显著自增强效应，所以这又直接导致了原材料价格的持续上升和能源的全面紧张。高企的原材料价格不仅造成企业生产成本上升和竞争力下降，而且也使整个经济运行的潜在通胀风险上升。① 再次，由于缺乏技术、品牌以及现代服务业支撑，投资驱动型经济增长更热衷于走工业尤其是重化工业道路，而重化工业都是资本密集型行业和高污染行业，其显著特点就是资本替代劳动和较强的环境破坏力，所以导致中国在高增长的同时出现了高失业和高污染。最后，有偏向的经济发展战略和要素分配使经济增长的福利效应不高，增长无法惠及全体社会成员，从而扭曲了社会的价值取向，其主要表现就是持续扩大的地区差异、城乡差异和行业差异。不平衡的增长效应不仅严重威胁到社会公正，而且给经济的持续增长带来了隐患。
面对大国崛起过程中出现的上述问题，国内学术界的主流将其归因于粗放型增长方式，如金碚、贾或、李扬、朱启铭、林毅夫、常修泽等；并且，一些学者开始研究如何实现增长方式的成功转型，如吴敬琏、姚先国、黄晓鹏等。然而，目前关于粗放型增长方式的研究基本上都是基于制度层面。就经济逻辑而言，这种基于制度层面的分析有其合理的一面，因为粗放型增长本质上是市场主体在一系列约束条件下的行为选择。然而为什么改革以来的制度供给会固化和强化粗放型增长方式，已有文献并没有做深入研究。不仅如此，已有文献还忽视了一个更根本的问题，即粗放型增长并不是中国特有的现象。历史经验表明，粗放型增长与特定的经济发展阶段相联系，并决定于一定的动力结构，而政府行为及其制度供给只是固化了粗放型增长的内在动力结构，延缓了动力结构调整和转换的时间。一旦现有制度体制无法适应增长方式转变的要求，强制转型就不可避免，这时增长方式的强制转型给社会经济带来的震动就会非常大。同样，在增长方式转变条件和时机不成熟的情况下，任何人为的转型都不可能成功。
一、初始条件、动力结构与发展战略选择
为了揭示中国今天粗放型增长方式的形成机制，我们还是要从改革开放的初始条件说起。因为初始条件往往决定了经济发展战略的选择及其制度供给的特征。首先，我们需要考察中国改革开放是在一个什么样的初始条件下展开的。表1对改革开放之初的经济现实进行了描述。表1显示改革开放之初，不管是人均GDP还是人均收入，中国都处于较低水平，尤其是人均收入。如果按照世界银行每天1美元的绝对贫困标准，1978年的中国完全处在绝对贫困线以下，其中至少有三分之二的人生活水平不如1950年。较低收入水平直接导致了较低的储蓄水平和较小的国内商品市场规模。从表1看，以个体商业代表的市场交易是非常有限的。不仅如此，改革之初的外部市场规模也较小，以贸易依存度表示的外部市场规模仅占GDP9.8％，占同期整个世界贸易不到1个百分点，在当年有统计数据的国家中排在最末。就经济结构而言，工业尤其是重工业，在整个国民经济中占有绝对份额，整个经济重工化倾向较明显。从经济增长的因素看，改革之前的劳动增长率和资本增长率都相对较高，而作为经济增长永久动力的全要素生产率却比解放初的1952年还低。这一点在世界银行（1985）的一份报告中也得到了证实。报告指出，1957—1982年，中国国营企业的总要素生产率处于停滞或负增长状态。从部门结构看，1978年之前的中国经济几乎没有私营企业，经济增长完全来自于国有与集体企业。除了经济上的高度计划外，在财政上，改革之前基本上也是高度集权的。上述数据表明，改革之初，整个中国就是一个大工厂，不仅如此，工厂的运转高度集权，资源实行完全的计划配给。
经济上的贫穷使执政的合法性受到了威胁，所以为体现社会主义的优越性，尽快摆脱经济上的贫穷已成为执政党面临的首要问题。面对现实，中国制定了“一切以经济建设为中心”的经济发展战略。但在惯性思维下，为了避免新的经济震动和政治动荡，经济增长必须建立在过去成功经验的基础上，即所谓的摸着石头过河。为此接下来需要对1978年及其之前经济增长的成功经验和动力结构进行分析，分析沿用新古典增长模型，即：
，其中y为人均产出水平，k为人均资本，A代表除劳动和资本之外对产出有作用的所有其他因素的统称，即所谓的全要素生产率。由于在新古典增长模型中，A并没有被进一步区分为技术水平和制度条件，为本文分析的需要，我们将其区分为技术水平和制度条件，并假设A的生产也符合新古典增长模型，即A＝
，其中t和s分别表示技术和制度变量，γ、β分别表示技术和制度对全要素生产率的贡献。经过上述处理后，对生产函数两边同时取对数得到（1）式。在这里我们并不就规模报酬做出任何事前的假定。
为了能够确定要素投入、技术水平和制度条件对产出的贡献，需要对（1）式中的
、γ、β进行估计。首先根据张军等的研究确定人均资本数据。由于没有对应的技术水平数据，我们采用知识资本代替，即用加权后的平均受教育年限表示，其中权重为该部分毕业生占劳动人口的比重。制度条件相对比较复杂，因为制度包括很多方面，为了简化起见，我们将制度作三个方面的分解，即产业倾斜政策、市场交易制度与财政控制程度。其中，产业倾斜政策用第二产业的相对比重表示，交易制度用内外部市场规模表示，但计划经济下实行的是市场配给和价格管制，内部市场几乎不存在，所以只用进出口贸易依存度表示外部市场规模；由于在计划经济下，所有的资源都由政府直接或间接控制，使用财政收入集中度指标没有实际意义，所以财政控制程度用中央财政支出占整个财政支出的比重表示。具体估计结果见表2。
估计结果表明，中国的“大跃进”对经济增长产生了明显负面影响，但与此相比较，十年“文化大革命”对经济的影响却并不十分显著。这一点与我们对两个时间段经济增长率的计算相一致，“大跃进”时期经济的平均增长为－3.66，而“文化大革命”十年平均增长率为3.67，接近于1952—1978年3.9的平均增长率。这意味着不切实际的赶超战略对中国造成的损失是非常大的。从经济增长的影响因素看，在所有影响因素中，人均资本和工业化或重工化的产业倾斜政策对经济增长的作用最大，弹性都超过了0.5。这一结果表明，改革开放之前，尽管中国经历了多次经济社会震荡，但高资本积累支撑的资本投入（这一时期人均资本增长率几乎是经济增长率的2倍）和重工化战略为经济增长提供了强有力的支撑，成为经济增长的主要动力。相比较，全要素生产率对经济增长的影响虽然非常显著，但影响力度较小，弹性仅有0.10，如果按照张军等对改革开放前全要素生产率的测算，全要素生产率对经济增长的贡献显然非常有限。但尽管如此，全要素生产率对经济增长的正向促进作用还是非常显著的。对全要素生产率的分解，可以看出，虽然改革开放前，中国劳动力的平均知识资本水平较低，但知识资本对经济增长的作用不仅显著，而且程度较高，甚至超过了资本和产业偏向的作用。然而，毕竟由于改革开放前劳动力的平均知识资本用受教育年限表示仅有1.3年，所以虽然边际作用水平较高，但对经济增长的总体贡献还是处于较低水平。由于计划经济时期，所有的要素和商品都是按计划分配，价格受到严格管制，所以市场交易活动几乎不存在。在这段时间，唯一可以看到市场作用的就是对外贸易。从估计结果看，对外贸易虽然在作用程度上小于资本、倾斜的产业政策和知识资本，但对经济增长的促进作用却非常显著。再看财政资源的政府间配置对经济增长的作用，可以看出中央财政集权程度对经济增长具有明显负面影响。
上述对估计结果所作的分析表明，计划经济下中国经济增长的动力结构依然没有逃脱要素、技术和制度的解释，但三者对经济增长的贡献或相对重要程度存在显著差异。这一点我们可以利用（2）式作进一步分析。我们利用（2）式计算各因素对经济增长的贡献，在此基础上，文章利用产出导向的DEA技术计算经济效率的相对大小②，该数值以上年100为标准，大于100表示存在经济效率提高的情况，否则表示经济效率下降或停滞。计算结果见表3。结果表明，传统体制下经济增长对投入的依赖非常高，同时有偏向的工业化战略对经济增长的贡献也非常大。如果按照传统粗放型经济增长的定义，1978年之前的中国经济增长显示出明显的粗放特征，粗放度达到了0.95以上。这一结论表明，当前中国经济的粗放型增长实际上在传统计划经济体制下就已经存在。通过DEA所作的进一步分析表明，1978年之前，中国的经济效率增长缓慢，甚至在某些年份出现明显下降，其中1978年仅为89.54。上述结论意味着，经济效率对1978年前经济增长的贡献是非常小的，这也进一步验证了1978年之前中国经济增长的粗放特征。既然要素投入和有偏向的工业化战略是支撑1978年前中国经济增长的主要因素，在对经济增长的未来趋势还不甚明确的情况下，为避免结构调整重新导致经济混乱，沿用过去的成功经验不失为一个占优策略，尽管这一经验还存在许多众所周知的缺陷，比如外延式粗放型增长的低效率。除了上述原因之外，与传统计划经济体制和工业化发展战略相伴随的是一个以国有企业为代表的庞大收益群体，为了减少来自于这一获利群体的阻力，对传统制度的改革只能采取渐进和增量的方式，即在不改变传统增长优势的情况下，通过变传统体制的短腿为长腿，激发传统体制下受损利益群体的积极性，拓宽经济增长的动力。
说明：人均资本对产出的贡献采用人均资本年平均增长率与表2方程1至6人均资本估计弹性均值乘积与人均产出年均增长率的比值。这是从经济增长动力角度进行的源泉分析，而有偏向的工业化战略同样采用工业增加值占同期GDP比重的年均增长率与表2方程3和6估计的弹性均值乘积与GDP年均增长率的比值。这是从发展战略角度进行的分析。实际上，按照对粗放型外延式增长的传统表述，（2）式也可以用于度量经济增长的粗放程度，其中对粗放程度的测度文章按照高志英的划分方法，即μ≥0.5定义为粗放增长，反之则表示增长是集约的。进一步，定义0.5≤μ≤0.75为低度粗放，定义0.75≤μ≤1为中度粗放，定义1＜μ为重度粗放。产出导向的DEA经济效率计算是以上年为100，其中用于DEA分析的投入仅包括资本和劳动，产出仅指支出法核算的GDP，表3的计算数据来源同表2。
基于上述分析，我们可以看到，改革开放之初的初始条件和原有经济发展的动力结构直接决定了改革开放的发展战略，而改革开放的实质就是在继续发挥原有动力优势的同时，克服动力结构中的短腿，即需要通过制度变革和引进先进技术，释放制度和技术对经济增长的作用。但任何制度变革和技术水平的提高都不可能一蹴而就，这意味着，在中国改革开放之后的相当长一段时间，依靠资本和工业化，尤其是重工化推进经济增长仍然是一个不可回避的发展之路。这也进一步意味着，要素驱动型和资源依赖性增长不可能在中国改革开放后短期内消失。
二、制度供给、动力结构演变与粗放型增长的路径依赖
回顾改革开放前的中国经济，经济运行始终没有脱离过中央政府的主导，正是在中央政府的主导下，工业化的赶超战略才得以实施。不仅如此，中央政府主导经济在改革开放之后依然被延续。但与传统计划经济体制下中央政府的直接控制不同，1978年之后，为了逐步减少直接控制的内在低效率，中央政府主导经济的形式主要通过制度供给间接调控经济运行。但为了避免对传统体制下增长动力的负面影响，尽量避免触及传统体制下业已形成的利益结构，初始制度供给最佳的路径选择只能是进行外围式的增量改革，即首先针对传统体制中处于弱势地位的农业部门和农民。因为相对于工业部门和城市居民，农业部门和农民对传统制度变革的动力更高，要求更强烈。而中央政府正是通过被制度经济学认为具有效率优势的固定分成合约（即家庭联产承包责任制）激励农民生产的积极性。的确，这一制度在改革开放初期激发了农民的积极性，这一点可以通过表4得到实证说明。
表4的计算结果表明，始于1978年的家庭联产承包制的确具有显著的制度绩效，农村劳动生产力得到了极大地解放，生产率的提高使在传统计划体制下未受重视的第一产业得到了前所未有的发展，从而直接导致第一产业增长值的显著增加，成为该时段经济增长的主要源泉。比较而言，传统体制下经济增长贡献最大的第二产业在改革开放之初对经济增长的贡献却出现了较大幅度的下滑。第一产业增长贡献的提高也使城乡居民的收入差距发生了较显著变化，城镇居民收入的相对优势出现下降。第一产业地位和农民收入水平的提高直接对传统体制下固化的利益群体——工业部门和城镇居民相对优势地位产生了较大冲击。农村家庭联产承包制的成功为中央决策层推进城市改革提供了经验，同时在家庭联产承包制下社会利益结构的相对变化也激发了工业部门和城镇居民要求制度变革的愿望。正是上述两个方面的因素，自1983年开始，中央政府开始在工业部门和城镇推行农村的改革经验。然而，当我们对改革开放初期第一产业跳跃性增长作进一步分析时，发现家庭联产承包制并没有促进第一产业生产效率的提高，或者说家庭联产承包制所激发的经济增长并不是来自于生产效率的提升，而是和传统体制下经济增长方式一样，家庭联产承包制激发的是第一产业从业人员的劳动热情，这种热情主要表现为对生产的投入增加，由于缺少投入方面的数据，我们使用生产耗用进行说明。表4显示，在1979—1984年期间，不管是农机械总动力还是化肥、电力，都出现了跳跃性增长。这意味着这一时段第一产业的快速增长很大程度上来自于投入的增加，而非生产效率的提升。如果将这一结果推广到经济增长层面，我们可以得出这样一个结论，即改革之初第一产业和农民收入的增长依然沿袭着传统体制下粗放型增长方式。
说明：表4所用数据均是根据《新中国五十年统计资料汇编》计算所得。其中增长贡献是根据相邻两年各产业增加值的变化占同期GDP变化的百分比，这一计算结果可以看出GDP增长中各产业的贡献程度。表中数据都是各时段的均值，其中城乡居民收入差距由于受数据所限采用城市居民生活费收入与农村居民人均纯收入之比表示，1978年之前的城市居民生活费收入仅有1957年、1977年和1978年数据，所以1970—1978年收入差距的计算实际上是这三年的均值。
从制度经济学的角度看，制度本身对经济增长没有直接的作用关系，即使有这种作用关系也仅仅体现在交易成本的节省上。制度对经济增长的贡献主要体现在制度产生的激励效应。制度只有通过对市场活动产生正向激励才能对经济增长产生积极影响。因此，制度的绩效就在于制度所形成的激励机制。只有激励对了，市场才有活力，增长的空间才能被拓宽，生产才能向可能性前沿逼近。但不同制度形成的激励存在差异，所以制度设计本身非常重要。改革之初推行的家庭联产承包制实际上就是一个典型意义上的制度创新，这次制度创新形成的激励效应是非常显著的，它大大提高了第一产业的增长速度和第一产业在经济增长中的地位。但家庭联产承包制的制度激励仅是激发了农民增加生产投入的积极性，农业生产技术的变革以及生产效率在这场制度变革中没有表现出明显地改进。但和要素的边际报酬递减一样，制度产生的激励效应同样在没有新制度出现之前也表现出衰减特征。这一点在表4中也可得到很好说明。即自1985年以来，家庭联产承包制形成的边际投入积极性出现了明显下降：相对于前一时段，1985—1989年，各种投入增长速度出现了递减趋势，而随着投入的下降以及投入边际报酬递减的作用，第一产业的增长贡献迅速下降，1985—1989年第一产业的增长贡献下降超过了50％。这意味着家庭联产承包制的制度绩效表现出明显的衰减趋势。
然而，家庭联产承包制产生了两个显著效果，一是使原来完全依附于土地的农村剩余劳动力得以释放，即家庭联产承包制释放出的大量剩余劳动力为第二、三产业输入了大量廉价劳动力，源源不断地廉价劳动力使经济获得了劳动力重新配置的增长效应。这一点可以在表5中得到说明，自新中国成立之后，劳动力由低效率的农业部门向高效率的工业和服务业部门转移所形成的增长效应是非常显著的，尤其是在1979年至1993年这段时间，经济增长至少有18％是来自于劳动力的部门间配置。虽然1993年之后中国从第一产业转移出更多的劳动力，但对经济增长的贡献反而出现下降。这主要与20世纪90年代初的重新工业化道路有关，因为工业化使得农业部门流出的大量劳动力流入到当时劳动生产率相对较低的第三产业。二是家庭联产承包制释放出的短期增长绩效激发了传统体制下获利集团要求变革的愿望，同时也为政府推进城市改革提供了经验。所以，自20世纪80年代初期以来针对国有企业以及集体企业推行的企业基金制、利润留成制、承包经营制等，实际上就是承包制在城市和工业部门的延伸。相对于传统体制下的大一统经营体制，上述一系列制度实际上是政府通过放权让利激励企业的生产经营。同时为了扩大企业的生产经营自主权，政府通过两步利改税等税利分流制度进一步规范政府与企业的关系。然而和家庭联产承包制一样，不管是企业基金制、税利分流制还是后来的承包经营制，都是从再分配的角度形成制度激励，而且制度变动频繁。这种基于分配角度以及频繁变动的制度激励往往使企业经营者只关注短期收益分配，忽视企业长期利益。不仅如此，企业和政府之间在收益分配上的博弈使得企业不是关注如何“做大蛋糕”，而是集中精力如何“分蛋糕”。企业的上述行为选择致使企业在生产经营活动中表现出明显的粗放特征，即沿袭传统体制下注重要素投入的生产方式。所以和家庭联产承包制一样，注重分配的企业激励制度同样只会形成短期的制度激励。不仅如此，由于频繁的制度变动使得企业生产行为也呈现出频繁变动状态，而这又进一步引致较频繁的经济波动。
说明：表中第一产业劳动力份额以及各产业的全员劳动生产率是指相应时段的平均值，其中全员劳动生产率等于增加值除以从业人员。劳动力转移数量的计算采用各时段第一年和最后一年该产业从业人员占全部从业人员的比率之差乘以最后一年全部从业人员，所得就是该时段转移到该产业总的劳动力数量，再被该时段的年份除就得该时段年均劳动力转移数量。该产业劳动力转移的增长贡献采用转移的劳动力数量乘以该产业与第一产业全员劳动生产率的差额计算得到劳动力转移意外获得的增加值，再用该增加值除以该时段该产业年均创造的增加值得到。总的劳动力转移增长效应采用第一产业年均转移出的劳动力意外创造的增加值除以该时段全部生产经营活动年均创造的GDP。表中计算所需数据来自《新中国五十年统计资料汇编》与2006年《中国统计年鉴》。
上述情况在表6中可以得到部分证实。表6以工业企业为代表的计算结果显示，增加企业生产经营所得的确促进了工业企业的生产积极性，不管是工业总产值还是工业增加值都得到了较大幅度的提升，工业产值的上升重新恢复了工业在经济中的地位。实际上，自1983年以来，工业增长占经济增长的比重就重新超过了第一产业，经济增长有近50％来自于工业增长。工业地位的重新上升使经济增长对工业化的依赖重新恢复。然而和家庭联产承包制一样，工业地位的迅速上升同样依赖的是持续资本投入。从工业投入看，整个社会资源在1983—1987年明显表现出向工业部门倾斜的趋势，工业部门贷款的增长率几乎是同期其他部门贷款增长率的2倍，劳动力增长由1983年之前的3％左右上升到5％—7％，但相对于资本流入，劳动力流入相对要小得多。资本的大量流入，直接导致工业部门人均资本装备水平上升。工业部门的壮大直接使工业部门就业的城镇居民收入水平出现较快增长，并很快重新超过了农民收入增长，其表现就是城镇居民和农户储蓄增长率的相对变化。然而，1983年之后，工业部门的快速发展和家庭联产承包制下第一产业的发展一样，只是推进了工业部门的外延式扩张，生产效率在同期并没有得到相应提高。这一点可以通过同期工业企业的资产利润率得到说明。表6的计算结果表明，自1978年开始，工业企业的资产利润率基本上处于下降趋势，尤其在实行承包制之后，企业的资产利润率仅有4％—3％。这一点在国有工业企业的净利润变动趋势中也得到了很好反映。上述事实表明，中国自1980年开始的一系列对企业的“让利”制度虽然提高了企业的产出水平，维持了经济的较快增长，但增长依然没有改变计划经济体制下外延式扩张的特征，改变的只是企业在蛋糕中分得的份额。这一点体现在表6工业企业存款增长中。
说明：表中数据经1985—1998各年《中国统计年鉴》和1990年、1995年、2006年各年《中国经济年鉴》相关数据计算所得。
*由于缺乏工业企业的资本数据，文章使用历年的固定资产净值与流动资产计算所得代表工业企业资本，其中我们没有找到1979、1981—1984、1986—1994年工业企业固定资产净值和流动资产数据，我们采用了国有独立核算工业企业的数据，再利用1978、1980、1985年三年工业企业固定资产净值与流动资产计算的工业企业资产与国有独立核算工业企业固定资产净值与流动资产计算的资产比的算术平均值，最后再用国有独立核算工业企业的资产乘以该值得到工业企业资产。工业企业利润的计算过程按照同样方法获得缺损数据。
从各国经济增长的实践看，企业始终是经济增长过程中最重要的微观活动主体，企业的生产经营者始终在自身利益最大化的目标驱动下进行生产经营决策，这一点无论在计划经济体制下还是在市场经济体制下都是如此。而在众多影响因素中，企业生产经营的制度环境对企业生产经营决策的影响从来都是非常显著的，制度环境对企业的生产经营活动具有导向作用。中国自1978年到1994年正式提出市场化改革，政府一直在寻找针对企业的最佳激励方式，所以制度的变动非常频繁。频繁的制度调整增加了企业生产经营活动的不确定性，进而导致了企业生产经营决策的短期化倾向。企业生产经营决策的短期化直接导致了整个经济运行表现出明显的陡升陡降特征。这一点在图1中表现非常明显③。上述实证结果实际上表明了一个事实，即在政府主导的经济中，企业的生产行为与政府的制度供给密切相关，政府的制度供给引导着企业的生产行为和经济的运行模式，而频率的制度供给也决定了频率的经济波动，制度的非连续性变动也直接决定了经济波动的幅度。
通过上述实证数据分析可以看出，为了改变中国贫困落后面貌，中国政府推出了一系列针对私人部门的制度激励。而这些偏重于让利和放权的制度供给的确对中国经济增长，尤其对改革初期的经济增长起到了非常大的促进作用，使得制度变迁成为该时期中国经济增长的主要动力。但由于制度供给主要偏重于收入的再分配，因此，制度的频繁变动又同时加剧了企业和农户生产经营决策的短期化倾向，将生产经营的注意力放在了如何“分蛋糕”上，而对如何“做大蛋糕”的激励则主要表现为生产经营活动的外延式扩张。市场主体的上述行为倾向使得该阶段中国经济的增长继续表现出计划经济体制下粗放型的增长特征。
图1 工业企业的投资、贷款波动与经济波动
三、财政分权、地方政府主导与粗放型增长的强化
针对传统体制存在激励缺失的弊端，中国政府选择的发展策略是做对好激励，所以制度供给成为自1978年之后中国中央政府管理经济的主要手段。一方面，通过下放资源配置权，扩大市场主体对生产经营活动的剩余控制权，激励市场主体的生产经营活动；另一方面，通过体制调整，下放行政管理权，提高地方政府经济独立性调动地方政府管理经济活动的能动性。本节的主要目的在于分析行政性财政分权在现行政治体制框架下是如何强化粗放型增长的。
如果说1978年之前，中国经济活动完全由中央政府主导，那么1978年之后，中国经济的最显著特征就是出现了中央政府与地方政府的分权治理，其中地方政府成为地区经济发展的第一行动集团，主导着辖区内的经济活动。众所周知，中国在1978年改革之初，中央政府对地方政府采取的激励方式与对市场主体的激励方式基本相同，都是着眼于资源控制权和剩余索取权的重新配置，即希望通过赋予地方政府一定的资源控制权和剩余索取权调动地方政府管理经济的能动性。这种改革首先激励的是地方政府增收动机，使地方政府变成了追求经济利益最大化的政治组织。不仅如此，中国的财政分权还有一个明显特征，即中央政府在分权过程中始终处于强势地位，其主要表现就是，中央政府凭借其强势地位，根据自己意愿频繁变动财权划分方式。而频繁的财权调整一方面造成地方政府决策的短期化和行为的机会主义倾向，另一方面也使地方政府“分钱”动机更强。为了能从财政这个大蛋糕中分得更多，地方政府必然表现出三个相互关联的行为取向：一是提高“分钱”比例，二是增加“分钱”机会，三是扩大“分钱”基础。第一种情况的主要表现就是费挤税、变卖国有资产以及土地财政现象。第二种情况就是地方政府不断向中央争取各种机会。实际上，中国改革过程就是一个机会不断释放过程，中央政府在不断地制度供给过程中无形中也为地方政府和市场主体创造了机会租金。相对于第三种情况，前两种情况更多表现为非生产性活动，只是社会财富的转移。在这里我们并不去关心这种非生产性活动引致社会价值观的扭曲，仅就非生产性活动对地方政府行为的影响而言，非生产性活动存在使得地方政府不可能关注辖区内的经济活动，更别说转变粗放型增长方式了。所以在这两种情况下，基于“分钱”的分权治理不可能为地方政府转变增长方式提供任何有效激励。第三种情况就是地方政府通过对本地经济活动的直接干预主导本地经济的生产经营活动。由于财政包干制使得地方政府拥有了对地方财政资源的剩余索取权，从而使地方政府的可控财力直接与本地财源密切相关。这意味着，地方政府要想增加本级政府的财政能力，就必须关注微观经济活动。然而地方政府对微观经济活动的关注并不是追求公共价值目标，而是局限于追求财政最大化目标。上述分析预示着，“分钱”激励下的地方政府行为必然表现出“泛企业化”和“趋利化”特征。即地方政府将按照企业的寻利目标来确定自己的行为取向。政府行为的泛企业化在实际经济活动中主要表现为两种形式，一是直接参与企业的生产经营活动，使政府成为企业实质上的决策者。其主要表现就是理顺政企关系进展缓慢、政企勾结与共谋的现象普遍存在、20世纪80年代中后期乡镇企业的涌现等。二是主导内部资源配置和政府间横向竞争。其主要表现就是主导辖区内资源向能提高本地财政能力的项目倾斜，例如，上一些税高利大项目和干预银行贷款流向等。除了主导辖区内社会资源配置，地方政府还通过自身可控资源的“合理”配置提高其“经济收益”，典型表现就是财政支出结构的选择性偏向。
然而上述分析并不表明，基于“分钱”的财政激励本身会导致经济增长的粗放化。因为地方政府的“趋利”可以通过比较优势和资源的集约使用得以实现，即地区间并不必然意味着产业结构的雷同和重复建设，也并不意味着行为的短期化和机会主义倾向，更不必然导致粗放型经济增长。财政分权之所以导致粗放型增长方式强化，主要原因是中国各级政府的干部任用制与任期制以及事后责任追究制度的不健全。由于目前中国的干部选拔往往是由上级政府任命，这使得分权体制下地方政府行为出现异化，即一方面追求财政目标最大化，另一方面追求政治利益最大化，而后者又往往需要通过前者得以实现。为了追求政治目标最大化，地方政府必须忠实履行上级政府委派的各项责任制，而对目标责任制的贯彻和落实使得中国经济始终表现出政治化倾向。如果说干部任用制造成了地方政府行为异化，那么干部任期制则导致了地方政府行为上的急功近利和机会主义倾向。由于干部任期一般只有三到五年，有的甚至更短。在这种情况下，为了能够显示本届政府的工作能力，从中央政府到地方政府都必然会使本届政府的工作业绩在任期内得到体现。这意味着，干部任期制下各级政府决策的短期化是一种理性的必然。干部任命制和任期制对政府行为的影响在缺乏事后责任追究制度的情况下，又进一步激化了各级政府行为的机会主义倾向和风险大锅饭。即为尽快凸显本届政府任期内的工作业绩，各级政府，尤其是地方政府会将任期内的所有经济风险和损失后置。上述分析意味着，政治生命的重要性使各级政府在本届任期内都不会轻易触及既存的经济增长动力结构及其相伴的社会利益结构。除非既存的动力结构或相伴的社会利益结构实在难以维持，否则在短期收益不明显或不确定情况下，沿袭过去增长方式对各届政府来说都是一个必然的占优策略。即使在既有动力结构难以维持的情况下，为谨慎起见，政府也最多只是做一些外围式试验性改革。其典型表现就是，自1995年甚至更早，中国就提出要实行经济增长由粗放型向集约型转变，但进展缓慢。另外，中国自20世纪70年代就将环境问题提上议事日程，并制定了一系列的约束指标，但环境指标被一再突破。
对地方政府而言，财政分权提高了地方政府获取政治利益和经济利益的能动性，要想短时间内同时获得经济收益和政治收益，最佳途径就是通过规模扩张。这不仅是因为规模扩张能较快创造经济增长，扩大经济基础，而且因为规模扩张的显性特征较明显，即相对内涵式增长，前者具有更显著的直观效果。但外延式扩张遭遇的最大制约就是边际收益递减。这意味着，为了达到过去同样的增长效果，外延式扩张的力度必须更强，资源的投入必须更大。这实际上在暗示，边际收益递减使得外延式扩张或生产对投入的依赖具有不断强化的效应。外延式扩张以及生产对要素依赖的自增强效应在现行制度框架下之所以得以维持，主要与现行制度框架下财政分权有关。在现行制度框架下，外延式扩张对各级政府来说是一个理性选择，同时财政分权使地方政府有机会实施外延式扩张，而风险大锅饭以及事后责任追究制度的不健全又进一步强化了地方政府实施外延式扩张的意识和能力。
注释：
① 中国科学院可持续发展研究组：《2006年中国可持续发展战略报告》，北京，科学出版社，2006.
② DEA方法作为一种相对效率分析工具在经济效率的研究中已被广泛使用。本文在分析中国经济效率时也采用了同样的方法，分析在规模报酬不变的假定下以GDP为产出指标，以资本、劳动为投入，利用DEA分析软件得到经济效率的得分。
③ 由于没有找到工业企业的投资数据，文章用国有工业与集体工业的固定资产投资代替，数据来源于1995年与2006年《中国经济年鉴》。
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