论完善我国最后贷款人法律制度，本文主要内容关键词为：贷款人论文,法律制度论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、最后贷款人法律制度的有关理论
(一)最后贷款人法律制度的要素条件
1.借贷主体
最后贷款人法律关系的主体包括贷款人和借款人。贷款人是指向陷入流动性困境的银行等金融机构提供流动性资金的资金提供者。担当贷款人角色的主体，必须具有足够的资金支持，最好是能够创造货币的公共机构。而中央银行天生就具备这种特质，因此各国一般选择中央银行作为最后贷款人。鉴于中央银行所能支配资源的有限性，它可以借助自己的权威要求若干个实力雄厚的稳健银行与之配合，在其行使最后贷款人职能时提供协同贷款，或在必要时授权其他公共机构来承担最后贷款人职责。最后贷款人法律关系的另一个重要主体是借款人。随着金融混业经营趋势的发展和金融“防火墙”的拆除，各国最后贷款人制度纷纷跳出商业银行的局限，将最后贷款的对象扩展至一切符合最后贷款条件的金融机构。但鉴于最后贷款人机制是为解决金融机构流动性困难从而保证金融体系安全性的机制，因此，为避免道德风险，满足借款人条件的金融机构必须是该金融机构的挤兑或倒闭足以影响整个金融体系，甚至造成金融恐慌。同时，接受援助的金融机构应该能够提供良好的担保。简而言之，作为借款人的金融机构是陷入清偿危机而非达到破产的银行和其他非银行金融机构。
2.贷款标准
所谓最后贷款人贷款的标准，是指中央银行作为最后贷款人向问题金融机构提供最后贷款的依据。综观国外，“流动性标准”在最后贷款人法律制度中占据着主导地位，即中央银行只能向暂时发生流动性危机但仍然具有清偿力、对其挤兑可能引发系统性危机的金融机构提供紧急贷款。如美国2003年修改的《A条例》规定，除非资本金不足的银行被保证仍具有生存能力，否则任何联邦储备银行不得在任何一个120天的期间向其提供超过60天的贷款；《联邦储备法》第10B节还规定，在与联邦储备委员会协商后，联邦储备银行可以向资本金严重不足的存款机构提供贷款或贴现，但期限不得超过在该银行成为资本金严重不足之日起5天。之所以将“流动性危机标准”作为最后贷款人贷款的标准，是基于最后贷款人贷款具有较大成本，包括产生金融机构道德风险的可能性、因借款金融机构最终倒闭而不能偿还贷款造成中央银行重大损失等等。因此，从金融体系的整体安全出发，中央银行在行使最后贷款人职责时，不仅要判断金融机构的危机是流动性不足还是资不抵债，而且必须对该机构失败后是否有严重的传染效应作出判断。根据“流动性危机标准”，一些国家和地区对最后贷款的行使条件做出严格限制。如日本银行规定，只有满足下面四个条件时才能向某一有问题银行提供资金：发生系统性风险的可能性很大；所有有关责任方都应承担责任来避免发生道德风险；没有其他替代方法，而且中央银行的援助是成功地解决问题所不可缺少的；中央银行的金融稳健性将不会受到破坏。
3.贷款利率
沃尔特·巴吉特在1873年出版的《伦巴第街》一书中详细论述了在中央银行行使最后贷款人职责时应遵循的四项原则：以惩罚利率提供贷款；中央银行事先明确随时、无限制地提供贷款；有良好的担保；仅向陷入清偿危机但并非破产的银行提供贷款。[1]其中，巴吉特强调中央银行对个别问题机构提供紧急贷款时应执行罚息原则的主张得到许多国家最后贷款人制度的响应。作为一种筛选机制，惩罚性利率的制度设计可以剔除那些不是最需要紧急救助的机构，而且高融资成本形成的硬约束迫使受助机构在向央行提出贷款申请之前充分挖掘市场潜力。[2]只有在市场上无法找到资金援助的情况下，才迫不得已以高于市场利率向中央银行申请最后贷款人贷款，从而限制受援助机构的道德风险，在一定程度上弥补最后贷款人可能发生的危机。
(二)“建设性模棱两可”原则
最后贷款人的制度安排始终围绕着如何在预防或遏止系统性风险和减少道德风险之间达成平衡。自美联储纽约分行总裁Corrigan1990年提出“建设性模棱两可(Constructive Ambiguity)”概念以来，该思路已作为防范银行道德风险的最新策略，被广泛运用于许多国家最后贷款人制度之中。所谓“建设性模棱两可”原则，是指中央银行在事先故意使其是否履行最后贷款人的条件变得模糊不确定，并给予中央银行是否进行危机救助的自主决断权。“建设性模棱两可”原则的设计目的在于使最后贷款人制度的援用处于一种相对不确定的模糊状态，从而使市场无法洞悉央行救助的原则，迫使金融机构加强自律从而防范道德风险。“建设性模棱两可”原则比制定明确的援助规则更具有可行性，其实施的效果取决于中央银行在救助事前、事中和事后的态度。[3]在事前，中央银行不许诺对出现问题的金融机构全部实施救助，不规定大金融机构“大而不倒”[4]，尽力将其打算提供系统性支持的消息加以保密，并对最后贷款人制度的行使条件做出严格限制。在事中，中央银行借助外部审计或者独立专家对金融机构净资产和现金流的评估，确定金融机构危机的性质和严重程度，并根据银行不同的问题，如资本充足率低、管理水平低、资产质量差、流动性低、盈利水平不足及风险管理能力弱等设计不同的处理方式。一旦发现银行出现资不抵债，应当尽快冻结金融机构的资产以避免进一步的损失。在事后，央行对公众进行信息公开，消除公众对“暗箱操作”所引发的不信任感，从而培育公众的金融风险意识，加强对银行机构的市场约束。实践证明，“建设性模棱两可”原则的运用，既可以使道德风险因市场不知救助是否、何时、以何种条件提供而得以减少，而且使市场经济在遵从机会平等下进行公平竞争的理念得以体现。
二、我国最后贷款人法律制度的现状与问题
作为我国的中央银行，中国人民银行近年来曾多次采取措施救助问题金融机构，履行最后贷款人职责。在其救助实践中，表现出如下几个方面的特点：
(1)最后贷款人制度成为我国金融机构危机中的隐性担保制度。近年来，中国人民银行采取直接注资、并购、接管等形式多次对陷入困境中的金融机构实施救助，在实践中充当最忠实的“消防队员”。1996年12月，为解决海南发展银行在还款能力上存在的严重问题，央行批准发行5亿元特种金融债券；1998年上半年，为解决挤兑造成的支付危机，央行向海南发展银行提供31.51亿元再贷款；同年2月和4月，央行再两次批准海南发展银行分别发行9亿元和5亿元的金融债券，以支付到期的债务和储蓄存款。与此同时，还批准海南发展银行在省外设立分支机构吸纳资金，以便在省内机构出现支付危机时能提供一定的流动性支持。[5]1998年，为解决中国技术创业投资公司关闭后遗留的债权、债务问题，央行向该公司再贷款达73.69亿元。[6]2003年12月，为配合新华证券的行政撤销，央行以再贷款形式一次性拨付14.5亿元以解决潜在的保证金提取风潮。[7]2004年1月，在南方证券被行政接管时，央行提供最后贷款80多亿元。[8]2004年，央行向中国银行、中国建设银行注资450亿美元，并向中行、建行发行了近2000亿元的3年期和5年期定向票据，用来配合其对不良资产的剥离。[9]从以上案例我们不难看出，在履行最后贷款人职责过程中，央行并没有对金融机构流动性问题与破产问题作实质区分，过度运用最后贷款人制度，不敢让金融市场主体自己承担责任，这无疑助长了金融机构的道德风险与依赖心理。尤其是对一些已经不可救药的金融机构，中央银行仍拿钱帮助其退出，扮演着存款保险组织的角色，在客观上鼓励金融机构进行投机行为。
(2)最后贷款人的救助工具过于单一。近年来，国外中央银行在实践最后贷款人制度过程中采用多样化手段对问题银行进行处理：由公开市场操作、再贷款、贴现窗口等基本形式，逐渐发展到中央银行票据、担保、承诺等多种形式。相比之下，我国中央银行最后贷款人制度在操作中主要采用中央银行提供信用贷款的形式，其他市场化的手段，如兼并、重组、组织商业银行进行联合贷款救助安排等少有使用。这种以再贷款为主的单一救助方式，尤其是对中小金融机构实行救助性贷款，使发放出去的资金很难收回，导致中央银行形成大量的不良贷款。据报道，在央行的7种再贷款中，资产质量最差的是对已关闭破产的金融机构的再贷款和人民银行直接发放的专项再贷款。然而，中央银行近年来却对已经退市的金融机构以及已经清理的各类基金会发放了总量高达数千亿元的再贷款。由于目前中央银行尚无专门机构以债权人身份来主张和维护其再贷款的权益，借贷出去的资金很难收回，甚至许多借款人根本没有要偿还央行贷款的计划。
(3)最后贷款没有以惩罚性利率形式发放。为限制道德风险，保障最后贷款人贷款的最后手段性，国外央行一般使用惩罚性利率向受援金融机构提供贷款。与国外央行的做法相反，我国的最后贷款执行中央银行总行制定的中央银行对金融机构贷款利率，只有发生逾期的紧急贷款，才执行再贷款罚息利率。以2004年为例，浮息后再贷款罚息利率也仅为3.42%。不难设想，一旦意识到在困难时可以非常廉价地从中央银行获得贷款，我国金融机构不会产生占有最后贷款资金的强烈动机，从而在平常时期从事过度的风险活动。
(4)最后贷款人救助对象有待进一步扩展。与其他国家将最后贷款人的救助对象逐渐由银行扩大至其他非银行金融机构相比，目前我国最后贷款人制度的实践有悖于市场经济的基本原则，救助对象主要针对城市商业银行、城市信用合作社和农村信用合作社，对其他商业银行及其他非银行金融机构发放紧急贷款须经央行总行批准。众所周知，中国金融市场的主体已多元化，如就银行业而言，其主体由国有独资商业银行、股份制商业银行、城市商业银行、农村合作信用社及外资银行等组成。央行违背最后贷款人制度运作的宗旨仅对国有商业银行进行救助或采取变相的方式直接注资，无疑在国有商业银行与非国有商业银行之间造成人为的不平等竞争，不仅有损最后贷款人制度的严肃性，而且也扭曲了市场激励机制。
最后贷款人制度在实践上存在的以上缺陷主要起因于我国现行最后贷款人制度立法上的不健全。目前，我国与最后贷款人制度相关的法律、法规主要有《中国人民银行法》、《中国银行业监督管理法》、《中国人民银行紧急贷款管理暂行办法》、《防范和处置金融机构支付风险暂行办法》等。尽管现行的法律制度对问题金融机构的处理作了初步的制度安排，但这些法律、法规中关于中央银行最后贷款人制度的规定存在诸多问题：
其一，缺乏对中央银行最后贷款人法律地位的明确定位。《中国人民银行法》第23条第3项中规定，中国人民银行为执行货币政策，可以为在中国人民银行开立账户的银行业金融机构办理再贴现。第4项规定，可以向商业银行提供贷款。第28条规定，中国人民银行根据执行货币政策的需要，可以决定对商业银行贷款的数额、期限、利率和方式，但贷款的期限不得超过一年。第32条第2项规定，中国人民银行有权对金融机构以及其他单位和个人的与中国人民银行特种贷款有关的行为进行检查监督，同时指出中国人民银行特种贷款是指国务院决定的由中国人民银行向金融机构发放的用于特定目的的贷款。以上规定虽然涵盖了符合最后贷款人定义的特种贷款，但更多的是指在正常情况下中央银行作为货币政策工具的一般再贷款，其目的是为了解决商业银行支付清算的临时头寸不足，对中央银行在紧急情况下作为最后贷款人的法律地位没有进行明确规定。
其二，缺乏对最后贷款人制度具体内容的合理规定。最后贷款人制度的具体内容主要包括救助标准、救助对象、救助方式、担保规定、救助期限、利率以及贷款管理权限设定等方面。综观我国最后贷款人法律法规，有关贷款人制度的具体内容设计不尽合理。尽管有关最后贷款人制度的操作规程在不同的法规性文件中均有体现，但从整体上存在法律架构模糊的缺陷。相较于国外的中央银行法，我国有关最后贷款人的救助工具过于单一、救助对象过于狭窄、担保规定过于宽泛、救助期限过长、贷款利率过低、贷款管理权限分工不明确；救助的法律、法规没有明确规定救助的标准、救助介入的时机、救助的程序等，以致中央银行在实施救助过程中缺乏充分的法律依据。尽管《紧急贷款管理暂行办法》从目标、贷款、贷款条件、贷款用途、期限、利率、贷款管理等方面对紧急贷款的方法进行了原则性的规定，但没有从问题金融机构处理的流程上进行明确说明。
其三，缺乏对最后贷款人制度“建设性模棱两可”原则的体现。为使银行谨慎行为，最后贷款人制度应该保持事前和事中的“模糊”，即中央银行应当在事先故意使其是否履行最后贷款人的条件、何时履行、怎么履行变得模糊不确定，从而最大限度地降低道德风险，而在事件处理结束后，对外公布和揭示操作的规则和程序，以证明中央银行对紧急事件的干预能力以及加强对中央银行最后贷款人角色的外部监督。但令人遗憾的是，我国最后贷款人制度基本上遵从“有求必应”的思路，事前和事中的模糊性难以维持，不论是发生流动性危机还是清偿性危机，中央银行总是从维持社会稳定的角度出发，以忠实的担保者身份进行干预和救助。这种“肯定”而非“模糊”的救助原则，将最后贷款人提前显性化，致使一旦发生危机，无论是问题银行或机构、地方政府、个人都首先想到要找中央银行买单，客观上鼓励了金融机构进行投机行为，加剧了金融风险。
三、完善我国最后贷款人法律制度的具体措施
分析最后贷款人制度的相关理论并检讨我国相关制度存在的诸多问题，目的在于为我国最后贷款人法律制度的内在不足寻找良方。本文借鉴金融发达国家的成功立法及其实践，从原则、具体制度以及配套措施等几个方面对完善该制度提出建议。
(一)确立“建设性模棱两可”原则
为有效地实施最后贷款人制度，实质性地消除中国特色的“隐性担保制度”，我国应确立“建设性模棱两可”原则。尽管对中国人民银行最后贷款人职责权限和最后贷款标准宜采取明文界定的立法原则，但在是否对特定的金融机构行使最后贷款人职能、何时以及采取何种具体的方式上应该坚持“建设性模棱两可”原则没有明确指出。只有确立这样一个原则，才可以保证在中央银行作出提供最后贷款人贷款的决定之前，任何金融机构都无法知道自己是否能够获得救助，从而消除金融机构等对央行最后贷款人制度的依赖心理及合理预期。在具体的操作流程中，央行可以采用前文所述的事前、事中及事后所应遵循的原则，在事前阶段向市场发出任何金融机构都存在被淘汰出局的可能性的信息，并对援助条件进行严格限制；在事中阶段可以参考巴塞尔银行监管委员会所倡导的标准，确定金融机构危机的性质和严重程度，并根据银行不同的问题设计不同的处理方式；在事后阶段，将相关的救助信息向公众进行披露，从而强化公众对政府的信心。
(二)完善最后贷款人法律制度的要素规定
最后贷款人法律制度的构成要素是影响该制度有效实施的最直接因素，因此，要建构科学合理的最后贷款人法律制度，首先应当明确对其构成要素的规定。基于这一思维，笔者建议从如下几个方面完善相关法律要素规定：首先，《中国人民银行法》应当对人民银行作为最后贷款人进行明确的立法确认。在法律中，应当明确当影响到金融稳定的全局性突发事件发生时，中国人民银行会对整个市场进行最后贷款人救助，从而稳定市场预期；在此基础上，法律通过明确规定最后贷款人不作为的种种情况，如对于陷入清偿能力危机的金融机构、股东没有采取充分措施进行自救的机构、不会引起系统性危机的单个金融机构，赋予其充分的自由决断权。其次，扩展最后贷款人法律制度的适用对象。在我国异质性金融集团日益增多的情况下，有必要将央行最后贷款人制度的适用对象扩大到一切符合最后贷款条件的非银行性的金融机构。因此，《中国人民银行法》第30条应当予以修改。再次，明确规定最后贷款人贷款的“流动性标准”。基于这样一个立法理念，即最后贷款人机制不是保证所有金融机构不倒闭的机制，我国最后贷款人法律制度应当明确作为借款人的金融机构是陷入流动性困难的金融机构。最后，法律明确规定中央银行援助的方式、期限及惩罚性的利息。鉴于“建设性模棱两可”原则，法律在对中央银行何时援助、援助的程度及可能援助的条件等不作具体规定的情况下，最后贷款人制度应当体现其操作可行性和最后手段性，对可能提供的救助方式、惩罚性利息、期限、是否提供担保等进行明确规定。
(三)构建合理的最后贷款人配套机制
最后贷款人制度的有效实施，不仅需要该制度本身的完善，还需要其他相关配套制度的建立和完善。基于此，笔者认为：首先，应当完善金融机构现代企业制度。作为市场经济的重要参与主体，金融机构必须真正体现其“商”的含义，具有独立的商事能力，对自己的经济能力负责；当出现资不抵债时，应当遵从现代企业制度对市场主体退出机制的内在要求。其次，应当强化金融机构信息披露制度。要有效地实施最后贷款人法律制度，必须加强对金融机构风险管理和资产负债管理的监管，鼓励金融机构健全自我风险控制机制，强化金融机构的信息披露，使投资者了解金融机构的风险。再次，应当清理中央银行与中国银监会之间的权责关系。尽管2003年《银行业监督与管理法》确定了中国银监会接替人民银行对银行业的监管权，但是信贷政策、支付结算监管、反洗钱及信息统计等职能事实上仍然由人民银行把握。这种权责不清的后果是：一方面，中央银行货币政策与银行监管职能相分离，削弱了中央银行对银行的直接监管权，从而使得中央银行很难高效地执行最后贷款人职能。另一方面，从法律层面分析，银行机构在很大程度上仍然受中央银行管理的局面，增加了银行机构的守法成本，导致金融监管程序的混乱。因此，从构建有效的金融防护网出发，目前的法律有必要对这些历史问题进行澄清。在此基础上，有必要在中国人民银行、中国银监会、中国保监会、中国证监会及中国财政部五方之间构建合理的信息交流机制，达成相互理解备忘录，明确各方的职责范围、信息收集与交流等重大事项。
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