论建立二元企业档案工作管理体制，本文主要内容关键词为：管理体制论文,档案论文,工作论文,企业论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
文章编号：1005-9652(2005)04-0016-05 中图分类号：G275.9 文献标识码：B
按《辞海》解释，体制指“国家机关、企业和事业机构设置和管理权限划分的制度”。据此企业档案工作管理体制可理解为企业档案工作管理机构设置和权限划分的制度。在管理学领域，管理体制属组织的范畴。组织是按一定的目的、任务和形式加以编制，它是以一定的目的存在而存在的。我国管理学学者苏东水认为，组织的首要任务就是将多数的个体按照一定的任务、一定的方式结合成有机的整体或集体。这种结合活动的结果就是形成一定的体制。任何正式的组织都包括“体”和“制”两方面的内容，“体”就是一定的组织机构，“制”就是响应组织的运行机制，体制就是组织机构及其运行机制的总称。
一、改革传统企业档案工作管理体制的必要性
1993年党的十四届三中全会提出要建立现代企业制度。从全国看，1998年国务院机构改革中，调整和减少了专业经济部门，国务院部委由40个减少到29个，撤销了纺织、化工、林业、电力、冶金、机械等部。2001年初进一步撤销了9个工业和贸易局，彻底打破了工商领域“条条”管理体制。与之同时，在坚持公有制为主体的基础上，多种经济成分得到了共同发展，非国有企业数量大增。1989年至2001年国有工业企业由10.23万户下降到4.68万户，全国中小企业改制已达81.4%。到2001年底全国个体户2423万户，私营企业202.86万户。国家经济体制改革对传统企业档案工作按专业统一管理的体制带来了极大的挑战，经济管理“条条”管理体制的打破、专业主管机关职能的转变、企业所有制的多元化，从整体上讲传统的、按专业统一管理的一元化企业档案工作管理体制已难以为继。
二、确定现代企业档案工作管理体制的原则
在确定企业档案工作管理体制时需要考虑诸方面的因素，例如国家档案工作的基本原则、国家经济管理体制、企业所有制、企业规模等。一个有效的企业档案工作管理体制应具备下述功能要求：(1)适应性：宏观管理体制应与国家经济管理体制相适应，微观管理体制应与企业的管理体制相适应，通过为企业档案工作提供服务达到有效为国家、企业积累档案信息资源的目的。(2)稳定性：稳定性指能够抵抗内部与外部环境的干扰而保持正常运行的能力，管理体制一旦确定，应保持长期相对稳定。(3)协调性：档案工作管理体制在涉及诸组织机构间及其关系上应具有良好的协调作用，例如在档案行政管理部门与有关主管机关、档案行政管理部门与企业、有关主管机关与企业、科技专业档案馆与企业、企业档案工作与企业生产经营运行、企业内部档案部门之间的协调作用。为使现代企业档案工作管理体制具有良好的稳定性、适应性和协调性，在确定其管理体制时应考虑以下原则：
（一）与《档案法》要求相适应的原则
《档案法》明确规定了国家档案行政管理部门、地方各级档案行政管理部门、各级各类档案馆、企业档案机构的职责。企业档案工作是国家档案事业的一部分，无论是从宏观上，还是从微观上在确定现代企业档案工作管理体制时，各级档案机构的设置与权限划分应符合《档案法》的基本原则，既要充分履行《档案法》赋予的职责，理顺业务关系，有关机构或组织又不得超越权限或出现渎职行为，充分体现企业档案工作管理体制稳定性、协调性的要求。
（二）突出重点、分类管理、区别对待的原则
在党和国家一系列方针政策的指引下，我国企业改革正向纵深方向发展，企业所有制、规模形态已发生了巨大变化。企业所有制形态的变化会影响到企业档案工作的宏观管理体制，而企业规模形态的变化则会影响到企业档案工作的微观管理体制。从所有制形态看，在我国已形成了多种所有制并存的状态，打破了单一国有所有制的局面。企业所有权的变革带来了档案所有权的多元化，对有关机构或组织的档案工作已不可能按统一的管理体制加以管理，对国有企业与非公企业档案的管理权限、管理手段、管理方式上应有所区别。从规模形态上看，企业间相差十分悬殊，少量规模庞大的大型企业集团与数量较多的中小企业并存，这些企业在档案工作组织机构的设置与运行机制，即微观管理体制上会有明显的差别。因此，确定企业档案工作的宏观管理体制或微观管理体制时应从企业的实际出发，实行突出重点、分类管理、区别对待的思想，以充分体现企业档案工作管理体制适应性的要求。
分类管理原则体现了实事求是、与时俱进的精神。随着形势的发展变化，在《档案法》规定的总原则不变的情况下，根据企业改革中出现的新情况应该对原有“大一统”的企业档案工作管理体制作适当调整。管理的目的是不变的，但管理手段、管理思想却是可以改变的，如果还固守以前的思维定式，与现实必将发生冲突。分类管理的思想既体现在对不同所有制企业档案管理上，也体现在不同规模企业内的档案管理上。
三、建立二元企业档案工作管理体制
我国现实经济生活中，在所有制上出现了国有及国有控股企业与民营企业两大类不同所有制的企业，在企业规模上出现了大型企业集团与中小企业并存的局面。所谓二元档案工作管理体制，既包括宏观与微观管理体制，也包括对国有及国有控股企业与民营企业档案工作的管理体制。
（一）宏观管理体制
1.对国有及国有控股企业采取按行业管理为主的管理体制
所谓按行业管理为主的管理体制是指由档案行政管理部门会同有关主管部门，对国有及国有控股企业的档案工作进行领导、监督和指导的管理体制，实行这一管理体制的理论基础是档案的国家所有权。这一管理体制之所以提有关主管部门，不提传统的专业主管部门，是因为我国目前的经济管理体制并不是完全按专业划分的，它包含部分专业主管部门，但也包含跨行业的主管部门，例如国有资产监督管理委员会、国家发展改革委员会等。
在计划经济体制下，国有企业一统天下，且分别归属一定专业系统，我国自1959年以来一直实行按专业统一管理为核心内容的管理体制，且获得了极大的成功。在建立现代企业制度中，对部分专业主管机关作了调整、撤并，绝大多数企业改制后脱离了原专业系统。国有企业的管理权限大体为：一是中央管理的企业，它们大都是1999年由国家部委转制而成的企业、与国家部委脱钩的企业、为打破垄断而分离出来的企业、与部队脱钩的企业。二是地方国有与国有控股企业。按行业管理为主的管理体制的所管对象，首先是指国家档案局对归口管理的187家中央企业的档案工作，其次是指国家各级档案行政管理部门会同有关主管部门对地方所属国有及国有控股企业的档案工作。
企业档案工作宏观管理体制的有效实施，除设置相应的职能机构、合理划定其权限外，还需要有响应组织机构的运行机制。鉴于企业自主地位的增强，仍然坚持原有按专业统一管理的一套运行机制效果不会太理想，应该有所创新，就档案行政管理部门而言：
(1)切实把行政管理职能放在宏观调控上。在计划经济体制下，档案行政管理部门管理企业档案工作存在的问题一是微观管理过细，二是规定、规章的约束较死。为切实把职能转到宏观调控上应实现三个转变：
第一，由人治转向法治。计划经济体制下，外部行政力量的推动如企业档案工作升级活动构成了推动企业档案工作的强大动力，在市场经济体制下这种大规模的升级活动可能不会再有了，市场经济体制下更多的是要把档案工作纳入法制轨道。档案行政管理部门的管理方式要从习惯业务指导为主转向执法监督为主，把企业档案工作纳入企业法人的自律行为。
第二，由注重规章的约束作用转向提供标准服务。计划经济体制下档案行政管理部门管理企业档案工作多以法规、规章为主，具体业务标准较少。随着企业档案自主行为的增强和企业形态的多元化，过分强调法规、规章的约束弊端较多，应注重业务标准的指导服务功能。企业档案工作是一项业务工作，但档案行政管理部门以往对企业档案工作的管理往往是重法规、轻标准。由于法规的规定过于原则，使企业档案人员无所适从，反过来又加剧了档案行政管理部门过分插手企业档案业务工作，陷入微观管理的泥潭而不能自拔。在新形势下档案行政管理部门要加强业务标准的制定，使企业能按业务标准自主开展档案工作。
第三，充分依靠现有行业主管部门与大型企业集团。在现有国有企业中有相当一部分是原中央部委企业，或由原行业主管部门改制成的大型企业集团，档案行政管理部门尤其是地方档案行政管理部门已无专业系统可依靠，可通过地方国资委、大型企业集团作为宏观调控的一个支撑点。特别是大型企业集团规模大、下属单位多，在行业中往往占有举足轻重的地位，通过它们对所属企业的档案工作进行规范化管理。
(2)执行“抓大导小”的方针
在推进国有企业战略性改组中，为增强国有经济在关系国民经济命脉的重要行业和关键领域占支配地位，在涉及国家安全、资源垄断、提供重要公共产品和服务的行业以及支柱产业和高新技术产业中组建了一批大型重点骨干企业。据2001年统计520户国家重点企业中，国有及国有控股企业有514户，数量上只占全国工业企业总数的0.3%，但资产总额占全部工业的59.2%，销售收入占41.9%，实现利税占47.6%，实现利润占49.4%。又据李荣融2004年在上海—中国企业高峰会议上提供的数据：“截至2003年底，中国大型国有及国有控股企业近3000家，资产总值达19.7万亿元，2003年上缴税金8105亿元，等于中国50万家三资企业、35万家民营企业上缴税金的总和”。由国家经济体制改革的趋势和大型企业的地位所决定，档案行政管理部门亦应做战略性调整，要把服务经济建设的主战场的基点放在大型企业上，并通过它们的示范作用去导向中小企业。大型企业是国民经济的主体，抓住了这些大型企业档案工作，就抓住了企业档案工作的主体。
我国中小企业约800万家，占全国企业总数的99%以上。20世纪90年代以来工业新增产值的76%来自中小企业，总产值和实现利润分别占全国总数的60%、40%。近几年来1500亿美元左右的出口总额中约60%来自中小企业，50～80%的就业人口由中小企业吸纳，提供了约75%的城镇就业岗位，安置了农村劳动力2～3亿。对数量众多的中小企业，档案行政管理部门不可能一一去进行指导，贯彻“抓大导小”或“典型引导”的管理思想是可行的选择。
(3)加强档案培训与信息服务
在其他条件既定情况下，企业档案工作开展好坏的关键取决于档案人员的素质。企业档案人员量大、面广、流动性大、业务素质参差不齐，档案行政管理部门应把搞好档案业务培训，通过培训提高其业务素质和法治意识，并以此作为实行宏观管理的一个重要手段。
2.对民营企业档案工作采取属地管理为主的管理体制
目前人们对民营企业范畴的认识还不尽一致，一般认为民营企业的范围包括外商独资企业、合资企业、私营企业、个体企业等。所谓属地管理是指在国家档案行政管理部门指导下，由各级档案行政管理部门对所属地区的民营企业档案工作进行业务服务与指导，对于国家和社会有保存价值的档案实施监管。
对民营企业的档案工作实行属地管理为主的管理体制，同对国有及国有控股企业档案工作实行的管理体制相比，虽然都属管理的范畴，但却有实质性区别。对民营企业的档案工作管理在管理观念上更强调服务，一般不涉及企业的具体档案业务，尊重企业建档中的主体地位。在管理手段上更淡化行政管理的作用。在管理方式上打破了专业系统的界限，突出属地管理的特征。正是基于这种认识，我们认为为有效实现对两类不同所有制企业档案工作的管理，在企业档案工作宏观管理体制上应并存两种不同类型的档案工作管理体制。
属地管理为主的管理体制的运行机制与按专业统一管理的管理体制的运行机制有所不同，响应其运行的机制主要是：
(1)宣传建档工作对企业成长的必要性。据浙江省档案局的经验，促进民营企业建档工作应根据民营企业的特点，积极做好宣传引导工作，重在推动民营企业的“内需”，在启动民营企业档案工作动力机制上下工夫。他们通过浙江档案网、新闻媒体、编印宣传手册、典型引导、知名民营企业家现身说法等各种途径进行宣传引导工作，进而增强其建档工作的积极性，把档案行政管理部门的希望变成民营企业的愿望或渴望，促使民营企业完成由“要我建档”到“我要建档”的转变。
(2)向民营企业提供建档指南、业务规范和管理制度。民营企业与国有企业相比在组织机构、决策管理、经营活动上有明显的区别，产生档案的类别及其内容构成均有自己的特殊性，国有企业档案管理模式不完全适合民营企业。民营企业尤其是体制外生成的民营企业一般缺乏建档经验，通过提供建档指南之类的服务，充分发挥业务标准的作用，可以缩短摸索建档的时间和加快实现规范化管理的进程。
(3)档案业务培训。我们在调查中发现民营企业档案人员的特点一是多为兼职人员；二是人员流动性大；三是档案业务知识偏低。档案人员的思想观念、业务素质、职业道德等对档案工作的影响往往是决定性的，为加强民营企业档案工作自我完善的自律机制，构筑自我管理的运行机制，加强档案人员业务培训是一条有效途径。例如浙江省档案局紧紧抓住档案业务培训，自2000年以来，全省共举办民营企业档案人员培训班460多期，培训15000人次，受到了民营企业的普遍欢迎。
(4)提供档案中介服务。小型民营企业及个体企业规模小、管理节奏快，有的企业从经济效益考虑，认为设立专职人员建档在经济上不合算，希望通过档案社会化服务的形式对本企业档案进行代保管、托管、代理等，甚至有些具有一定规模的企业也有文件代保管的要求，组建档案中介机构可以满足非公企业的这一需求。
(5)与工商联、行业协会联手。工商联、行业协会与民营企业联系广泛而紧密，通过与他们联手一方面能在档案行政管理部门与民营企业之间建立沟通、联系和交流的渠道，另一方面档案行政管理部门可以通过他们作为实现宏观调控、服务指导的纽带。在对国有企业进行按专业统一管理中我们曾积累了许多丰富而成熟的经验，在与工商联、行业协会联手时这些经验均值得借鉴。
（二）微观管理体制
现代企业档案工作微观管理体制的研究对象主要指大型企业集团内部档案工作机构的设置与权限的划分，以及其运行机制的总称。
1.大型企业集团的特征
(1)规模庞大。据2003年统计：我国中央管理企业中的企业集团、国家试点企业集团、省部级单位审批的企业集团，以及年营业收入80年代末资产总计在5亿及以上的其他各类企业集团共2692家，这些企业集团共拥有成员28372家，年末资产总额170170亿元，平均资产规模63.2亿元。其中超过百亿元的企业集团已达到232家，利润超过10亿元的有74家。
(2)内部结构复杂。企业集团规模大，拥有数量众多的成员企业，这些企业大都是独立的法人主体，不仅驻地可能不在一处，而且经营业务和性质均不相同。法律上的独立地位使下属企业在机构设置上具有自主权，并有权进行独立的档案管理，集团范围内的档案管理较中小企业要复杂得多。由于企业集团的组织结构一般是呈多层次的“金字塔”状结构，各成员企业因核心企业对其控股力的大小不同形成了一个相对的等级组织，集团的组织管理是层层控制型的。以集团组织结构主体为支撑框架，以各企业间产权关系为控制基础的集团档案管理体制亦呈多层次，层层控制的特点。与中小型企业相比，企业集团本身的复杂性特征决定了其档案管理工作的特殊性，主要体现在：①企业集团档案管理工作的复杂性；②企业集团成员档案工作发展的不平衡性；③企业集团成员档案管理手段的多元性；④企业集团档案管理范畴的不确定性；⑤企业集团档案工作地位的特殊性。
2.确定企业集团档案工作管理体制的原则
目前企业集团尚处于成长阶段，现代企业管理制度建设仍处于完善之中，相应其档案工作的管理体制也处于探索阶段。在确定企业集团档案工作管理体制时应考虑以下原则：
(1)统一领导、分级管理原则
集团档案部门对成员企业档案工作进行管理可以遵循“统一领导、分级管理”和“一个核心、多种控制”的原则。集团化的档案管理不同于单一公司化的管理，以法人为基本单位实行“分级管理”，必须服从“利益共同体”的要求，这是由企业集团的性质所决定的。目前，我国大部分企业集团实施的是双重职能调控型的管理机构，即实行“一套机构、两块牌子”，通过集团公司（核心企业）的管理机构实施集团总部职责，成为企业集团档案管理组织的核心，但它对不属于自己行政指挥系统的集团成员不能简单地发号施令，而是应根据成员企业所处的不同层次通过行政控制、法规控制、人事控制和契约控制等方式进行管理和协调。
(2)以法人为基础的原则
集团及其各成员单位的档案管理应当遵循以法人为基础的原则。企业集团是一种特殊的企业形式，它是由多个独立法人组成的经济联合体，其内部成员企业通过资金、技术、人才等纽带形成了利益共同体。作为独立法人的企业，是企业集团进行生产经营活动的基本单位，它有义务也有责任管理好自己所形成的档案。集团的成员企业应当根据自己的实际情况选择档案管理的具体模式，集团总部也应该考虑到成员企业在地域、行业以及组织形式、管理体制上的差异，尊重成员企业档案管理模式的多样化和灵活性。成员企业档案管理在保持独立性的同时，还应遵循集团档案管理的整体领导和指导，着眼于整个集团档案信息资源的优化配置，可以在集团内部档案管理中进行必要的协作。
(3)档案管理体制应当与企业集团的管理体制相一致
不同类型企业集团的管理体制差异较大。例如紧密型企业集团一般是实行一级管理，混合型企业集团中一般实行统一领导、分级管理，而松散型企业集团则实行分散式管理。各成员企业与集团公司联系紧密程度的不同，也相应决定了各成员企业档案工作与集团公司档案工作之间的关系。企业集团档案工作管理体制应与企业集团管理体制相一致，在紧密型企业集团内可对档案实行一级管理，混合型企业集团对档案工作实行统一领导、分级管理的管理体制，松散型企业集团可实行分散式管理体制。
3.企业集团档案工作管理体制的运行
(1)理顺内部管理体制。企业集团内部档案管理体制的状况如何，对企业集团档案工作的运行有很大的影响，因此，每一个企业集团都必须有一个良好的档案管理组织结构做保证。企业集团档案工作管理体制主要包括档案管理层次的分布、各个管理层次之间权限的划分和管理机构的设立。具体来说就是：一要根据企业集团的组成与组织制度，建立相应的档案管理系统，做到横向到边，纵向到底，形成完整的档案管理网络体系。管理层次的设立要体现效益原则，布点不能过细，以免使层次之间重叠交叉，也不能过粗，以免使层次之间出现断层，原则上应以法人为单位设立。二要根据实际工作的需要，科学地、合理地划分每个管理层的管理权限，使企业集团内部的档案管理工作得以正常运行，做到管而不死，放而不乱。三要根据权限的划分情况，理清档案机构之间的关系。企业集团内档案机构之间的关系，主要是指集团公司档案机构与成员企业档案机构之间的关系。按成员企业与集团公司联系的紧密程度，紧密型企业集团公司与成员企业档案机构是领导与被领导的关系；混合型企业集团对控股企业是领导、监督、指导的关系，对参股企业是业务指导关系，对关联企业则没有直接的联系；松散型企业集团对各企业则没有领导、监督关系。理清内部管理体制，建立正常的工作秩序是保障企业集团档案工作管理体制正常运行的基础。
(2)发挥好“母体”的作用。企业集团档案工作的运行，需要档案行政管理部门和有关主管部门的推动。按管理权限，企业集团有中央级、国家级、省市地区级和民营企业集团，国家档案局、有关主管部门、地方档案局等管理部门要加强对有关企业集团档案工作的监督、指导，通过行政的、法规的、教育的等手段加以导向，但这些外因能否变成内因，关键在于集团公司，即“母体”作用的发挥程度。不少单位的实践证明，母公司档案机构负责人的素质往往决定了整个企业集团档案工作的水平。
(3)重视信息技术因素应用。在企业信息化中，大型企业集团往往走在一般中小企业的前面，企业的信息化水平往往较高。除组织因素外，技术因素在推动企业集团档案工作管理体制的运行中也是一种重要的机制，它可以更好地沟通与协调档案工作与企业各项业务、管理工作的关系。我们可以设想一下，当企业集团都实现了信息化管理，档案工作尚处于手工管理阶段，档案工作远远落后在企业管理的后面，其自身运行将是难以为继的。因此为推动企业集团档案工作的有效运行，应重视信息技术在档案工作中的应用，努力使企业档案工作与企业信息化同步发展。
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