北京市流动人口子女义务教育政策实施分析，本文主要内容关键词为：流动人口论文,北京市论文,义务教育论文,子女论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一
为了妥善解决流动人口中适龄儿童少年（以下简称流动儿童少年）在流入地接受义务教育，北京市教委曾于2002年颁布了《北京市对流动人口中适龄儿童少年实施义务教育暂行办法》（以下简称《暂行办法》）及有关具体实施意见。这些政策有两点内容引起教育界、社会公众以及媒体的广泛关注：一是降低流动人口中适龄儿童少年在北京公办学校入学借读费用，小学由每学期600元降为200元，初中由每学期1000元降为500元。二是将流动人口自办学校（民工子弟学校等）逐步纳入社会力量办学轨道。
北京教科院基础教育研究所受市教委基教处委托，对北京市流动人口子女教育政策的实施情况进行调研。课题组成员走访了丰台和朝阳两个流动人口比较集中的区，分别与区政府、教委相关科室、公立中小学校长、自办流动人口学校的举办者等座谈。课题组深入朝阳区来广营地区，走访了来广营乡政府、来广营村流动人口登记办公室、两所民工子弟学校，并随机走访了两户流动人口家庭。课题组还听取了北京市9个区县关于解决流动人口子女教育问题的专题研讨会，在调研基础上，还与市教委基教处的有关负责同志进行了深入探讨。
调查表明，各区县为解决流动儿童少年在流入地就学，大致采取了以下几种措施。
措施一：为落实《暂行办法》，各区县制订了适应本地区实际的流动儿童少年就学政策和实施条例，规范其教育和管理。
措施二：扩大流入地公立学校招收范围，让流动儿童少年在公立学校借读，是各区县解决流动儿童少年就学的主要方式。据北京市教委2003年4月最新统计，目前在北京市初中、小学借读的学生共148994人。其中小学115688人（占77.6%），初中33306人（占22.4%）。在公办学校借读的达142626人，占借读学生总数的96%，其余在民办学校借读。
措施三：各区政府、教委根据北京市流动人口子女教育“不办简易学校”的精神，在整顿未经批准的民工子弟学校过程中，撤消、关闭、取缔了一批不合格的民工子弟学校。
措施四：多种形式办学。允许个人或集体租用公办学校校舍或较规范的民工子弟学校校舍，或者公办学校空余教室，设立专门接受流动儿童少年的学校或班级，使流动儿童少年有一个比较好的接受义务教育的环境。目前这种“借校”和“借班”两种形式正在拟订方案，还未具体操作和实施。
二
尽管北京市及各区县政府和教委采取了多种措施，努力解决流动儿童少年就学问题，但由于教育经费、社会体制等原因，使流动儿童少年就学问题仍然难以完全解决，并陷入两难境地。
第一，办学经费的矛盾。流出地政府并没有因为适龄儿童少年就学人数减少而把这一笔经费交给流入地政府，而流人地政府也没有额外增加这部分经费，从而使流动儿童少年教育经费成为义务教育经费中的一个“盲区”。
尽管各区县不同程度地从原有教育经费中划拨一部分经费补贴给接受流动儿童少年的学校。丰台区仅在4月27日清理5所违法办学中就投入30万元，用于补贴公办学校接受流动儿童少年的各种教育费用。朝阳区2000年秋季以来，区教委按目前流动儿童少年借读费的标准等额补贴给学校，每学期补贴1200万元。即便这样，流动儿童教育经费仍然杯水车薪，不足部分只好由接受学校自己解决。为此，接受学校的校长叫苦连天。一般来说，接受流动儿童少年的学校地处城乡交界，原本教育经费不足，办公经费捉襟见肘，经常是“只够买粉笔的”，如今还要承担流动儿童少年的教育经费，日子实在不好过。有校长在座谈会上说，多收一个民工子弟，学校的支出增加，生源质量下降，学校教学环境无法改善，留不住好教师，学校办学质量难以保证。
据调查，在一些城乡结合学校，流动儿童少年已占在校学生的三分之一，甚至有的占到三分之二。然而，用本地户籍学生的三分之二或三分之一的生均公用教育经费维持学校全体学生应有的教育支出，显然给学校正常的教育教学活动造成很大困难。
随着北京市流动儿童少年越来越多，这部分经费压力也越来越大，如果市、区两级财政在教育预算中不增加流动儿童少年的教育经费，现有区县教育部门以及接受学校能否持续承担流动儿童少年在流入地的巨额教育成本，已经成为当前落实流动人口子女政策的突出问题。
第二，学额分布矛盾。北京市公立学校总体学位有余，区域学位不足，无法接纳全部流动儿童少年入学。而以低成本、低学费、低投入方式运行的民工子弟学校，在短时间内办学标准和师资水平根本达不到《社会力量办学规定》和《民办教育促进法》的要求，因此不能批准注册为合法学校，从而出现撤消不是、不撤消也不是的尴尬局面。
据北京市教委统计，目前北京市中小学有152万个学额，北京实际有中小学生120万人，据此推算，北京市总体上有能力接受全部的流动儿童在公立学校入学。但是，流动人口有聚集性特点，主要集中在朝阳、海淀、丰台、石景山、大兴等城乡交界地区和农村地区，因而造成这些地方的学额紧张，并且这些地区的流动儿童少年有不断增长的趋势。北京4城区的学额相对富裕。
据海淀区教委同志介绍，2000年第5次人口普查统计表明，海淀区有户籍人口224万，常住流动人口48万，其中义务教育适龄儿童约占流动人口总数的5%，按此计算，约2.4万人。截止2002年10月，海淀区流动儿童少年共约4.3万人，比2000年增长约80%，其中3万人在海淀区各类全日制中小学义务教育阶段借读（小学生2.5万人，初中生0.5万人）。也就是说，只有70%的流动儿童和少年在流入地的公办中小学就读。朝阳区的学额也非常紧张，即使通过扩大班额，把每班扩至50人，全区小学只能富裕1800个学位。然而，仅朝阳区来广营乡就有51800名流动人口，以3%估算（根据国家教育行政学院主编的《基础教育新视点》一书中的估算方法（注：国家教育行政学院编著：《基础教育新视点》，教育科学出版社2003年版，第283页）），学龄儿童就可达1554人。由于流动儿童地域分布与学额分布之间的矛盾，大部分流动儿童仍然无法在公立学校借读，如果全部撒消、取缔民工子弟学校，就有相当数量的流动儿童少年面临失学。
昌平区有流动儿童少年10015人，其中有7000余人在公立中小学就读，占近70%，公立中小学校已经竭尽全力，再无能力接受学生。目前有43所未经批准的民工子弟学校，绝大多数条件简陋，办学水平低下，短期内难以达到批准条件，但马上取消，学生又不好安置，两头为难，不好处理。
第三，教育政策与体制的矛盾。根据北京市目前接受流动儿童少年的能力，有两类学校作为对现实流动人口子女教育的补充。但是均遇到了不同程度的政策和体制方面的障碍。
一类是民工子弟学校（也称简易学校）的合理与合法问题。根据《民办教育促进法》中关于办学条件要求，目前的民工子弟学校都不合格，只能归于简易学校范畴。并且，这些学校在短时间内难以达到上述两个法规中提出的办学条件的标准。因此，教育行政部门对这一类学校不予登记注册，视为不合法学校。
北京市教委原则上不同意办简易学校，主要出于以下几点考虑：第一，流动人口也是中国公民，北京不仅是北京人的北京，也是全中国人民的北京，流动人口在建设北京的过程中同样做出了贡献，他们有权利和北京市民享受同等的北京教育资源，目前的流动儿童少年很可能就是将来的北京市民。流动儿童少年教育应该由政府出资解决，使其融入流入地公办学校，接受正规的义务教育。第二，简易学校与首都教育规范化、现代化发展目标不符。第三，教育是百年大计，绝对不能是“豆腐渣工程”，简易学校教学条件恶劣，无法保证质量，贻误一代人的素质。
在是否允许民工子弟学校存在问题上，历来有较大分歧。《北京青年报》评论员蔡方华认为，既然政府目前还没有能力完全解决，民工子弟学校是对现有教育体制的无奈补充，所谓“糙米糙面也是粮食”，在目前没有能力为流动儿童提供正规教育的时候，民工子弟学校为他们提供了教育机会。这类学校（教学班）收费较低，教学体制比较灵活，较适合流动人口中那部分收入低、流动性强的家庭的需求。媒体的观点大多对这些学校表示同情和认可。中国农村社会劳动力资源开发研究会的社会学学者徐鲁干表示，虽然现在北京、上海对这些学校基本上不予注册，不予管理，但这种学校的产生是不合法却合理。此类学校有这么多生源，说明了社会有这种需求，并认为，打工子弟学校具有天然的道德合法性。
也有人担心，如果流动人口子女能够无偿享受北京高水平（相对于流出地）的义务教育，则仅此一点就可成为落后地区人口流人北京的原因，从而使北京流动人口数量进一步大幅度提升，使有限的城市设施更加不堪重负。（注：周拥平：《北京市流动人口适龄儿童就学状况分析》，《中国青年政治学院学报》1998年第2期，第23页）并且有可能在全国范围内产生“教育移民”现象。
另一类是由公立学校改造成为专门接受流动儿童少年的学校，也称“多种办学形式”。这一类学校在办学体制和政策上面临两难选择。
如果学校仍然保持公办体制，学校的办学条件、师资水平都要达到北京市办学标准的要求，而流动儿童少年的借读费又不能突破小学生200元和初中生500元的界限，学校必然面临和公办接受学校一样的资金困难。并且，在一般公立接受学校还有本地学生的教育经费可以混用，这一类完全接受流动儿童少年学校，即使区县补贴一部分有限的办学经费（在区财政对区教育经费没有额外增加情况下，区县不可能按流动儿童少年的入学人数拨款与流入地学生同等的生均教育经费），学校仍然难以维持，根本留不住教师。
如果学校改为公办民助或民办公助等形式的民办性质学校体制，则可以通过《民办学校促进法》对这一类学校进行规范管理。收费可以突破200元和500元的标准。但是，随着借读费标准的提高，又把相当一批流动儿童少年挡在学校门外。据调查，日前只有6.5%的流动儿童少年在正规注册的私立学校就读。（注：李雅儒等：《北京市流动人口及其子女教育状况调查研究》，《首都师范大学学报》，2003年第1期，第120页）
第四，教育内部的矛盾。一是教材内容不衔接问题。流动儿童少年家乡学校一般使用全国通用教材。由于教材内容不衔接，给接受学校的教师教学管理和流动儿童少年的学习都带来很大困难。并且，如果有流动儿童少年回原籍继续学习或上高中参加高考，也将带来更大困难和障碍。二是课程进度、难度以及教学质量的矛盾。由于流动儿童少年家乡的农村学校教育教学质量远远比不上北京，孩子的年龄与实际应该掌握的知识水平不相符，“6年级的学生往往只有3年级水平”，从而给校际之间办学质量竞争激烈的接受学校带来很大压力和管理困难。三是管理上的不适应。流入地公办中小学校对流动儿童少年的流动性不适应。他们中的一部分人，经常跟着父母流动，有的甚至没有固定住所，学校很难对这些学生进行规范管理。“今天来上学，明天也许就不来了，连住址都找不到”。
目前在公立中小学校就读的流动儿童少年，学校主要采取混班或为他们单独设立班级两种管理方式。两种方式各有利弊。以往人们担心北京学生与外地孩子之间的关系，调查表明：94.5%的流动儿童与北京的同学、小朋友相处得“相当好”或者“好”。88.4%的流动成人认为自己的孩子与北京孩子“相处非常融洽”或者“比较融洽”。这对北京正规学校发展面向流动儿童的班次甚至学校具有一定的参考意义。（注：李雅儒等：《北京市流动人口及其子女教育状况调查研究》，《首都师范大学学报》，2003年第1期，第122页）
三
1 加强政府对社会人口流动的宏观政策调控
从根本上说，人口流动是中国社会计划经济体制下城乡二元结构，全国政治、经济、文化、教育高度非均衡发展的一种市场调节行为。在目前计划经济体制向市场经济体制转轨的过程中，国家应加强调控人口流动的政策力度，在制定流动人口宏观政策的同时，必须同时考虑城市可以承受的流动负担，其中重要内容是流动儿童少年的流动教育负担。流动儿童教育政策必须与国家整体发展、人口流动政策相一致。对于政府允许流动的人口，政府要承担并保护他们的合法权益，包括他们子女在流入地学校享受与户籍地居民同等受教育权利。
2 完善流动人口子女教育政策及配套措施，加强流动儿童少年教育政策的后续管理和监管力度，协调教育、财政、公安、民政等有关部门共同解决这一问题
1998年，国家教育委员会、公安部联合下发了《流动人口中适龄儿童少年就学暂行办法》。2002年，北京市教育委员会、北京市民政局、北京市公安局、北京市人民政府教育督导室联合发布《北京市对流动人口中适龄儿童少年实施义务教育暂行办法》。但是，目前对该政策的监管力度不够，流出地政府并没有按照《暂行办法》规定的“严格控制义务教育阶段适龄儿童少年外流”，流入地政府也并没有完全能够承担起“流动儿童少年接受义务教育的管理职责。”为此，我们建议一方面加强对流动儿童教育政策的后续监督和管理，制定与《暂行办法》配套的相关保障措施，进一步完善政策的实施。另一方面教育部门必须加强与政府其他部门的协调行为，共同解决流动儿童少年教育问题。
3 政府加大投入和管理职责，切实承担起流动儿童少年义务教育的职责
根据北京市解决流动儿童少年义务教育阶段就学的“两为主”原则，即以流入地政府管理为主，以在公办中小学就读为主，市、区两级政府要切实承担起相应的责任。首先，市、区政府财政要把城市流动儿童少年教育经费纳入每年的经费预算当中，“生均预算内公用经费”的发放，应由“户籍儿童少年”改为“实际入学儿童少年”。其次，多种形式办学。利用公办学校校舍或空余教室，或在流动儿童少年集中地区，搭建建筑成本比较低、安全、可移动的流动儿童少年临时学校，并配备相应师资和教育设施，以缓解该地区公办学校就学压力。
4 通过规范和管理，把民工子弟学校逐步纳入《民办教育促进法》轨道
对民工子弟学校的管理采取分步实施、逐步规范的政策。首先，根据《暂行办法》，《民办教育促进法》精神，适当降低办学标准，制定过渡性政策，比如“北京市简易学校办学条例和标准”，逐步规范并承认民工子弟学校的法律地位。其次，对于合法办学的民工子弟学校，通过民办公助形式，给予一定力度的资金扶持，同时利用政策指导、经费资助、评估（将评估结果公布社会）等手段对民工子弟学校进行规范和综合管理，并规定在一定期限内，最终达到《民办教育促进法》的要求。
5 提供服务，公办学校创造灵活多样的教学管理形式，提高流动儿童少年教育的适应性
首先，在基础教育内部，结合素质教育，教育行政部门转变职能定位：由传统的一把尺子验收、评价学校办学质量，转变到为改善学校教育质量提供服务的职能定位上来。制定多种评价尺度，给接受流动儿童少年的学校比较宽松的办学环境。其次，由于流动儿童少年流动频繁，插班、转学现象比较普遍，在学校管理层面，要创造更加灵活，随时可以接纳流动儿童少年就读的管理方式，不因管理制度的条条框框使流动儿童少年错失教育机会。第三，由于部分流动儿童少年家长文化素质不高，大部分家长工作时间比较长，无法正常辅导孩子的学习，家里也不一定有很好的学习环境，因此，有条件的学校不妨对流动儿童少年实行寄宿制管理。第四，鉴于流动儿童少年的学习基础、学习习惯等方面有较大差异，教师在评价上增加适应性和多样性，在教学方法上既要照顾到他们的特殊要求，又要在教育期望、学习奖励等方面和本地学生一视同仁，平等对待。
（参加本次调查的还有张铁道、赵学勤、周芳、张熙。感谢北京市教委基教处乔树萍、张源同志对本文提出的宝贵意见，感谢丰台区政府和教委、朝阳区教委、来广营乡政府等有关人员对本调查的支持和帮助。）