奥巴马“民主促进”新策略，本文主要内容关键词为：巴马论文,民主论文,新策略论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]D871.20 [文献标识码]A [文章编号]0452-8832(2009)6期0044—05
在海外推进美式民主是美国推行全球霸权战略的主要手段及其外交政策的主要目标之一。布什前总统在这方面尤为狂热和执著，大肆对外强加“民主”。结果却事与愿违，到处碰壁，并使美国的形象、声誉和影响降到历史低点。奥巴马总统同样以向海外推进“民主”为己任，但他吸取其前任的教训，改变策略和手法，注重用“软手段”推广美式民主。其策略调整主要表现在以下几个方面。
其一，刻意保持低调。奥巴马政府强调“巧实力”外交，实质上不改美国谋霸战略，但在实践上不咄咄逼人，注重“接触”、对话，主要运用软手段。对在海外推进民主也采取多做而少说的策略，改高调为低调，淡化民主攻势。奥巴马在就职演说中仅以“站在历史错误的一边”向所谓专制政权提出劝告。国务卿希拉里提出包括外交(diplomacy)、国防(defence)和发展(development)内涵的“3D”外交，民主被有意旁落。她在谈及人权、自由与美国与中国关系时，明确指出上述问题不应干扰美中两国针对全球性危机展开合作。奥巴马政府还同其前任强行推广美式民主不同，高调谈论民主的内生性，尽量冲淡向别国强加美式民主的印象。2009年6月初，奥巴马在开罗大学演讲时宣称，任何国家的政府制度都不能也不应由其他任何国家强加，每一个国家都是立足于自身的民族传统，以自己的方式实现民主。①7月11日，奥巴马在加纳议会演讲时再次重申了这一点。奥巴马还强调在世界上推进民主的最强大工具是自身示范。通过对巴格达监狱和关塔那摩监狱虐囚事件进行反思，奥巴马政府决定年内关闭关塔那摩监狱，试图藉此重建美国在民主、人权问题上的道义权威。
其二，与反恐目标区隔，不提政权更迭。布什政府曾把民主化作为打击恐怖主义的终极目标，通过战争手段先后推翻阿富汗塔利班政权和伊拉克萨达姆政权，极力将这两个国家变成“繁荣的民主国家”；以反恐为名，运用制裁、封锁以及诉诸武力威胁等强硬手段打击所谓“专制国家”，以对这些国家进行“民主改造”和政权更迭。奥巴马则把反恐与民主推进适当分隔，将阿富汗战争目标限定为打败基地组织，防止阿富汗成为恐怖分子天堂；注意将反恐斗争回归本源，避免搞反恐扩大化；不公然向非西方国家推行“民主改造计划”，也不对异己国家横加罪名和进行“民主改造”与政权更替。
其三，尝试与“专制”政权进行接触，开辟民主推进新途径。奥巴马转变布什政府以压促变实现民主的强硬路线，尝试与“专制”、“封闭”或“失败”政权进行接触对话，以在增进美国安全利益的同时，力图打开这些国家的国门，为海外民主推进另辟蹊径。在中东，新政府已与伊朗、叙利亚等反美国家展开接触。6月12日，伊朗发生选举骚乱以后，奥巴马的反应始终比较克制，并在内贾德正式就职后，称其为伊朗的“民选总统”。7月下旬，奥巴马总统还决定部分解除对叙利亚的制裁措施。在东南亚，美国务院东南亚大陆事务部主任斯蒂芬·布莱克访问缅甸，七年来首次与缅甸举行双边会谈。在拉美，七名美国民主党议员4月初访问古巴，随后，奥巴马正式宣布取消对美籍古巴人赴古旅游及汇款限制，允许美国电信、卫视企业在古巴经营业务。白宫国安会高官称，此举意在“帮助古巴人民开辟从事草根民主运动的空间，是推动古巴走向美好未来的必要步骤。”美国对其他拉美左翼政权政策亦现松动迹象。美洲峰会期间，奥巴马、希拉里分别与委内瑞拉总统查韦斯接触。目前，双方已恢复大使级外交关系。
其四，寻求多边促进渠道，借地区或其他多边机制进行民主推进。奥巴马政府希望与东盟、美洲国家组织、欧盟、非盟等地区组织加强合作，结成推进民主的伙伴关系。美国宣布，加入《东南亚友好合作条约》，希拉里国务卿破例出席东盟地区论坛对话会议，以此来提升美国与东盟的关系，增强美国对东盟的影响。其目的之一是促使东盟在解决缅甸人权与促进缅甸民主问题上发挥应有作用。美国常务副国务卿斯坦伯格甚至提出，将邀请东南亚国家以及日、印、中等国建立类似六方会谈式机制处理缅甸问题。奥巴马亲自向美洲国家组织呼吁，联手推进古巴的自由、平等与人权事业，使所有美洲国家都能符合《美洲国家民主宪章》要求。2009年6月28日，洪都拉斯发生推翻左翼合法政府的军事政变后，美国改变立即承认右翼反对派政府的惯常做法，支持联合国大会通过决议谴责军事政变，并推动美洲国家组织通过决议中止洪都拉斯美洲国家组织成员资格，以突出美国“维护”民主的形象。
美国开辟多边促进渠道的另一个做法是加入联合国人权理事会，为推进世界民主、人权寻求合法途径。布什政府因其大搞单边主义曾在联合国人权组织中落选，后来它索性退出该组织的选举，再次被排除在其门外。这对美国这个世界独超来说是极不光彩的。奥巴马上台后迅即改变了布什的做法，宣布参加联合国人权理事会选举，并当选为该理事会成员。美国驻联合国大使苏珊·赖斯称，美国的目的是从内部推动人权理事会成为更加有效的人权保护论坛。借此身份，美国将加大力度卷入联合国发展规划下的民主治理项目，扩大对联合国民主基金的财政支持，塑造联合国民主促进角色，为美国在全球范围内推广“民主”寻求合法支持。最近，在美国的运作下，联合国在缅甸问题上明显趋于积极。7月初，联合国秘书长潘基文访问缅甸，向缅甸当局提出了三个具体建议：释放所有政治犯；恢复政府与反对党之间的实质性对话；为举行可信且合法的2010年大选创造条件。潘基文此举有利于美国在缅甸推进“民主进程”，受到美国政府的高度评价。美驻联合国副代表狄卡洛代表美国坚决支持秘书长的协调行动，并对他能够把重要信息直接传达给缅甸政府表示“感激”。②
其五，淡化政府角色，突出公共外交的作用。一方面，通过见面会、座谈会或网络直播等传统及现代交流方式，由政府官员同外国民众直接接触与对话。另一方面，加大对公共外交的财政支持。《2010财政年度预算》为公共外交提供5.2亿美元专项预算，③比布什政府2009财年预算提高30％；对美国国家民主基金会拨款由8千万美元提高至l亿美元，增加25％，以加强公共外交在推广美式民主的职能和努力。
其六，增加民主治理援助，以发展促民主。启动对外援助机构改革，扩大发展援助规模，将民主扶持纳入发展框架之下。奥巴马政府计划设立流动办公室，由一位助理国家安全顾问负责协调军方、国务院及国际开发署的行动，共同实施以发展促民主的外交战略，并拨款1.16亿美元设立“平稳过渡基金”及“快速反应基金”，向新生及脆弱的民主国家提供经济及技术援助，帮助巩固其民主化进程。2009年7月11日，奥巴马在加纳议会讲演时详细阐述了美国的民主扶持战略，强调美国对待非洲及所有发展中国家的首要目标是扶持其中的民主国家，使其民主制度逐渐稳固和持续发展，其次是通过发展扶持，向更多的人提供发展机会和增进其民主意识。奥巴马指出，美国不会试图向任何国家强加任何制度，但是美国将以支持“良治”为核心，扩大对负责任的个人及政府的援助，主要包括议会制、法治、公民参与以及遏制腐败等内容。④7月15日，希拉里在对外关系理事会演讲时也提出，必须提升和整合美国的发展援助政策，使之成为美国权力的核心支柱，以便更有效地推进美国的安全、繁荣及民主价值观念的传播。⑤
为促进“民主”新策略的实施，奥巴马政府2010财年提出27.3亿美元的专项发展预算，比2009财年提高36％。奥巴马还在《2009补充预算案》中为国务院和开发署提出71亿美元追加预算，重点用于民主扶持，其中给伊拉克4.82亿美元、阿富汗9.8亿美元、巴基斯坦4.97亿美元、巴勒斯坦8.4亿美元。⑥
奥巴马政府一改布什政府在推进海外民主政策上的鲁莽做法，代之以柔性、务实姿态，有着深刻的原因和背景。
第一，对布什政府的过火行为纠偏，更好地推进美国的利益。布什总统在任期间曾自称为“战争总统”，主抓的最大对外事务就是反恐和进行反恐战争。其目的有二，一是维护美国的安全，二是以反恐为幌子，打击异己国家的“专制”政权，图谋建立亲美的“民主”政权以取而代之。发动伊拉克战争、推翻萨达姆政权是布什搞反恐扩大化的最大“业绩”。结果却走到了布什愿望的反面。他将反恐斗争引向歧途，不但没有增进美国的安全，反而造成反恐“越反越恐”的局面；伊战使美军死亡人数达4300余人，耗资近1万亿美元，至今无法收场。布什政府在世界各地推行的民主计划大多碰壁失败，还恶化了同许多国家的关系。如在独联体大搞“颜色革命”，遭到不少国家的抵制，特别是受到俄罗斯的强烈反制，是俄美关系发生逆转的重要原因。在中东推行“大中东民主计划”，不但一事无成，还招致阿拉伯国家的普遍不满。美国与埃及、沙特、约旦等传统阿拉伯盟友的关系大幅降温；与中东伊斯兰激进国家的关系进一步恶化，伊朗、叙利亚等激进反美国家影响力急剧上升，造成美国与伊斯兰世界严重对立。美国中东民主改造计划还造成美欧关系疏远，并使俄罗斯得以扩大其在中东地区的影响。所有这些严重损害了美国的战略利益，使美国陷入前所罕见的“霸权困境”。殷鉴不远，奥巴马为避免重蹈覆辙，不当“历史的蠢人”，必须在推进民主的做法上改弦易辙，调整策略势所难免。
第二，重振美国的道义权威。布什政府为了输出美国的民主、自由，恃力蛮横，不择手段。他不顾天下反对，绕开联合国，捏造罪名发动伊拉克战争，推翻这个主权国家的合法政府；违反联合国宪章和公认的国际关系准则，强行向其他地区和国家推出“民主改造计划”，粗暴干涉他国内政；对不认同美式民主、自由的国家横加罪名，进行制裁、打压，甚至公然提出要在这些国家改朝换代；一面高唱“人权”、人道，一面大肆虐囚。所有这些违反了起码的国际道义和法理，使美国声望扫地，形象失色，连有的美国学者也指出，美国是真正的“无赖国家”。奥巴马为了重振美国的国际声誉和道义权威，必须同布什的极端粗暴做法划清界限，凸显他本人和美国政府的温和、理性形象。
第三，顺应国内民意变化。布什强硬向海外推进民主破坏了国际规制及法理，给有关国家造成了灾难性后果，也给美国带来了难以弥补的严重损害，不但受到国际社会的普遍责难和抵制，在美国也大不得人心，布什本人在下台时成了美国历史上最不受欢迎和支持度最低的总统之一。美国民众对在海外推进民主普遍产生疲劳和厌倦心理。美国一项关于“民主促进”的民调显示，民众对向世界传播民主的热情大大降低，一半以上的美国民众对此不表认同，民主党人对该政策的支持率更低，只有26％。
第四，应对“世界民主化潮流”的消退，重在消化和巩固既有民主成果。西方民主经过冷战后的扩展，现已转入消退期。孟加拉、泰国、洪都拉斯等国发生军事政变推翻民选政府事件；埃塞俄比亚、肯尼亚、津巴布韦、伊朗等国发生选举骚乱；“颜色革命”后的格鲁吉亚、吉尔吉斯斯坦和乌克兰正迅速失去光泽。在美国看来，乌兹别克斯坦、塔吉克斯坦等国自由化进程陷于停顿，俄罗斯、尼日利亚及伊朗等地区大国的“民主化”进程有所倒退。而委内瑞拉、玻利维亚、厄瓜多尔以及尼加拉瓜等拉美地区左翼政权日益稳固。世界正进入所谓“民主衰退期”。奥巴马政府认为，美国当务之急是通过发展援助，巩固脆弱民主国家，防止世界“民主化潮流”全面逆转，而不是再向海外发动新的“民主攻势”。
第五，美国需对其近期利益与长远利益进行平衡与协调。奥巴马政府认为海外民主促进事业攸关美国全球领导地位的巩固，是其长远战略利益所在，美国不能放弃；但在内陷经济危机和外陷反恐战争的双重困境下，复苏经济以及从伊撤军并尽快结束阿富汗战争是新政府当务之急，必须将主要外交资源与精力用于保障近期利益的实现，民主促进作为长远利益只能“缓行”。国务卿希拉里认为，在处理对外事务时往往要同时应对紧要的、重大的、长远的三类问题，必须确定它们的轻重缓急。她依次列举了核扩散、恐怖主义、中东和平、经济危机、气候变化、能源安全，民主与人权排在最后两位。
奥巴马政府在海外推进“民主”事业上，摈弃布什的单边强硬做法，改采柔性渗透手段，收到一定成效。
首先，改善了美国的形象。
布什政府横行霸道，推行单边主义强权政策，使美国的国际形象一降再降。世界各国民众的大多数都产生了不同程度厌恶以至仇视美国的情绪。连美国的欧洲盟国的多数民众也认为美国是世界上引发战争与冲突的主要根源。奥巴马上台后，尽管坚持谋求美国的世界领导地位，由于改变了布什单边主义强硬做派，不再向其他国家强推民主，美国的形象开始改善和回升。美国7月23日公布的调查报告显示，与去年相比，对美国有好感的人数比例在接受调查的25个国家和地区中，除以色列外，都有上升，其中西欧国家和印尼增幅最大。这在一定程度上凸显了奥巴马策略调整的正面效应。
其次，美国与不少国家的僵冷关系有所修好与改善。美国与阿拉伯、伊斯兰世界的对立关系趋于缓解。奥巴马政府通过宣布伊拉克撤军计划、支持举办加沙国际捐助会议、与叙利亚、伊朗接触等一系列举措，使美国与一些中东国家的紧张关系有所缓和。希拉里出访印尼、奥巴马出访土耳其等穆斯林国家，向伊斯兰世界不断传达美国重视与它们发展关系的积极信号，特别是6月奥巴马出访埃及在开罗大学发表演说，强调美国愿意在相互尊重、相互平等的基础上与伊斯兰世界开启相互关系的“新时期”，⑦得到伊斯兰国家的好评，有助于美国与阿拉伯及伊斯兰国家整体关系的缓和与改善。
美国与拉美国家的关系出现良性互动迹象。在布什当政之时，政治上干涉拉美国家内政，经济上促使拉美国家遵从《华盛顿共识》，即推行极端自由主义模式，使它们付出了沉痛的代价。它们从而对美国的离心倾向愈益加深，独立自主意识越来越强。特别是进入新世纪以来，以委内瑞拉为代表的拉美左翼政权势力持续上升，它们同美国关系紧张甚至对美产生严重对立；许多美国的盟友也离美而去。美国在其后院拉美的影响降到历史最低点。为了挽回颓势，奥巴马调整对拉美的政策，不再向拉美国家强推民主化和自由主义经济模式，主动向委内瑞拉等左翼国家示好，甚至单方面部分解除对古巴制裁，赢得拉美国家的普遍好感。古巴表示愿意同美国对话，改善关系。委内瑞拉已与美国正式恢复大使级外交关系，两国中断9个月的外交关系恢复正常。
美俄关系得以走出低谷。奥巴马一改布什政府诟病俄民主政治的做法，以合作为基调重启美俄关系。7月，奥巴马访俄，举行美俄首脑峰会。双方签署了阿富汗问题协作协议；核不扩散问题合作协议；达成关于进一步削减和限制进攻性战略武器的共识；双方还决定成立俄美总统委员会，使两国的合作实现机制化。尽管双方在东欧导弹防御系统、伊朗核问题、格鲁吉亚等问题上分歧依旧，但不可否认，在淡化意识形态分歧的前提下，双方的关系已较大程度上得到改善。
再次，奥巴马的民主新策略对有些发展中国家及民众有诱惑性，使之易于轻信美国的“善意”。现在有的发展中国家对奥巴马政府有所期待，希望改善和加强与美国的关系。
然而，由于奥巴马政府没有也不可能改变美国谋求世界霸权的全球战略，其对布什政府“推进民主”问题的调整只是战术和策略的调整，而不是政策和战略的调整，是换汤不换药，因而成效有限。
首先，新策略难以赢得国际社会信任。奥巴马政府对非西方国家推进美式民主的目标没有变化，只是手段上变得较为柔性而已。在关键时刻和关键问题上，奥巴马仍坚持美国的固有立场。如在伊朗发生选举示威和暴力冲突后，奥巴马虽有所克制，但仍旧对伊朗政府“镇压”示威者进行谴责，明显干涉伊朗内政。奥巴马政府还一面对伊朗示好，一面又决定延长对伊朗制裁。这难以根本缓解伊朗与美国的敌对情绪。在洪都拉斯政变问题上，奥巴马政府虽然对军事政变进行谴责、协调，但由于美国军方与洪都拉斯军队关系密切，美国并没有按照美洲国家组织的要求撤除美驻洪都拉斯使馆。拉美国家据此指责美国仍在玩弄两面手法。
其次，新策略虽把民主促进纳入发展援助框架之下，但“良治”仍是其第一原则。奥巴马在加纳议会演讲时明确提出，“发展取决于‘良治”’，把支持“民主”政府作为对发展中国家政策的首要原则。他强调“良治”并不止于选举，其更为重要的内容是真正意义的议会政治、法治、具有广泛性的公民参与以及透明化、问责制等遏制腐败的具体制度。他实际上把“良治”等同于推进民主化。把发展援助与“良治”直接挂钩的做法实际上与布什政府无异，而且相较于布什政府比较注重选举形式而言，奥巴马对“良治”即民主政治的有效运作提出了更高的标准和要求。最近，国务卿希拉里在访问肯尼亚期间，虽在公开场合相对保持低调，但在正式会谈中仍旧提出了该国政府应全面改革司法体制，撤换包括司法部长、警察总监等四位部级高官职务的苛刻要求。对于这种把“良治”作为发展援助前提的做法，许多发展中国家难以接受。
再次，即使奥巴马政府在推进海外民主问题上只是做些策略性调整，仍受到国内保守势力的有力牵制。共和党保守派强烈批评，奥巴马政府的接触政策背离美国家信念与利益。前副总统切尼公开批评奥巴马同委内瑞拉总统查韦斯握手，是向美国的“敌人”示弱。⑧伊朗选举期间，共和党参议员麦凯恩批评奥巴马“不够强硬”，背离了美国支持民主自由的历史传统。民主党内部亦有不同声音，许多民主党议员认为本党的民主、人权大旗，已被共和党夺走。美国前助理国防部长、哈佛大学国际关系知名教授约瑟夫·奈甚至提出，当前的危险是对布什失败反应过度，以至于完全放弃促进民主事业。⑨伊朗选举骚乱发生后，奥巴马在共和党保守派的重压之下，对伊言论渐趋强硬，民主党内部对伊朗加强制裁呼声渐高。这些显示奥巴马政府促进民主新策略面临国内的强大阻力。
最后，新策略还受美国当前金融与经济危机的制约。奥巴马承诺逐年增加对外援助，在4年内将对外援助规模翻番。但在巨大财政压力下，其承诺可能难以兑现，外援到位规模与力度可能大打折扣，从而直接影响以发展促民主策略的实施。5月初，前国务卿奥尔布赖特和鲍威尔在《华尔街日报》联名撰文呼吁，不要因当前金融危机而忘记了对外援助这一重要外交工具，表达了对发展促民主战略前景的担忧。⑩
尽管奥巴马促进民主的新策略存在制约与阻力，成效有限，但这在客观上和一定程度上有利于改善美国的国际关系，有利于美国摆脱霸权困境，有利于推进美国的战略利益，奥巴马不会放弃之，更不会回头走布什的老路。
注释：
①Barack Obama,"On A New Beginning",at http://www.whitehouse.gov/the_press_office/Remarks-by-the-President-at-Cairo-University-6-04-09/.
②Rosemary A.DiCarlo,"Remarks during a Security Council briefing",at http://www.state.gov/p/io/rls/rm/2009/126013.htm.
③"The FY 2010 Summary and Highlights",at http://www.state.gov/f/releases/iab/fy2010/index.htm.
④Barack Obama,"A New Moment of Promise in Africa",at http://www.realclearpolitics.com/articles/2009/07/11/a_new_moment_of_promise_in_africa_97408.html.
⑤Hillary Clinton,"Foreign Policy Address at the Council on Foreign Relations",at http://www.state.gov/secretary/rm/2009a/july/126071.htm.
⑥"FY 2009 Supplemental Justification",at http://www.state.gov/f/releases/iab/.
⑦同注释①。
⑧"Cheney hits Obama on handshake" at http://dyn.politico.com/printstory.cfm?uuid=C57B27BD-18FE-70B2-A8BAFBB93F2DBD1B.
⑨Joseph S.Nye,"Democracy Promotion Reconsidered",at http://www.realclearworld.com/articles/2009/05/democracy_promotion_reconsider.htrnl.
⑩Madeleine.Albright and Colin L.Powell,"Don't Forget About Foreign Aid",at http://online.wsj.com/article/SB124148276774185481.html.
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