经济全球化背景下的政府改革：中国的经验、问题与前景，本文主要内容关键词为：中国论文,经济全球化论文,前景论文,经验论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
经济全球化、信息化、市场化与民主化是当代四大国际性潮流。这四大潮流交互作用，将人类社会带入一个快速变化的新世纪，也给各国带来了新的发展机遇和前所未有的挑战。为了在日益加快的经济全球化进程中趋利避害，各国纷纷进行多方面的战略性调整，而政府在这种调整中处于至关重要的地位。
经过长期坚持不懈的努力，中国加入WTO的准备已进入最后阶段。加入WTO，从根本上说，是一个应对经济全球化所带来的机遇和挑战的问题。就挑战而言，目前最为直接和突出的是对政府管理体制和行为方式的挑战。这就要求在新的国内国际形势下进一步转变政府职能，加快政府改革，进而创造有效率的市场环境，促进中国经济持续快速健康发展，并对世界经济发展作出中国应有的贡献。
一、经济全球化对政府作用提出了新的要求
（一）经济全球化是世界经济发展的重要趋势
所谓经济全球化(Globalization)，是指商品、服务、生产要素与信息跨国界流动的规模与形式不断增加，通过国际分工，在世界市场范围内提高资源配置效率，从而使各国经济相互依赖程度日益加深的趋势。第二次世界大战以后，特别是近20年来，在技术进步的推动下，经济全球化进程显著加快。随着国际贸易壁垒不断削减，国际商品贸易高速增长，1980～1995年平均增长率达到5.6%，服务贸易异军突起，年均增长速度达到9.3%，均高于同期世界经济增长速度。国际投资日趋活跃，跨国公司在全球范围内展开生产经营活动，累积输出资本已达35000亿美元，成为推动经济全球化进程的主体。金融国际化加速发展，国际金融市场交易量大幅度增长，各主要国际金融市场已经形成时间上接续、价格上连动的交易网络。国际互联网迅速扩张，国际间信息流动快速便捷，信息交流意义上的“地球村”正在形成之中。区域性贸易、投资自由化安排不断涌现，成为进一步带动全球贸易投资自由化的领头羊。
经济全球化趋势的加速有着多方面的深刻原因。首先，经济全球化反映了生产力发展的内在要求。技术进步与经济发展水平的提高，客观上要求分工的深化与市场规模的扩张。这一要求推动着生产从国内区域间分工向国际分工发展，销售从国内市场向国际市场扩张。以信息技术为代表的全球新技术革命浪潮加速了世界各国产业结构的调整，世界范围内产业垂直转移的规模迅速扩大。跨国公司在追逐规模效益与分工效益的过程中，通过跨国投资活动，形成了在全球配置资源、跨国协调其生产与经营活动的格局，推动产业内贸易、公司内贸易的高速发展。同时，跨国性投资、生产与贸易活动的大量增加，必然要求国际金融市场的快速发展，以保障这种跨国经济活动的高效运行。
其次，技术进步为经济全球化创造了条件。远洋运输技术、航空货运技术和信息技术的进步，大大降低了国际货物运输与信息交流的成本，有力地推动了经济全球化的进程。据世界贸易组织估算，1990～1997年间，世界出口商品的运输成本仅占其价值的2%；按1996年美元计算，1930年从纽约到伦敦的3分钟电话，话费为330美元，现在只需1美元，预计到2010年将降为3美分。
再次，不断强化的国际经济规则为经济全球化提供了制度保障。世界银行、国际货币基金组织以及关贸总协定奠定了二战后国际经济秩序的基本规则。发达国家凭借其占优势的经济实力，在国际双边与多边经济关系谈判中不遗余力地推行贸易与投资自由化。一些实行外向型发展战略的国家与地区经济发展上的成功，对更多的发展中国家实行贸易、投资与金融自由化产生了强烈的示范作用。伴随着国际产业分工与技术扩散，发展中国家与发达国家之间的比较优势也发生了变化，发展中国家不再仅仅输出初级产品，逐渐成为世界市场上劳动密集型商品的重要供给者，一些新兴经济体也从资本净输入国变成了资本净输出国。在这种形势下，发展中国家也对进一步削减贸易与投资壁垒提出了新的要求。冷战结束后，前苏东国家走上了经济转型道路，为尽快摆脱原计划经济的束缚，在全球范围谋求发展机遇，这些国家也纷纷选择开放政策。
1995年世界贸易组织取代了关贸总协定，使全球贸易、投资与金融自由化的规则大大强化。世界贸易组织的有关协议，使自由化从货物贸易领域迅速扩展到服务贸易、与贸易相关的投资和知识产权保护等领域。与此同时，其成员从关贸总协定成立之初的23个增加到135个，标志着越来越多的国家与地区接受了经济全球化的规则。世贸组织所遵循的非歧视的、更自由的、可预见的、更具竞争性的、更有利于发达国家等原则，为经济全球化的发展规定了方向，使经济全球化成为一种难以逆转的潮流。
（二）国家发展战略的转变：开放中增强国际竞争力
经济全球化进程的显著加快，带来了广泛而深刻的变化。
国际分工的基础出现了重要变化。传统的国际分工理论认为，国家间分工的基础是各国的资源禀赋。各国自然禀赋的差异，导致各国产业结构的不同，通过不同商品的贸易可以增进各国的福利。经济全球化的不断深化，使生产要素与商品、服务跨国界流动的障碍与成本大大降低，一个国家的优势产业不再主要取决于资源禀赋。例如，没有石油资源的新加坡成为了重要的国际石化工业基地。随着产业结构的高度化，在决定各国比较优势的因素中，资源禀赋作用在减弱，后天因素的作用相应加强。所谓后天因素，包括政府的效率、市场机制完善的程度、劳动者掌握知识与信息的能力、受到政策影响的市场规模等。后天因素的改善，可弥补资源禀赋方面的劣势；而后天因素的劣势，则可能使资源禀赋方面的比较优势难以发挥。
国际分工的模式出现了重要变化。以往的国际分工，是各国从其比较优势出发，用具有比较优势产业的商品，交换比较劣势产业的商品，表现在贸易结构上，主要是产业间的贸易。随着经济全球化的日益加深，跨国公司在全球范围内寻求资源的最佳配置，将其产业链的不同环节分别布局在不同的国家，将越来越多的国家纳入跨国公司的全球生产与服务网络之中。这种新的国际分工，表现在贸易结构上，就是产业内贸易和公司内贸易的比重大幅度提高。
国家经济利益的含义与维护方式发生了重要变化。在国际竞争中，各国政府无疑都会竭力维护本国的经济利益。以往维护国家经济利益，主要依靠设立贸易与投资壁垒等手段，支持本国企业占领国外市场，同时保护国内市场免受竞争对手的侵蚀。在鲜有跨国直接投资的情况下，本国企业就是“民族企业”。跨国公司大量出现后，不仅在全球采购、加工与销售，而且进行全球融资；跨国公司的股票持有者不仅遍布其母国和其他发达国家，而且包括发展中国家的公民，因而，跨国公司的所有权趋于国际化，国藉特征日益模糊。跨国公司进入一国投资，对东道国的经济增长、就业、税收和技术进步等方面产生着重要作用。同时，出于其全球战略的考虑，日益增多的跨国公司重视研发、管理和采购的本地化，越来越深地融入东道国的整体经济之中。当然，在关系国家经济和社会安全的领域，保持独立性是必要的；投资输出国与输入国之间也存在利益冲突。但是，一个日益明显的基本事实是，一国的国家经济利益不再仅仅体现为基于本国资本的传统“民族企业”，而且体现为本国境外资本参与其中、存在于“本土”的合资和独资企业。相应地，维护国家经济利益的手段也由过去的以贸易和投资壁垒为主，逐步转变为以改善投资环境、降低交易成本和增强“本土”各种类型企业的竞争力为主。
经济全球化引致的上述3个方面的深刻变化，使各国在国际分工体系中的发展战略不同程度地出现转变。以往的国家发展战略，旨在最大限度地利用国内现有资源，对发展中国家来说，则倾向于实行“进口替代”、“出口导向”的对外政策。随着经济全球化进程的加快，这种战略的局限性日益明显，不少国家转向实行开放中增强本国经济竞争力的战略，即在利用本国资源的同时，尽可能多地利用全球资源，在比较优势的基础上，使本国全球化程度较高的企业具备较强的国际竞争力。与此相适应，政策重点置于在本国创造有效率的市场环境，特别是有吸引力的投资环境，促使资本、技术和专业人才向本国流动，以增强其竞争力。
（三）政府作用重点和方式的转变
政府在现代经济增长中发挥着不可替代的作用，在培育国家经济竞争力方面表现得更为明显。近30年来，政府的作用总体上呈加强趋势。经济合作与发展组织(OECD)的报告明确强调了政府为企业提供商业环境并影响其竞争力的作用。世界经济论坛和瑞士国际管理学院在其每年进行的国家竞争力评估中，都将政府作为决定一国经济竞争力的8个基本因素之一。从实际经验观察，政府对经济活动的影响可以说无所不在。例如，政府的宏观经济政策影响到国家的总体经济运行，政府的科技政策影响到技术投入与创造能力，政府的贸易与投资政策直接决定一国经济的国际化程度，等等。深一层看，政府对财产权、企业和市场的基本态度，决定了一国的经济制度类型和总体效率状况。在理论和政策层面，政府发挥何种作用、在多大程度上发挥作用以及发挥作用的方式，都是经久不衰、极具争议的主题之一。
后起国家的赶超战略以及受此影响的政府作用方式随着国际经济格局的变迁而逐步改变。从历史上看，每一次技术革命浪潮都导致国际经济格局发生重大变化。化学技术与电器技术发明后，美国、德国实施了“幼稚产业保护”战略，得以后来居上。在二战后的大量技术发明浪潮中，以日本为代表的东亚国家与地区实施“出口导向”战略，创造了东亚经济发展“奇迹”。这些国家得以成功的一个至关重要的经验，就是依据当时的国际国内环境，审时度势，确定并实施合乎实际、行之有效的发展战略和政府发挥作用的方式。
近年来，以信息技术为代表的新技术革命席卷全球，为发展中国家利用新技术改造传统产业、加速实现工业化提供了可能，并为其中某些国家后来居上创造了机遇。在新的历史条件下，国家发展战略正在发生转变，政府发挥作用也不可能继续沿用以往的方式。政府的强力干预和产业政策曾被认为是“东亚模式”的显著特征，对东亚经济的崛起发挥了重要作用。从形式上看，某些产业的快速增长直接受益于政府扶持，但相当多的案例研究表明，这样的增长背后所支付的成本很高，并且降低了整体资源配置效率。特别是亚洲金融危机以后，政府干预的不良后果暴露得更为明显。也有一些研究显示，这些国家成功的产业发展与政府的产业政策实际上并无必然联系。何况，当年东亚国家和地区实行“出口导向”战略，以及与此相配套的政府强力干预政策所依托的国际环境已经有了实质性的改变。以汽车产业为例，随着这一领域全球化进程的加快，在一个国家范围内形成独立的高效率的汽车产业体系越来越困难了。当年以政府扶持、自成体系、大力出口为特征的“韩国模式”，在韩国本身也难以为继，其他国家更不易仿效。个别小国也许还可能实施出口导向战略，但发展中大国想继续采取这一战略，将受到国际环境的极大制约，与这一战略相适应的政府产业政策也将难以收到预期效果。
所以，在国际经济格局和国家发展战略发生重要转变的新形势下，各国政府特别是发展中国家政府转变其增强经济竞争力的作用方式势在必行。一方面，贸易与投资自由化要求发展中国家必须采取维护公平竞争的政策；另一方面，生产要素跨境流动障碍的大幅度消除，为发展中国家利用全球资源发展本国经济提供了现实可能性。越来越多的国家政府意识到，创造与维护一个有效率的市场比产业政策更重要。政府发挥作用的基点，应当从对资源配置的直接干预，转向使市场起作用，通过市场力量提高资源配置的效率，增强本国经济的竞争力。政府的过度干预，将对市场机制造成扭曲和损害，降低资源配置的效率，有时可能收得一时之效，但在中长期将降低本国经济竞争力。
二、经济全球化背景下中国政府面临的挑战
（一）中国正在逐步融入经济全球化进程
过去20多年间，中国实行对外开放政策，经济从封闭走向开放，并逐步扩大开放的广度和深度，融入国际分工体系，成为经济全球化进程的主动参与者。世界银行认为中国是经济全球化进程中少数几个最大的赢家之一。中国的国际贸易规模在过去22年里扩大了约22倍，世界排名从开放之初的第32位上升到目前的第9位，年均利用外商直接投资从80年代初的不到20亿美元，上升到现在的400亿美元左右，从1993年以来一直是仅次于美国的世界第二大外商投资东道国，如今累计吸引外国直接投资已达3500亿美元。中国经济的国际化程度大大提高。中国通过积极参与国际分工与合作，吸收外国投资与扩大国际贸易，有力地促进了国内产业结构升级，创造了大量新的就业机会，推动了国内经济体制改革，提高了国民经济运行效率，增强了综合国力，使中国在国际经济与政治事务中能够发挥更大作用。
中国之所以在经济全球化中赢得主动，是因为中国政府从本国的比较优势出发，制定了正确的对外开放战略，并一以贯之地加以实施。总体而言，中国的比较优势主要是其低廉的劳动力与土地，成体系的制造业基础和潜在的巨大市场规模；比较劣势则主要是一些重要技术开发能力弱、某些自然资源相对匮乏和经济体制中存在的缺陷。中国并行地在汽车、石化等“制高点”领域实行“进口替代”战略和在劳动密集型部门实行“出口导向”战略。这两种战略的同时实施，使中国避免了其他单纯实行“进口替代”战略的发展中国家所出现的国际收支严重失衡恶果。为了克服体制上与国际规则不接轨的劣势，中国在经济特区、开发区等局部地区率先实行与国际接轨的体制和优惠政策，这种局部突破的策略有效地促进了吸引外资与国际贸易的扩大。
上述开放战略虽取得了巨大成功，但其成本也相当高。例如，汽车、石化等“制高点”产业由于长期受到过度保护，其国际竞争力一直较低；出口导向部门具有“大进大出”的特点，与国内经济联系少，对国内经济的带动作用有限；国内市场的部门分割与地方保护现象普遍存在，大国经济的优势难以发挥；不同所有制企业之间在税收、市场准入、投融资等诸多方面存在着普遍的差别待遇，严重影响了市场的公平竞争，等等。
中国加入WTO以后，在新的国际环境下，以往实行的“进口替代”和“出口导向”并行的战略将有必要调整，逐步转向在更加开放的条件下谋求竞争优势的战略。竞争优势的基础是比较优势，这个问题已经有了较多的研究。人们通常强调的是中国劳动力供给充裕、价格相对较低的优势，国家幅员辽阔，某些资源供给充足的优势等。除此之外，还有两个值得重视的优势。
一个优势是大国市场的规模经济。中国拥有世界上最多的人口，且处在经济和居民收入快速增长阶段，人均收入正接近1000美元。随着居民消费结构的升级，中国已经和正在进入对具有显著规模经济效应的家电、汽车、电子通信等产品的需求迅速扩张期。这一市场条件有可能使某些相关产业形成世界上特有的规模经济效应，其中既包括企业内部的规模经济，也包括由于产业聚集而形成的外部规模经济。由此而产生的低成本不仅会使国内消费者受惠，也有助于提高这些产品的国际竞争力。
另一个优势是具备了重点发展加工组装制造业的有利条件。一些年来，中国经历了以轻纺工业、重化工业为重心的发展阶段，目前正在进入一个以加工组装制造业为特征的发展阶段。在这一阶段，中国可以提供加工组装制造业所需要的资本、劳动力（特别是技术人员和熟练劳动力），利用有较高水平且相对成熟的技术，生产出技术含量和附加价值逐步提升的产品。从全球产业结构调整的走势看，一批有较高技术含量和附加价值的加工组装产业也会向中国转移。近年来，颇具规模的计算机组装加工基地在中国的珠江三角州地区快速形成，已经显示了这一趋势。一般认为，汽车产业是中国加入WTO后受冲击较大的领域之一，但据我们的研究，在经过必要的调整后，在今后10年左右，中国极有可能成长起全球最大的汽车生产基地之一。
如果上述比较优势能够成功地转化为竞争优势，在加入WTO和经济全球化进程加快的新形势下，中国完全有可能在国际分工格局中处于较为有利的地位。
（二）中国政府的职能转变：已经取得的进展
中国对外开放的不断扩大，有力地推动了国内经济体制从计划经济向市场经济转轨的进程。为了避免国内经济体制与国际通行的市场规则的不一致，中国在经济特区等局部地区率先引入市场机制，实行符合国际惯例的经贸规则。特区不仅是中国对外开放的窗口，而且是市场化改革的实验田。中国政府将特区的成功经验向更大范围推广，形成了开放与改革良性互动的局面。在这一过程中，中国政府职能的转变方向和界定依据逐步得到明确。1993年《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》指出：“转变政府职能，改革政府机构，是建立社会主义市场经济体制的迫切要求。政府管理经济的职能，主要是制定和执行宏观调控政策，搞好基础设施建设，创造良好的经济发展环境。同时，要培育市场体系、监督市场运行和维护平等竞争，调节社会分配和组织社会保障，控制人口增长，保护自然资源和生态环境，管理国有资产和监督国有资产经营，实现国家的经济社会发展目标。政府运用经济、法律和必要的行政手段管理国民经济，不直接干预企业的生产经营活动。”这段论述概括了中国改革开放以后在政府经济职能上的认识进展，同时也指出了政府职能转变的基本方向。按照这一基本方向，一些年来政府职能发生了多方面的积极变化。
——以间接手段为主的宏观调控体系框架初步建立。计划、财税、金融体制改革逐步深化，基本形成了计划、金融、财政相互配合、相互制约的调控机制。国家计划突出了宏观性、战略性和政策性，大幅度消减了指令性计划指标，强调计划指标要少而精，总体上是预测性和指导性的。财税体制正在由计划经济下的生产建设经营性财政向现代市场经济下的公共财政转变，以分税制为核心的新财税体制初步形成。金融体制摆脱了计划经济时期“财政的出纳”的窠臼，正在按照发展社会主义市场经济的需要，构建现代化的金融机构体系、金融市场体系和金融调控监管体系。政府通过综合运用财政税收政策、货币信贷政策等经济手段以及法律手段调节经济运行，有效地治理了先后出现的严重通货膨胀和一定程度上的通货紧缩趋势，逐步积累了在经济转轨过程中保持宏观经济稳定的有益经验。
——培育、规范、监管市场体系取得一定进展。中国政府在不断发展商品市场的基础上，逐步培育生产要素市场，努力建立统一开放、竞争有序的市场体系。市场配置资源的基础性作用日益明显。2000年，在社会商品零售额中，按市场价销售的比重已高达95%，比1995年提高6个百分点。上海、深圳两个证券交易所的上市公司超过1000家，股票总市值48000多亿元，占国内生产总值的57%，成交金额60800亿元。外汇市场、劳动力市场和技术市场获得长足发展。90年代以来，相继颁布实施了产品质量法、反不正当竞争法、消费者权益保护法、公司法、商业银行法和证券法等法律法规；对风险较大的期货市场和证券市场，通过健全上市规则、交易规则和信息披露制度，加强了风险防范和监管机制。政府在规范、监管市场主体、市场组织形式和市场交易行为等方面，正在走向制度化轨道。
——政府以往直接管理国有企业的方式有了一定程度的改变。政企分开迈出较大步伐。在特定历史条件下形成的军队、武警部队和政法机关经商办企业的做法，已经改变。政府各部门解除了与所办经济实体和直属企业的行政隶属关系，不再直接管理企业。电信、电力、铁路、民航等垄断性行业的改革已经有了良好的开端。在加强所有者监督职能方面，政府采取了向重点国有企业和金融机构派驻监事会，以及向资产经营机构和大企业授权经营国有资产等措施，以实现国有资产保值增值。国家提出“有进有退”、“有所为、有所不为”的原则，正在对国有经济实行战略性调整。多种形式的非公有制经济发展迅速。各种所有制经济在国民经济中的比重发生了重要变化，国内生产总值中非公有制经济所占份额接近1/4。中国政府已经承诺，加入世贸组织后，政府不对国有企业施加直接或间接的影响，以保证各类企业之间的平等竞争。
——在管理涉外经济方面逐步向国际惯例靠拢。外贸、外汇管理体制改革逐步深化，通过降低关税、减少配额、取消出口补贴，及实行人民币在经常项目下可兑换和有管理的浮动汇率制等，初步形成了符合国际通行规则的外贸、外汇运行机制。引进外资的地域和行业限制逐步放松，各级政府在健全有关法律法规、依法管理外商投资、简化办事程序、改善投资环境等方面作出积极努力。
——政府促进经济和社会协调发展的职能有所加强。随着中国经济的市场化程度日益提高，人口、资源、环境和社会保障对现代化建设的压力日益增大。适应这种形势，中国政府制定和实施了可持续发展战略和科教兴国战略，并积极加强社会保障体系建设。目前，中国人口出生率已经降到一个较低水平。政府实行了严格的资源管理制度，生态环境保护和建设取得一定成效。政府加强了对基础科学研究的支持，将应用型科研机构推向市场。普及义务教育、扫除青壮年文盲和改革高等教育体制取得明显进展。与新体制相适应的包括养老、医疗、失业保险等在内的社会保障体系建设正在有序推进。
——政府自身改革取得一定进展。首先，确立了依法治国、依法行政的基本方略，提出建立廉洁、勤政、务实、高效政府的目标，并努力付诸实施。按照建立社会主义法治国家的要求，政府依照国家法律规定的权限和程序，重视和加强了行政立法、行政执法和行政监察工作，建立并逐步完善公务员制度和廉政建设制度。其次，政府机构改革逐步深入。1998年以来，从国务院到地方政府，相继开始了力度较大的新一轮政府机构改革。这次改革强调转变政府职能，实行政企分开；按照精简高效、权责一致的原则，较大幅度地调整和精简机构和人员编制；重点加强综合经济部门和执法监管部门，精简撤并专业经济部门，适当调整社会管理部门。机构改革后，国务院组成部门从40个减少到29个，部门内设机构精简了1/4，移交给企业、社会中介机构和地方的职能200多项，人员编制减少一半。机关工作作风和效率有了一定改进。各级地方政府也进行了相应精简，职责权限进一步明确。再次，政治民主化向前推进。更多地听取专家、公众意见和接受媒体监督，促进了决策的民主化和科学化。通过直接选举区、县人民代表和农村基层政权领导，以及推行政务公开和村务公开等，基层民主政治得到发展。公益组织和行业协会等非政府的自主治理机制也逐渐发育，在争取公共利益、协调经济社会矛盾以及补充、替代和监督政府职能等方面，开始发挥积极作用。
（三）政府职能转变中存在的主要问题
中国各级政府的职能转变取得了不同程度的进展，同时仍然存在诸多问题。从总体上看，政府自身改革仍然落后于经济体制转轨的进程，政府职能转变力度也小于机构改革的力度。政府职能转变和自身改革在有些情况下是主动推进的结果，在另一些情况下则是迫于形势压力，缺乏远见、深度和系统性，治标不治本。在政府与企业、政府与市场、政府与社会自主治理的关系上，一系列深层次的矛盾尚待解决。
——政府对微观经济特别是国有企业的直接干预依然过多，有效的国有资产管理体制尚未形成。计划经济时期形成的、经济转轨时期又有某种扩展的行政审批制依然广泛存在，特别是企业设立、领导人任免、投资、外贸等领域的行政审批亟待清理、削减。值得注意的是，在推进国有企业改革的过程中，某些政策的实施又产生了强化行政审批和个案处理的副作用。在国有企业股份制改造、股票发行以及兼并收购等资产重组活动中，一些部门和地方政府往往出于部门利益、地方利益甚至长官意志，对企业进行不适当的行政干预。例如，强行要求效益好的企业在投资、担保贷款、资产重组等方面照顾劣势企业，甚至向企业摊派政府的行政性支出。国有经济布局不合理、战线过长的问题依然突出，对其进行战略性调整的力度不够，进展迟缓。对非公有经济的限制依然过多，公平竞争环境尚未形成。政府的公共管理职能和国有资产所有者职能混淆不清的状况没有根本改变。如何构建新型的国有资产管理运营体系，已成为深化国有企业改革所亟待解决的重要问题。
——投融资管理体制改革滞后。在投融资领域，存在着政府以直接干预微观投融资活动达到宏观调控目标的倾向，其结果往往达不到宏观调控的预期目的，同时又加强了政府对投融资活动的不正常的干预。不少部门和地方政府仍然过多地承担着投融资主体的职能，花费大量精力争资金、争项目，投资决策依赖于行政机关的层层审批，不按科学严谨的、市场化的投资决策程序办事，缺乏严格的投资风险责任机制，屡屡造成重大的投资失误。
——规范、监管市场秩序的力度不够。一是规范市场秩序的法律法规仍不健全。例如反垄断法迟迟没有出台，难以运用法律手段打破行政性垄断；证券市场的退出机制至今没有最终建立，难以保证上市公司质量。二是执法不严，管理松懈，纪律松弛，甚至有法不依，违法不究，致使已有的法律、规章和制度形同虚设。三是地方保护主义和部门分割不断变换手法，阻碍全国统一市场的形成。这些因素导致了市场秩序比较混乱，突出表现为假冒伪劣商品泛滥，偷税、逃税、骗税、骗汇和走私活动猖獗，社会信用关系紊乱，逃废债务现象相当普遍，建筑领域弄虚作假、工程质量低劣的问题严重，等等。
——一些政府部门出现利益集团化和非公共机构化倾向，公共服务职能弱化，乃至体制性腐败加剧。政府改革中专业经济部门陆续撤销以后，综合经济部门、执法监督部门和社会公共管理部门的公共服务职能需要加强。但是，目前一些政府部门在制定规划、方案和法规时，或在处理部门利益和公共利益的矛盾时，往往受到本部门或所管辖的行业利益的局限，对国家利益、公众利益考虑不够，甚至作出违背这些利益和法定程序的行政决策。随着市场化改革向垄断性行业的逐步深入，相关领域的部门利益、行业利益与社会公共利益的矛盾正在成为社会各界关注的焦点。现行行政管理体制中存在的同一部门兼有决策、执行和监督职能的状况，容易强化部门的既得利益，使某些行政主管部门比地方政府更加留恋行政审批权。由于对微观经济活动设置了过多的行政审批事项，使体制性腐败难以得到有效遏制，在一些地方和部门甚至愈演愈烈。
——中央和地方的责权利关系尚未理顺。当前比较突出的问题有：(1)国家财权财力在中央和地方间的分配关系尚不合理。一方面，中央财政可支配的财力明显低于国外平均水平。不少地方挪用工资和养老金搞建设，把欠帐留给中央和省级政府，不利于中央政府实施有效的宏观经济调控，也不利于通过转移支付手段帮助欠发达地区的经济社会发展。另一方面，国家税收立法权过于集中于中央，税权划分缺乏稳定的法制基础，难免导致地方政府变通国家税法、越权减免税和滥用收费权。(2)在分权过程中，一些应当下放给企业的权力没有落实到企业。中央政府放给企业的一些自主权，往往被地方政府截留，不少地方政府迟迟不愿向企业放权，在政企分开方面落后于中央政府。(3)行政性集权—分权—收权的框框还没有根本突破，按市场经济规律合理划分中央和地方经济职能、责任和权利的框架还不清晰。人们习惯于按计划经济下“先集权、再分权”的思路考虑问题，还没有确立市场经济下“分权优先、集权居后”的观念。经济体制改革的方案以及国家制定的优惠政策，大多按行政层次、行政区划进行试点再逐步推广，或者限制在一定行政区划的范围内实施。这样往往增加行政层次，例如计划单列市的设置就使中央和地方的关系更加复杂。中央政府对不同地区实行差别性优惠政策，不利于加强区域经济联系和促进区域协调发展。不适当的分权容易导致宏观经济失控、地区差距扩大和地方保护主义盛行，反过来又可能成为重新集权的诱因。
——依法行政的统一性和透明度不高。首先是经济体制改革进程与立法进程不协调，影响执法效果。目前中国在制定有关市场主体、市场行为和宏观调控的法律法规方面已经取得长足进展，但是由于经济体制转轨和政府职能转变还不到位，执法效果往往不理想。例如，反不正当竞争法的实施经常遇到行政性垄断的阻碍。其次是执法落后于立法。对有法不依、执法不严甚至违法不究的行为缺乏有力的监督制约，人治大于法治的现象在许多地方时有发生，严重损害司法独立和司法公正。再次是部门、地方政府的法规甚至内部文件与国家法律存在矛盾。在行政执法实践中，出现内部文件的权威大于部门法规，部门法规的权威大于国家法律的现象。一些部门和地方政府在处理矛盾和问题时，往往先依据本地内部文件和法规，然后才考虑中央政府的法规、部门规章和国家法律。更有甚者，一些地方法院在审理案件时，不是以国家法律法规而是以内部文件甚或长官意志作为判决依据。此类问题较多地表现在企业改制和涉外经济纠纷等方面。
（四）加入WTO对中国政府提出的新挑战
应当说，在经济转轨的复杂环境中，中国政府的职能转变和机构改革能够取得已有的进展是很不容易的。国际社会对此也作出了积极评价。改革中存在的种种问题和矛盾，在一定程度上和一定时间内是难以避免的，只能通过改革的进一步深化求得解决。中国加入WTO，对政府作用提出了一系列新的要求和挑战，甚至在某些方面规定了政府改革进展的时间表，这就大大增强了加快政府改革的紧迫性。
加入WTO是中国政府和人民自主的、主动的选择。之所以作出这种选择，是基于对国际经济发展规律的理解，对中国参与全球经济竞争潜力的认识和信心。对现阶段的中国来说，WTO和经济全球化都是一把双刃剑，有利有弊。一方面，加入WTO为中国经济发展提供了新机遇。例如，中国可以抓住当前国际产业转移的时机，吸引更多的跨国公司来华投资，加速中国工业化进程，提升产业结构；可以更加深入地参与国际分工，发挥本国现实和潜在的比较优势；可以抓住新技术革命带来的机遇，发挥后发优势，发展高新技术产业，实现经济的跨越式发展。另一方面，加入WTO后中国面临着严峻的挑战。由于市场对外开放程度进一步提高，国内经济势必面临国际市场的强大竞争压力。中国传统的优势产品在国际市场上会受到其他发展中国家越来越强的挑战。在吸引外资方面，我们面临周边国家强有力的竞争。中国在加入WTO谈判中承诺了开放市场的义务，“进口替代”与“出口导向”相结合的战略将难以像过去那样继续实施。国际上有的研究报告指出，20世纪90年代后期，中国的经济竞争力非但没有提高，反而有所下降（注：瑞士国际管理研究所出版的《国际竞争力年报2000》指出，中国的国际竞争力从1996年的全球第26位下降到2000年的第31位。）。加入WTO后能否有效提升自己的经济竞争力，将对中国构成严峻考验。加入WTO后，对中国现行经济体制将会产生更为深刻的影响，其中最为直接和突出的是各级政府面临的挑战。
——对加快推进市场化改革提出新要求。加入WTO，实质上是按照统一的市场经济规则参与国际经济竞争，能否通过进一步开放市场和引入竞争来促进本国经济的发展，关键在于国内市场机制能否充分发挥作用。中国经过20多年的市场化改革，初步确立了市场经济的框架，但国企改革、建立国内统一开放的市场体系等方面还相对滞后。如果这些领域的改革不能加快并取得显著成效，扩大开放市场就可能未得其利，先受其害。
——对合理把握市场开放进程，趋利避害，实现以开放促发展提出了较高要求。加入WTO后，中国政府要履行所承诺的开放市场时间表，所涉及的问题包括降低关税、取消非关税壁垒、放开贸易经营权、开放服务贸易市场、对外资实行国民待遇、加强知识产权保护等。这些变化大部分将在2005年以前实现，时间紧迫。市场开放将会引入竞争压力，有利于提高国内的资源配置效率；但开放过快，也可能使国内产业受到过大冲击，引发一些经济和社会问题，对开放与改革进程产生不利影响。这就要求政府在扩大开放前加快国内改革，提高国内企业和市场对外部冲击的适应能力，同时合理把握市场开放进程，采用得力措施化解开放市场可能引起的矛盾，使负面效应尽可能降低。
——对政府在开放条件下保持宏观经济稳定提出了更高要求。加入WTO后，中国经济更深地融入全球经济之中，一方面可以更多地分享全球分工之利，另一方面，也更容易受到来自国外的冲击。从理论上讲，一国政府难以同时兼顾独立的货币政策、固定汇率和资本自由流动三个目标，政府只有具备较强的在开放条件下稳定本国宏观经济的能力，才可能为本国企业创造一个较平稳的市场环境。同时，面对种种具有很大不确定性的金融危机和经济危机，要求政府在危机治理、维护国家经济安全上表现出更强的能力。
——对政府管理机制提出了新要求。加入WTO后，要求政府机构更加精简和人员更加精干，决策更加科学，政策更具透明度，廉洁程度提高，效率进一步改进。只有如此，才能创造出有利于增强中国经济竞争力的“软环境”，使中国在国际经济竞争与合作中居于有利地位。
三、政府的进一步改革：前景和近期重点
（一）最重要的是创造有效率的市场环境
从形式上看，中国加入WTO后政府所面临的挑战，较多地表现在涉外管理体制方面。进一步分析，则不难发现问题主要源于整个经济体制本身。或者说，涉外管理体制上的问题只是整个经济体制所存在问题在一个特定方面的反映。所以，在中国加入WTO的背景下，一方面要加快对不适应WTO规则的涉外体制和政策的调整；另一方面，也是更重要的，应当在深化经济整体的市场导向改革、完善社会主义市场经济体制上付出更大努力。
在这个过程中，政府的角色定位至关重要，其中的一个基本问题是政府与市场的关系。在这个问题上，存在着两种不同的政策取向。一种取向强调政府干预，认为即使在市场经济条件下，政府仍然可以通过直接强力干预和产业政策等工具，在资源配置中发挥重要作用，以增强本国产业的国际竞争力。这种意见经常援引日本、韩国及东亚其他国家和地区政府干预的例证，暗含的一种主张是以政府至少部分取代市场的作用。另一种取向则强调主要或尽可能多地使市场起作用。政府作用依然重要，但主要体现在培育、完善和维护有效率的市场环境上。
由于中国现行经济体制中依然广泛而顽固地存在着传统计划经济的影响，因而强调政府干预的政策取向较容易被接受。与日、韩等国不同的是，由于中国存在着庞大的国有经济，而市场的力量还不够强大，因此，强调政府强力干预和产业政策极有可能演变为对落后企业（主要是国有企业）和产业的保护，影响市场的正常发育和公平竞争，从而事实上削弱整个经济的竞争力。在新的开放格局下，特别是经过亚洲金融危机以后，对于政府强力干预扶持部分企业和产业发展的做法，东亚一些国家和地区的教训已经向人们提出了相当深刻的警示，我们必须保持十分清醒的头脑。
相比之下，创造一个有效率的市场环境更加重要，更具有基础意义。中国参与经济全球化进程的立足点在于发挥自己的比较优势。要把潜在的比较优势转化为现实的竞争优势，最重要的是形成一个有效率的市场环境。各国在全球分工体系中的竞争，本质上是各国市场有效性的竞争。由于中国仍然是发展中国家，正处在经济转轨时期，培育市场的任务更为紧迫和繁重。强调市场起作用，并不否认政府起作用，但要求政府作用的重点和方式有根本性的转变。政府应当是“亲市场”的，要将自己的主要注意力、发挥作用的基本点，明确无误地放到创造有效率的市场环境上来。从这个意义上说，市场的有效性反映了政府的有效性；政府是否有效率，很大程度上要通过市场的有效性作出评估。
在不同国家，市场经济、开放经济因国情不同，可以有很大差异。与成熟市场经济国家不同，在现阶段的中国，政府不仅要维护市场，而且要参与“培育”市场。这是因为存在着几个构成中国特定国情的重要因素。首先，中国依然是一个发展中国家，正处在工业化进程之中，一半以上的人口和劳动力仍在农业领域。与此同时，又面临着信息化的机遇和竞争压力。在这种情况下，市场发育不能不受到工业化水平的制约，政府在培育市场和加速工业化方面承担着双重任务，这与发达的工业化国家是有显著差别的。其次，中国作为幅员辽阔、人口居世界首位的大国，经济社会发展不平衡问题仍然十分突出。改革开放以来各地获得了较快发展，但地区间差距，尤其是东南沿海和中西部地区的差异并未缩小，反而还有所扩大。与之相联系，各地市场发育、社会组织结构、人员素质乃至文化传统都存在差异。因此，中国政府在维护社会公正和促进地区协调发展方面承担着繁重的责任，这在世界各国中也是相当独特的。再次，尽管中国的经济转轨取得了重大进展，但这一进程尚未完成。经济转轨一方面要求政府转变职能，大幅度减少行政干预；另一方面又不能不依托政府发挥某些特殊作用，如推动国有经济的战略性改组，建立社会保障体系等。
显而易见，与成熟市场经济国家相比，以上几个背景性因素确实要求中国政府发挥更多作用，而不仅仅局限于弥补市场缺陷。同样明显的是，政府发挥作用存在着很大的不确定性，结果与初衷相悖的事情极易出现。所以，政府在培育市场、加速工业化、促进经济社会协调发展的过程中，重要的不是其作用“多少”，而是“定位”和“范围”的合理性。总之，对这个问题的复杂性要有足够认识。
（二）政府发挥作用的主要方向
从培育和维护有效率的市场环境的角度看，政府应当在已有的职能转变和机构改革的基础上，将其发挥作用的重点放在如下一些方面。
——加快国有经济布局的战略性调整，明确、分解和规范政府作为公共管理者和国有资产所有者两种职能，完善与新体制适应的国有资产管理体制，政府基本退出对企业经营活动的直接行政干预。
——改进宏观经济调控职能，进一步完善财税、金融、外汇管理体制，主要以经济和法律手段而不是行政性直接干预手段实施宏观调控，制定经济社会发展规划，增强对国际经济环境变动的应对能力，维护国家经济安全。
——健全市场规制职能，以法律制度界定和保护产权，保障产品和生产要素的流通，打破地方和部门的行政性垄断或限制，建立和维护统一、开放和公平竞争的市场秩序，为市场进入者创造有基本信用的、可预期的、公平竞争的秩序。
——完善市场服务职能，促进基础设施建设，注重教育和人力资本投资，推动技术创新和传播，加强信息服务。
——改进收入分配和社会保障职能，逐步建立和完善覆盖全社会的高效率的社会保障制度，通过有效的税收和转移支付制度，调节国民收入分配，促进社会公正与和谐。
——增强社会冲突管理职能，倡导政府与经济社会生活中不同利益集团的沟通与交流，为经济和社会发展中弱势群体提供必要援助，形成与社会多元发展趋势相适应的多渠道、多层次社会利益协调机制，促进社会稳定和全面进步。
——加强经济与社会可持续发展的协调职能，正确处理人口、资源、环境和经济发展的关系，用经济、行政和法律手段保护和合理开发自然资源，治理环境污染，保持生态平衡，降低经济发展的社会成本。
以上这些要求应当说构成了现阶段中国政府在经济方面发挥作用的正确目标。与这些目标相比，政府发挥作用的现状还存在着不同程度的差距，有的方面差距还相当大。今后5年，是中国实施“十五”计划的时期，也是加入世贸组织后关键的、最后的过渡期。5、6年的过渡期很不宽裕，过渡期结束后，中国经济运行和经济管理体制能在多大程度上经得起世贸组织所带来的压力和冲击，取决于各方面改革特别是政府改革的进展程度。这显然增加了政府进一步改革的紧迫性。
（三）近期可供选择的改革重点
为争取掌握“入世”过渡期结束后的主动权，在明确政府发挥作用基本方向的前提下，近期应选择若干重要而条件相对成熟的领域加以重点推进。
第一，按照加入WTO所做的承诺，全面清理现行的法律、法规和政策，增强法律法规的统一性和公开性。凡违背WTO规则或与承诺不相符的，都应进行修改和完善。具体而言，按照开放市场的承诺，逐步取消非关税贸易壁垒，取消对外资准入领域的限制，取消对外商投资企业在本地含量、出口比例、外汇平衡和技术转让等方面的强制性要求，对外资企业与外国商品实行“国民待遇”，加强知识产权保护等。政府应当依据公开的、统一的法律法规而不是内部文件来行使管理经济的职能，不断完善投资环境。事实上，外国投资者和贸易商更看重中国形成规范的、透明的和可预见的投资经商条件，而不是过分依赖不统一、不透明、不可预见的各种优惠政策。如果说改革开放初期中国不得不主要依靠优惠政策吸引外资的话，现在政府则应当把建立符合国际规范的投资经商环境作为提高对外开放水平的着力点。
第二，以放松或取消进入限制为重点，营造国内各类合法经济主体公平竞争的环境。WTO最基本的一项规则是非歧视原则，在国内对所有企业实行“国民待遇”。这个原则通常是针对外资企业享受的待遇低于内资企业而言的。但在内资企业之间，特别是国有企业与非国有企业之间存在较突出差别待遇的情况下，对内资企业一视同仁，率先实行“国民待遇”就成为一种很高的呼声。对国内非国有企业的准入限制是一个非常突出的问题。据有关调查，国有企业准入的80多个领域中，外资企业可以进入60多个，而国内非国有企业只能进入约40个。进入限制差别既表现在不同所有制企业之间，也表现在地区和行政性部门之间，严重影响公平竞争。从逻辑上说，对所有内资企业实行国民待遇，是加入WTO后对外资企业实行国民待遇的前提。提出“准备让外资企业进入的，首先应让内资企业进入”，可以说是起码要求。所以，应当以放松和取消进入限制为突破口和重点，在营造国内公平竞争环境方面有一个大的进步。除了为数不多的关系国家安全和有特定要求的行业需要有严格的进入限制外，对其他行业，特别是竞争性行业，原则上都应放开，取消种种基于所有制、地区和部门的或明或暗的限制。即使是具有自然垄断特点的行业，也可通过“特许权经营”拍卖等方式，向有能力的进入者开放。对某些有特殊要求的领域，可以提出相应的资金、技术、信用等方面的进入条件，但这些条件应适用于所有的潜在进入者。
第三，清理并大幅度减少政府行政性审批。行政性审批的大量增加是传统计划经济改革后演变出来的一种特殊形态，是现阶段政府干预经济的重要形式。尽管审批对政府来说总是难免的，但目前的许多审批有着浓厚的计划经济色彩，或者说是计划经济的变形，而且从审批本身来看，实际效果与设定的目标往往差距很大。例如，大量的行政性重复建设就是经由各级政府审批出来的，许多无效工程、“豆腐渣”工程也是“审批”出来的。因此，清理并大幅度减少审批，是政府改革必须面对的重要任务，也是政府职能转换程度的一个标志。要从加快政府职能转换的角度，依据合理性原则、有效性原则、公开性原则和责任性原则，对现有的各种审批进行一次系统清理。分清哪些是基本正确可以保留的，哪些是虽然必要但应改进的，哪些负作用很大需要完全取消，哪些有必要取消但需其他配套措施的配合，等等。在此基础上，尽快取消和简化目前可能占多数和大多数的行政性审批。对保留下来的审批事项，应当明确程序、时限和责任，增加透明度，健全监督机制，使必要的审批能够显著提高效率。
第四，按照建立统一、开放、公平竞争的国内市场的要求，大力整治市场秩序。建立统一、开放、公平竞争的国内市场，是发挥我国大国竞争优势的前提条件，也是社会主义市场经济的基本要求。应当在《宪法》和《立法法》的基础上，进一步明确划分中央政府与地方政府的立法与行政管理权限，在充分发挥地方政府积极性、主动性和创造性的基础上，加强中央政府权威。可考虑分别在全国人大和国务院设置专门机构，加强中央对地方政府的立法和行政监督，及时发现和撤销地方政府制定的与国家法律、法规相违背的地方性法规、规章和政策，保障国家法制统一和政令畅通。应当尽快制定《反垄断法》，修订和完善《反不正当竞争法》，以法制手段遏止地方保护主义倾向，保证国内市场的统一与完整。同时，应当将行政机关的抽象行政行为纳入行政诉讼的受案范围，使各级政府行政部门制定的行政规章、规定及其他规范性文件接受法院的合法性审查。对于与国家法律、法规相抵触的政府规章、规定和政策，法院有权宣布其无效。
第五，以国有大企业改制为重点，加快国有经济布局战略性调整的步伐。近年来国有中小企业改制取得了重要进展，目前问题主要集中在国有大企业。国有大企业资产通常有几亿、十几亿、几十亿元，难以适用中小企业改制中使用的股份合作制、民间资本收购等方式，因为中国目前非国有资本尚未成长到能够收购大企业的程度。于是，能否找到有足够实力接替大企业中退出的国有资本的投资者，就成为一个重要制约因素。另一个不容忽视的因素是，不少国有大企业的全球分工程度较高，面临激烈的国际市场竞争，企业改制既要吸引新的大投资者进入，也要解决企业的技术来源、市场定位和管理升级问题。所以，新进入的投资者最好具备有竞争力的产业背景。具体来看，可采取与国际上处于行业领先地位的跨国公司合资合作、企业上市、“债转股”、与国内具备条件的非国有大企业合资等方式，来推动国有大企业的改制。
第六，抓紧对一批具有自然垄断和公用事业特点的行业进行改革、重组和规制。这些行业包括电信、电力、石油石化、铁路、民航等，其特点是国有经济比重高、传统计划经济影响深、必要和可能的竞争严重不足，多数曾采取政企合一的全国性大公司的管理方式。这些行业改革的要点是：一方面，在可能的情况下引入竞争，引入新的经济主体，原有的国有企业进行规范的公司制改造，国有资本适度退出，在此基础上实现真正意义上的政企分开。另一方面，针对这些行业自然垄断的特性，要在价格、服务、企业准入和退出等方面形成符合市场经济要求、有效率的规制机制。这些行业的改革如果能取得大的进展，对国有经济改革和政府职能转变的全局将有重要意义。
第七，加强社会保障体系建设。随着国内市场进一步开放、国有企业改革不断深化和经济结构调整力度逐步加大，市场竞争将日趋激烈，下岗失业的压力会越来越大。考虑到我国人口结构的特点和预期寿命的提高，国际上通常在经济比较发达阶段才出现的人口老龄化趋势，在我们这样一个发展中大国开始提前出现。同时，城市公费医疗制度造成的浪费和广大农村缺医少药的状况形成强烈的反差。这一切都要求政府加快改革原来主要涉及城市国有单位的福利保障制度，建立健全覆盖全社会的、包括养老保险、失业保险和医疗保险等在内的社会保障体系，为社会主义市场经济的顺利发展编制一张社会安全网。当前，要按照社会统筹和个人帐户相结合的框架.积极落实各项社会保障改革措施。特别要抓好养老保险和失业保险扩大覆盖面、提高征缴率的工作，使中国境内的各类企业（包括外商投资企业和个体私营企业）依法履行应尽的社会保障义务。要确保养老金和下岗职工基本生活费按时足额发放，完善城镇居民最低生活保障制度。国有企业设立的再就业服务中心应当尽快取消，向社会化的失业保险过渡。继续探索适合农村特点的养老和公共医疗服务体系。
第八，加快行政程序立法，规范行政权力，落实依法行政。我国现有的关于政府行政程序的法律规范尚不健全，而且适用范围太小，造成大量的政府行政行为未受行政程序的制约，加重了行政腐败，影响了政府行政效率的提高。因此，应当尽快制定统一的国家行政程序法，通过建立完善的行政听证制度、公开制度、说明理由制度、卷宗阅览制度、时限制度、代理制度、紧急处置制度、委托制度、联合决定制度以及行政协助制度等，加强对行政行为的程序监督，从而提高政府行政过程的民主性和透明度，减少行政腐败，克服官僚主义，提高行政效率。与此相应，应当扩大法院对行政案件的受理权限，确立“违反法定程序即导致行政行为无效”的原则，以加强司法权力对行政权力的制约和监督。
第九，加快司法体制改革，加强司法独立，为市场经济的有效运作提供及时、公正的司法服务。我国当前的司法活动中存在着严重的司法不公、司法腐败和地方保护主义现象。对司法体制尤其是法院体制进行改革，是落买依法治国、建设社会主义法治国家和法治经济的迫切需要。应当加强对法院的垂直管理，减少法院在人事和财政经费上对地方政府的依赖，减少地方党委和人大对司法活动的干预。改革法官的等级制和目前的审判委员会制度，加强法院的内部独立，保障法官独立自主地行使审判权。改革法官的选任制度，严格按照《法官法》所规定的标准选任法官，可采取公开招考的方式，吸引法律专业人才进入司法队伍，提高司法人员质量。进一步改进法院审判程序，加强公开审判的力度，消除黑箱操作，减少司法腐败的机会。
第十，提高行政管理效率和人员素质，将精干、养廉、高效有机结合。在政府职能转换的大前提下，行政管理效率的提高至关重要。为了切实提高行政管理效率，首先，政府机构要精干，不能人浮于事。这就要求同属“国有部门”的政府机构与国有企业一样，工作人员能上能下，能进能出，要有“减人增效”的渠道和机制，改变目前相当多的政府机构及其附属事业单位依然“养懒人”、“混日子”、“吃大锅饭”的状况。其次，在人员精干的基础上，加强对政府公务人员的激励约束机制。经过一个适当长的时间，较大幅度地提高政府公务人员的收入，使之与其他职业中同样素养的人的收入水平大体相当，增加其渎职、腐败的风险和成本。提高公务员收入的做法会增加财政开支，但如果加快住房和其他福利的货币化分配改革，财政增支幅度完全可以限定在较低水平。最后，在人员精干、收入增加的同时，显著改进政府的办事制度，逐步使政府机构成为全部社会组织中效率较高的组织形式之一。修改和完善国家公务员的考试、录用、任免、培训、晋升、奖惩、退休制度，将现行《国家公务员暂行条例》上升为法律，依法建立高效、廉洁、稳定的公务员队伍。通过以上措施，把社会最优秀人才的一部分吸引到政府机构，使其留得住、起作用，成为提高政府行政效率的人才基础。
（四）政府进一步改革中应注意的一些问题
改革要有明确而坚定的目标，不能应因短期的困难和问题所动摇。政府改革的目标确定以后，必须明确而始终如一地坚持下去。政府改革将要经历一个适当长的过程，在此过程中，总会遇到种种问题和困难，其中有些问题和困难可能形成很大阻力。为了应对这些问题和困难，某些妥协是必要的，有时采取过渡性措施也有其合理性。无论如何，所有这些都不应该动摇乃至改变已确定的改革目标，特别是不能让过渡性的措施长期化和固定化。否则，由此而形成的新利益关系或利益集团将会对改革带来新的阻力，甚至使改革停滞或逆转。这方面可以说已经有了足够多的教训。
机构调整和职能转换相结合，但要把职能转换放在首位，以职能定机构。政府改革包括机构调整和职能转换。在二者的关系上，职能转换是第一位的，机构调整要服从和服务于职能转换。如果侧重于机构调整，不注重职能转换或者转换不到位，表面上看机构变了，人减少了，但随着时间推移，人或明或暗又会增加，机构也会逐步膨胀起来，致使政府改革的目标落空。当然，职能转换必然要求机构调整，没有后者，前者根本不可能实现。正确的方法应当是，先确定职能转换的内容，再根据新的职能设置来确定机构和人员编制，在二者之间达到高效率平衡。
“大处着眼，小处着手”，既要重视构建总体框架，也要抓紧具体的制度建设。推进政府改革，必须具有高屋建瓴、统揽全局的气势和系统性思维，也需要设计好防微杜渐的制度和缜密细致的实施步骤。在这一过程中，既要重视构建总体框架，也要重视具体的制度和机制建设，特别是那些在目前情况下能够着手展开的具体制度和机制建设。不能因“小”而不重视或不为。事实上现在政府办事效率不高，有些方面弊端甚多，一个重要原因就是缺少具体制度和机制的支持。政府改革能否取得实质性进展，很大程度上取决于这些具体制度和机制建设的状况，因为正是一个个具体的制度和机制构成了新体制的基础。
正确处理政府改革与稳定、发展的关系。政府改革无疑是一场深层次的革命，是中国改革中难度最大的部分之一。改革最终能够增进全体社会成员的利益，包括增进所有政府工作人员的利益。但由于改革涉及重大利益关系的调整，短期内可能使某些人的利益相对以至绝对地减少，其中多数调整应该是合理的，但也不排除少数措施由于思路或方法不当而引起的不公平。与国有企业改革相似，政府改革中最棘手的也是人员安置。但与企业改革不同的是，政府改革中的人员安置不仅要解决就业岗位问题，往往还有一个“官位”问题。与社会其他群体相比，政府公务人员人数虽然不多，但“能量”和“声音”却较大。以上这些因素以及其他因素，都可能成为不稳定的动因。此外，中国现阶段的经济发展对各级政府仍有较强依赖，政府改革中的不稳定有可能对短期经济发展带来不利影响。而且，政府改革中不少矛盾的解决，还有赖于通过经济发展将“蛋糕”做大。所以，处理好政府改革与稳定、发展的关系，对政府改革本身的成功具有关键意义。如何在大局基本稳定的前提下使改革获得实质性进展，如何通过必要的利益“补偿”等手段使利益受损者能够接受与合作，如何使改革与发展相互促进，都将是改革战略和策略中需要重点考虑的问题。
课题组负责人：陈清泰、谢伏瞻
课题组顾问：吴敬琏
协调人：刘世锦
成员：卢中原、隆国强、卢迈、王旭、刘守英
执笔：刘世锦、卢中原、隆国强、王旭、刘守英
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