公共服务、财政行为与非税收入——政府非税收入在公共收入体系中的地位与作用，本文主要内容关键词为：税收论文,公共服务论文,与非论文,地位论文,财政论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一 文献评述 自2001年政府文件首次使用政府“非税收入”一词以来，关于政府非税收入的研究文献越来越多。概括起来，大致集中在如下三个方面： 1.从财政分权的角度讨论政府非税收入的作用与增长原因。这类研究大都是以财政分权理论为其分析的逻辑起点，主要是对政府非税收入的评价或价值判断，而非系统的理论描述。概括起来主要集中在如下几个方面：一是在政府非税收入作用的评价方面，由于研究的出发点或角度的不同，产生了两种不同的观点。一种观点鲜明的结论是将我国政府非税收入描述为一只“掠夺之手”①(陈抗、Arye L.Hillman、顾清扬，2002)[1]。他们从财政收入集权角度研究后认为，伴随着分税制体制的实施，财政收入明显向中央政府集中，地方政府财政资源大量向预算外转移，“虽然这些收入有些被用于填补预算内收入的不足，支撑这些政府部门的运转”，但政府非税收入(预算外收入和制度外收入)基本上反映了“掠夺之手”的行为。另一个与之不同的观点是政府非税收入(预算外收入)并不一定就代表着“掠夺之手”[2](傅勇，2010)，并通过分权背景下的财政体制和政府治理对非经济性公共物品供给的影响进行研究后，发现地方政府的非税收入也能帮助地方政府承担非经济性公共物品供给的职责。从这个角度说，要改善公共物品的供给，重点不在于分权体制，而在于增加其“合意性”。在将地方政府非税收入纳入预算内管理的同时，要对中央与地方间的明显不同于国际经验(偏离)的支出责任重新安排。二是在如何解释政府非税收入不断增长方面，王志刚和龚六堂(2009)认为，从长期来看，我国非税收入在地方财政收入中的比例呈现下降趋势，且与经济发展水平呈倒“U”型关系，与财政盈余呈负相关关系。“分税制”改革后的非税收入的增长，或者说，地方政府对非税收入的依赖是体制原因，即是财政收入分权过程中的过度集中与支出分权过程中的过度下放的结果[3]。李婉(2010)将体制原因进一步解释为地方政府缺乏足够的财政自主权与分税制体制不合理两方面共同作用的结果[4]。三是由于我国政府非税收入是地方政府增加其自有财力的重要途径，王文剑(2010)的研究了支持了政府非税收入的增长具有积极作用的观点。他在研究财政分权与地方政府规模及其结构中发现，尽管自有收入提高到何种程度还需要进一步研究，但在我国进一步提高地方政府自有收入在地方财政收入中的比重，对改善地方政府治理有一定积极作用[5]。支持王文剑研究成果的是Jon(2006)，他运用地方自有收入占总收入的比重来衡量与评价财政收入分权后发现，在18个OECD国家中，财政收入分权缩小了政府规模和政府社会保障方面的支出，扩大了政府消费支出[6]。 2.对非税收入与经济增长关系的研究。政府非税收入对经济增长影响的研究大都停留于实证检验的阶段，考察的是政府非税收入与经济增长之间的相互关系。一类是对政府非税收入持积极的观点。李永友和沈玉平(2010)认为，政府非税收入的增长显著弱化了分税制以来财政大规模收入集中对经济发达地区增长的抑制效应[7]。另一种对政府非税收入增长作用的肯定是间接的，陈共指出(2011)，当前我国财政已形成用预算内收入保社会民生、用土地出让收入和债务收入搞建设的格局[8]。另一类是对政府非税收入与经济增长相互关系的分析。刘寒波(2008)的研究否定了“费挤税”的观点，认为税收、非税收入对经济增长有一定的拉动作用，政府非税收入的规模扩大，并没有挤占政府税收的增长空间[9]。王小利(2004)从支出角度的分析认为，政府非税收入对经济增长的长期影响为正[10]。王乔和汪柱旺(2009)则在分析政府非税收入与经济增长存在互动关系的基础上，进一步指出，地方政府非税收入与经济增长之间的关系较之于中央政府更为密切[11]。 3.对规范政府非税收入管理的研究。这方面的研究虽然占现有研究文献的主体，但大都是沿着规范管理的思路展开的，讨论的是如何按照构建我国公共财政体系的要求，结合自身实际来规范政府非税收入管理，解决的是当前公共财政体系建设过程中的突出矛盾与问题。这些研究大体可归为三类。一类研究是基于现行财政分权模式下对政府非税收入所产生的负面影响或效应的认识，提出要通过改革或优化财政分权体制和加快政府非税收入法制化建设来控制或抑制政府非税收入的增长，减轻地方政府对非税收入的依赖。王玲(2009)则提出政府非税收入增长是理性与非理性并存，不必一味削减其规模[12]。一类研究是从优化公共收入结构角度，基于充分考虑各种收入形式对经济效率和社会公平影响的观点，提出在进一步完善以税收收入为主体的稳定增长机制的基础上，大力挖掘公共产权收入，防止公共产权收入流失，减少分配不公(财政部财科所课题组，2005)[13]。邓远军(2005)在对我国公共收入体系进行分析后认为，要构建公共框架下的公共收入体系，对于包括国债在内的税收和非税收入，其着眼点和核心在于规范化[14]。另一类研究的是如何根据政府非税收入的特点来规范非税收入管理，宛广睿(2007)在总结西方市场经济国家经验的基础上提出了分类规范管理、纳入财政统一管理、实行分级管理、建立健全管理制度的思路[15]。贾康和刘军民(2005)针对我国非税收入管理中存在数额大、征收主体多元化、管理规范性差等问题，提出了按不同种类区别对待、分流归位、依法立项、完善征管体系的思路，并进一步指出要实施以治本为目的的改革，必须从财政、行政、法制、投融资等方面进行配套改革[16]。 很明显，关于政府非税收入的研究大都停留于如何评价和如何规范管理上，这也是非税收入管理工作经常受到质疑与非难的根本所在。 二 公共服务与非税收入 (一)公共服务的受益者与非税收入 现有研究主要集中于分析公共服务的受益范围及其辖区间的外溢效应。这些研究与“地方政府会尽可能提高其提供公共服务水平”的前提假设一起构成了政府间支出责任划分及政府间转移支付的理论基础[17]，但这并不能为政府筹资渠道选择提供理论依据。一是因为政府筹资渠道的选择虽然与公共服务的受益范围及其外溢效应有一定的关系，但更多的取决于公共服务的受益者和政府所拥有的资源；二是因为“谁受益、谁负担”是现代公共财政分摊财政负担的基本原则之一，如果财政负担的分摊不考虑受益者之间消费公共服务数量上的差异，显然是有违财政公平的。 从技术特征来看，相对于消费者而言，由于公共服务至少部分地具有非排他性和非竞争性，因而要由政府负责提供。这既是政府作为公共部门区别于私人部门的主要标志，也是政府选择公共服务筹资方式的依据。一是因为与私人物品一样，公共服务也存在成本补偿问题。政府存在的必要性决定了公众或社会成员只需对其提供公共服务的成本进行补偿，而不允许其通过提供公共服务来获利。因此，政府在提供公共服务过程中发生的全部费用(成本)如何公平、有效地在享受或消费这些公共服务的公众或社会成员中分摊，就成为政府筹集财政资金或构建公共收入体系所要解决的基本问题。二是因为每一个公众或社会成员应分摊多少公共服务的成本，最公平、有效的办法就是按照其享受或消费公共服务的数量与质量来分摊。公众或社会成员享受或消费公共服务的数量与质量的界定或计量困难主要不在于公共服务的消费者，而在于公共服务消费上的非排他性与非竞争性特征。三是因为公共服务消费上的非排他性与非竞争性是相对的，大部分公共服务只是部分地具有非排他性与非竞争性，且这种非排他性与非竞争性的成因是技术上或排他成本上的，因而它会随着技术进步与社会发展而不断变化。正是公共服务的这一技术特征，为政府筹资方式的选择提供了空间。 税收之所以作为政府筹资方式，主要是因为其能够解决公共服务消费上的非排他性与非竞争性引发的“搭便车”问题。如果一项公共服务只是部分地具有非排他性与非竞争性，那么，这项公共服务的成本全部通过税收来分摊显然是不合理的。因此，通过税收来为公共服务筹资是有条件的，即只有无法排他的非竞争性公共服务才需要通过税收方式来筹资；反之，如果一项公共服务只是部分地排他或虽非排他但具有竞争性(如教育)，那么，这项公共服务就不应该只通过税收来筹资，还应该通过其他方式(如向受教育者收费等)来筹资。这是因为：这类公共服务要么是具有竞争性但无排他性(如垃圾处理及孤儿院、养老院等社会福利服务)；要么是具有排他性但非竞争性(如医疗、保险、教育、社会保障等)。由于这类公共服务的效用可以分割，并且消费者对公共服务的消费无论在范围还是程度上都存在差异。用税收形式补偿这类公共服务的生产费用，实际上是公共服务的费用由全体社会成员共同负担。这样做，一方面会侵犯没有消费或较少消费这部分公共服务的社会成员的利益，破坏社会公平；另一方面也剥夺想更多消费这部分公共服务的社会成员根据自己的偏好选择公共服务的种类、规模的权利，使公共服务的供给偏离最佳状态，降低了公共服务的效率。当然，这类公共服务所发生的费用，也不能只通过收费来补偿。这是因为这类公共服务的效用具有正的外部性，不仅服务所在地区和消费者本人，而且其他地区和其他社会成员，也会从中受益。只用收费来补偿这类公共服务的生产费用，同样不符合公平和效率的要求。 按照这一逻辑，作为公共服务筹资工具，税收筹资的范围会随着技术进步产生的公共服务非排他性特征的改变而不断变化。30多年改革开放的过程表明，我国政府提供公共服务的范围发生了巨大变化。究其原因，除了因市场化改革而引起的改变外，一个重要因素就是技术进步引起的。技术进步，特别是信息技术的进步，一方面使得许多以前难以排他的公共服务(如基础设施)实现了排他，并且使得排他成本大幅降低；另一方面，有力地促进了社会经济发展，为公共服务供给的制度创新提供了可能②。排他或部分排他特征的公共服务的增加意味着税收筹资范围的相对缩小，非税收筹资范围的扩大。因此，在完善我国公共财政体系过程中，政府非税收入的增长是有其客观必然性的。 (二)公共服务有效供给与非税收入 从消费者角度来看，按照是否具有和在多大程度上具有排他性，公共服务可以划分为能区分直接(主要)与间接(次要)受益者的公共服务与不能区分直接与间接受益者的公共服务两类。如果公共服务不能明确区分直接与间接受益者，那么，税收是最好的筹资方式。反之，则对直接消费者收费就是最有效率的。 公共服务收费本质上是按照经济行为主体从公共服务消费中获得的收益收取的。公共服务收费之所以要遵循受益原则，一是对消费者来说，收费迫使消费者面对其消费决策的真实成本，有利于消除因“免费”产生的过度需求，从而可以形成一种效率选择的激励机制。二是政府提供公共服务是有成本的，直接消费者作为主要受益者，如果不更多地分摊公共服务的成本，也是不公平的。一是收费可以有效调节公共服务需求。即一方面当边际收益的份额随消费者增长而增长时，收费这种筹资方式对于公共服务的供给者就会更有吸引力；另一方面，当需求越有价格弹性时，收费方式的效率就越高。这与Albert Hirschman关于公众在私人物品消费与公共服务消费之间呈周期性变化的研究结论是吻合的[18]。二是边际收益(而不是总收益)对收费非常重要。由于人们对公共服务需求会随着收入水平的提高而不断增加，同时也意味着，随着收入水平的提高，相对于消费者，公共服务，特别是与个人生活密切相关的公共服务的边际收益也会相应的提高。分税制改革以来，我国人均GDP处于快速增长期，这一时期的公共服务需求，特别是教育、医疗服务等的需求也快速增长。这说明，政府非税收入的增长是收入水平提高的必然要求。 (三)消费的机会成本与非税收入 从消费者角度来看，按照公共服务消费的存续状态来看，可以将公共服务消费者的消费行为划分为一次性消费和持续消费③。 在公共服务的消费过程中，消费者的一次性消费行为大量表现为消费者滥用公共服务的行为，且这种行为往往还会影响到他人或社会的利益。为了防止因个人行为影响甚至损害他人和社会利益，现代政府普遍使用法律和经济等手段来规范个人行为。这些手段的目的就是要堵塞私人将其私人成本社会化的渠道，或者说，就是要迫使个人在做出决策时，必须将“如果其行为影响或损害他人与社会利益”时其需要付出多大“代价”，纳入到其决策成本之中。 从本质上讲，个人行为中的这种可能付出的“代价”属于其行为的机会成本。这项成本有两类。一类是以可能付出其人身自由甚至生命为“代价”的成本；另一类是以可能付出经济损失为“代价”的成本。后一类成本就是政府非税收入中的拥挤性收费、各种罚款和没收收入。如果经济处罚作为政府管理的一种工具而存在，那么，它本身就是政府管理这一公共服务的重要组成部分。 作为政府管理手段存在的这类收入的必要性已经毋庸置疑。其之所以能够调节个人行为，一是因为这些收费和罚款迫使人们直接面对其真实的、用货币表示的机会成本；二是因为这类收费和罚款是以迫使人们放弃这种消费行为为目的，因而在标准上往往使人难以承受。实践证明，拥挤性收费与各种罚款的标准在调节个人行为方面的作用大小与收入水平是正相关的，即随着收入水平的不断提高，这类收费和罚款的标准也必须相应的提高。另一方面，目前，各种损害他人和社会利益的行为比比皆是，也说明现行的许多收费与罚款仍有提高的空间和必要。 三 非税收入在地方财政中的作用 拟采用“条块”分解法，比较政府非税收入在影响地方政府财政资金保障能力各种因素中的作用[19]。 (一)模型选择：影响财政能力因素的分解 地方政府的财政能力受多种因素的影响，将这些影响地方政府财政能力的因素按照收入渠道分为三类：中央财政收入行为(税收政策调整)因素、地方财政收入行为(非税收入)因素和其他因素(除上述以外的因素，主要是转移支付)。
