我国基础教育事业单位改革最新进展及评析，本文主要内容关键词为：基础教育论文,事业单位论文,最新进展论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]D035，G521 [文献标识码]A [文章编号]1006-0863(2011)12-0088-04
2010年7月，中共中央、国务院颁布实施《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》(以下简称《教育规划纲要》)，这是21世纪我国第一个中长期教育改革和发展规划，是今后一个时期指导全国教育改革和发展的纲领性文件。在基础教育方面，纲要提出要“完善中小学学校管理制度。完善普通中小学校校长负责制。完善校长任职条件和任用办法。实行校务会议等管理制度，建立健全教职工代表大会制度，不断完善科学民主决策机制。扩大中等职业学校专业设置自主权。建立中小学家长委员会。引导社区和有关专业人士参与学校管理和监督。”随后，国务院颁布《关于开展国家教育体制改革试点的通知》(以下简称《试点通知》)，选择部分地区和学校开展教育体制改革试点。实际上，在纲要和试点通知制定前后，我国基础教育事业领域已围绕这些内容不同程度地开展了相关事项的改革探索。
一、探索推行中小学家长委员会制度
中小学家长委员会是由学生家长代表组成，代表全体家长参与学校民主管理，支持和监督学校做好教育工作的群众性自治组织，是学校联系广大学生家长的桥梁和纽带，更是现代学校制度建设的重要组成部分。近些年，许多中小学积极探索建立家长委员会制度，以加强社会力量对学校管理的参与和监督。然而，部分学校的家长委员会是建立起来了，但其在职能履行的过程中却出现了这样和那样的问题，如：家长委员会难以保障家长参与学校管理的权力，家长的意见对于学校来讲可采纳可不采纳；家长委员会的家长代表并未真正“代表”家长们的意见；家长委员会形同虚设等等。[1]这些问题使得家长委员会的作用并未能够发挥出来。
为解决家长委员会普遍存在的空洞、形式主义等问题，《教育规划纲要》提出，完善中小学学校管理制度，“建立中小学家长委员会制度”。在山东省，教育部门通过教育厅主导、社会组织承办(北京关爱家庭中心)、爱心企业资助的三方合作形式，全面推动中小学家长委员会建设工作。2009年12月，山东省教育厅印发《山东省普通中小学家长委员会设置管理办法(试行)》，对山东省中小学设立家长委员会的名称、宗旨、组织章程及职责、委员会委员职责与权利义务、家长委员会会议制度进行了详细规定。2010年初，山东省大部分学校成立家长委员会，完善班级、年级、学校三级家委会网络体系。为方便家委会开展工作，许多学校专门为家长委员会提供办公场所，实施家长驻校办公制度，进一步发挥家长委员会在学校工作中的推动作用，体现家长对学校教育的知情权、评议权、参与权和监督权。并且，山东省通过集中培训等方式，计划分批完成全省2.8万名中小学校长关于家长委员会建设的培训工作。2010年3月份，山东省对潍坊、淄博、东营、烟台、威海、青岛等6市的中小学校校长进行了第一批关于家长委员会建设项目培训，2010年8月份，又对济南、莱芜等地的中小学校校长进行了培训。
山东省在全省推进中小学家长委员会的制度探索，对其他省份具有积极的借鉴意义。首先，在家长委员会的组建方式上，实行公推公选的民主选举，确保了家长委员会委员的广泛代表性，也有利于改变以往由学校或班主任指派委员代表而产生委员被动应付的局面。其次，通过规章立制，促使家长委员会从随意性向规范化转变，不仅从制度上落实家长知情权，更明确了家长积极行使参与权，参与对学生和教师的评价。再次，从组织上保障改革的全面推进，集中组织中小学校长进行家长委员会建设项目的培训。[2]这些都有助于家长委员会制度切实有效地实施。
不过，改革的进一步深化，需要充分发掘家长委员会的功能，而不是仅仅停留在对学校工作和教师教学的监督和评价上。学生家长中不乏成功人士，也不乏对学校教育和家庭教育有真知灼见的典型代表，家长委员会应通过相应的机制设计，引导家长在行使教育监督权之外，发挥对学校教育和家庭教育更大的补充作用。
二、探索推行中小学校长职级制
我国教育事业单位改革推行以来，中小学基本确立了“校长负责制”的内部管理体制。然而，回顾教育事业单位改革历程，我们发现，虽然中央文件明确提出了在中小学实行“校长负责制”，但至今却都没有一部文件对实施“校长负责制”做出进一步的规范性方案设计和指导，导致各地在实行中小学“校长负责制”过程中，对其内涵产生多种理解和解释，进而形成“校长负责制”政策权威性降低和执行效力的下降。[3]实践中，中小学校长负责制的一个突出问题在于：缺乏对“负责制”下校长专业标准和准入制度的规定，也缺乏对校长的专业培养制度。而地方的改革实践并没有因此而停滞不前，一些地方开始逐步探索实施校长职级制，即将中小学校长的职位，按照不同的任职资格、条件、岗位职责要求，分为若干个等级，形成职务等级系列，为校长的任用、考核、奖惩、晋升、工资待遇提供依据和管理标准。
结合各地的实践探索，《教育规划纲要》进一步明确，“中小学学校要完善校长任职条件和任用办法。”《试点通知》选定吉林省松原市、上海市、山东省潍坊市、广东省中山市、陕西省宝鸡市作为试点城市，探索中小学校长职级制。
实际上，上海从上世纪90年代末就开始研究试行校长职级制，并于2000年开始实行校长职级制。在实践中，上海市逐步确立了5级12等的“橄榄形”中小学校长职级制度，即特级校长、一级和四级校长各分二等，二级和三级校长各分四等。而对校长职级的认定，则采取“三维聚焦”的考核办法，包括自我评价、区县教育行政部门组织与教师代表评价、专家评价。上海市还探索了不同规模不同类型校长职级认定的办法，并进行了校长职级制度相关配套政策的研究。[4]随后，一些地区也开始积极探索中小学校长职级制，积累了一定成功经验。如在山东潍坊探索中小学校长职级制过程中，逐步建立了校长任职资格管理制度，明确要求担任中小学校长的职称、学历、教育教学经历、教育行政经历、校长任职资格等各项条件。并实行校长职级动态管理制度，校长职级认定实行评级晋等制度。年度考核连续3年为优秀等次的，可申请破格晋升等级。[5]
中小学校长职级制在各地的探索，不同程度地在促成教育行政部门宏观管理、调控与校长逐步行使办学自主权相结合的管理体制的形成。在对中小学校长学识、资历、教育教学水平和管理能力以及业绩进行综合要求的同时，职级制也明确了校长作为法人代表的用人权、分配权和其他管理权，以及与这些权力相匹配的责任。此外，校长职级制促进了校长职务能上能下、流动能进能出、待遇能升能降的灵活用人机制的形成，有利于建立良性的竞争激励机制，有利于校长专业化的发展。
各地在进行校长职级制试点工作中，由于缺乏全国性的法律规范和依据，加之配套政策也没有跟进，不可避免地存在一些问题。如在具体职级评价标准设定方面，存在标准单一、忽视不同规模学校实际；在评价过程方面，职级考评由教育行政部门主导，作为教育对象的学生及其家长参与不足；在实施模式方面，各地经验不足，盲目模仿某一地区的成功经验，反而产生了新的矛盾和问题。[6]
下一步校长职级制度在全国的推行，试点地区要为校长职级制的完善做好充分的制度探索。一是要探索并明确校长职级的评价标准问题，评价标准要全面合理，体现多元参与；二是要探索校长职级制实行的条件，如配套的职级工资制度、教育行政部门的职能界定及与学校的关系等；三是充分发挥校长职级制的制度优势，促进城乡教育均衡发展，即在政策设计上能够促进优质校长资源配置到薄弱学校或农村学校。
三、深化中小学教师职称制度改革
我国现行的中小学教师职称制度是1986年建立的，在评价标准、评价机制、等级设置等方面已不能适应我国基础教育对教师队伍优化的要求。如现行制度规定，中学教师职称最高等级为副高级，小学教师职称最高等级为中级，这使得相当一部分中小学教师职业发展空间受限，进取心和积极性不高，更有一些教师为了实现自己的职业愿景，或放弃教师工作，或转而追求行政职务。
2009年1月，教育部、人力资源和社会保障部联合下发《人力资源和社会保障部、教育部关于印发深化中小学教师职称制度改革试点指导意见的通知》，决定在吉林省松原市、山东省潍坊市、陕西省宝鸡市三地开展试点，对关系教师切身利益的职称制度进行改革。试点改革的重点是改变原来中学和小学教师相互独立的职称(职务)制度体系，建立统一的中小学教师职务制度，并首次设中小学正高级教师职称，明确要求教学业绩、育人水平和师德素养成为职务晋升的主要依据。在职称等级上，设置了正高级、高级、一级、二级、三级5个等级。此外，由评聘分离改为评聘合一，聘任教师数量的多少由岗位实际数量的多少决定。[7]
宝鸡市于2010年3月底率先完成改革试点工作，近3.5万名中小学教师实现新旧职称(职务)的顺利平稳过渡。参加职称评审的教师中有296人获聘高级教师。2010年底，潍坊市17名中小学教师被核准为全国第一批正高级职称的中小学教师。2011年1月，松原市已经完成了中小学教师职称制度改革试点工作，7000余名教师的相应待遇获得一次性兑现，近万名教师在职称制度改革试点中受益。
《教育规划纲要》提出，建立统一的中小学教师职务(职称)系列，在中小学设置正高级教师职务(职称)。《试点通知》决定，选取吉林省松原市、山东省潍坊市、上海市、广东省中山市、陕西省宝鸡市，深化中小学教师职称制度改革。改革内容包括：建立统一的中小学教师职务制度；完善评价标准，把师德作为评聘教师职称的首要条件；创新评价机制，建立评审专家责任制，全面推行评价结果公示制度；实现与事业单位岗位聘用制度的有效衔接，在核定的岗位结构比例内进行。2011年8月31日，国务院常务会议决定在全国部分地市扩大深化中小学教师职称制度改革试点。
从试点地区改革推进的情况来看，统一中学教师与小学教师职称制度，在中小学设立正高级职称，对打破中小学教师职业发展路径的天花板，提升中小学教教师地位和待遇具有积极的意义。而进一步扩大这项改革试点范围，将鼓励更多高学历、高素质人才从事中小学教育，从而推动中国教育事业质量的提升。从具体做法来看，试点地区的一些成功经验值得借鉴。如在山东潍坊市，人事部门与教育行政部门充分放权，使利益相关者——学校和教师成为改革主体，坚持学校的事情学校办，教师的事情教师自己做主。潍坊市人事和教育行政部门只进行原则、程序、岗位、比例和总量的控制，具体方案由学校教职工自己制定，实行一校一策，充分调动了学校和教师改革的积极性。
但一些普遍性的问题应当引起中央层面的关注。如关于各级岗位结构比例的设定，在改革前，潍坊市小学阶段聘任高级教师的比例为1.6%，而此次改革规定小学高级阶段教师比例控制在1%，这意味着要消化以后的职称存量要用几年甚至几十年的时间，许多教师退休之前都不会有希望。这一问题如果不从宏观角度进行政策完善，改革成效难免会打折扣，并且近年来大量具有本科、研究生学历的优秀师范毕业生进入小学教师队伍，而严格的岗位结构比例将会影响他们的发展路径。此外，从评聘分离到评聘合一，要求改变评聘分离制度下评审采取“淘汰率”的做法，而各试点地区改革仍采取“淘汰率”，使得教师对改革初衷产生质疑。[8]
四、全面推进中小学新任教师公开招聘制度
教师聘任制是一种较合理的教师任用制度，它能够促进教师队伍的健康发展和合理流动。实行教师聘任制是我国中小学人事制度改革的一项重大措施，自实施以来，不断促进使教师队伍优胜劣汰，激励教师提高自身素质，认真履行职责，极大地释放了改革活力。然而，随着社会的发展，中小学教师聘任制也越来越暴露出其预期目的与现实的反差，存在有编不补、长期聘用临时代课人员的现象。部分农村学校特别是中西部边远贫困地区农村学校教师仍然紧缺，合格教师难以补充。而优化教师队伍结构，确保教师聘用质量，从补充新任教师的机制建设上入手，无疑是一个便捷的改革选择。
2009年3月，教育部发布《关于进一步做好中小学教师补充工作的通知》，要求各地中小学新任教师补充应全部采取公开招聘的办法，不得再以其他方式和途径自行聘用教师。《教育规划纲要》进一步提出“完善并严格实施教师准入制度，严把教师入口关”。根据纲要要求，《试点通知》选取河北省、上海市、浙江省、福建省、湖北省、湖南省、广西壮族自治区、海南省等8个省(市、区)，进行“建立中小学新任教师公开招聘制度和办法，探索建立教师退出机制”试点工作。其中，试点省份河北省提出将制定面向社会公开招聘教师的制度，建立公开招聘机制，实现教师“凡进必考”。新招聘办法于2010年11月-2012年7月试点推进。2012年9月试点结束后，将在河北全省建立面向社会公开招聘教师制度。
与其他改革事项不同，公开招聘作为中小学教师招聘的主要形式，有比较成熟的经验。各地在招聘中应结合本地教师需求实际，规范公开招聘的量化指标和程序，避免盲目追求高学历、平衡照顾等问题发生。除此外，还应做好规范中小学教师编制管理工作，对中小学教师编制实行总量调控与统筹使用，并实行编制的动态管理机制，以确保学校急需的教学岗位的人才能够补充进来。
五、全面实施义务教育学校绩效工资制度改革
我国于2006年就提出“绩效工资”概念，并且，近些年来很多事业单位在工资制度方面也都进行了一些改革，以增强工资的激励作用，但大部分改革主要是针对传统的工资制度间接地进行了一些调整，并没有从根本上以工资的绩效制度来调动人员的积极性，这些改革与规范化的绩效工资的距离还相差很远。2008年12月21日，国务院常务会议审议并批准了《关于义务教育学校实施绩效工资的指导意见》，决定从2009年1月1日起，在全国义务教育学校实施绩效工资，确保义务教育教师平均工资水平不低于当地公务员平均工资水平。
《关于义务教育学校实施绩效工资的指导意见》规定：“绩效工资分为基础性和奖励性两部分。基础性绩效工资主要体现地区经济发展水平、物价水平、岗位职责等因素，占绩效工资总量的70%，具体项目和标准由县级以上人民政府人事、财政、教育部门确定，一般按月发放。奖励性绩效工资主要体现工作量和实际贡献等因素，在考核的基础上，由学校确定分配方式和办法。根据实际情况，在绩效工资中设立班主任津贴、岗位津贴、农村学校教师补贴、超课时津贴、教育教学成果奖励等项目。”“要按照管理以县为主、经费省级统筹、中央适当支持的原则，确保实施绩效工资所需资金落实到位。”
截至2010年6月，已有河南、海南、宁夏等25个省、直辖市的大部分地区已经实施绩效工资政策。例如，山西省教育厅制定了义务教育学校教师绩效考核的细则，考核内容包括工作量、职业道德、专业水平、德育工作、教学工作、教研成效、继续教育等七个方面，并且明确了“师德”在考核中一票否决，考核标准不得与升学率挂钩；山东青岛在推进绩效工资制过程中，将教师绩考核引入学生评价，如果有四成学生不满意，则不能领取绩效工资；南京在实施绩效工资中向师德先进者倾斜；湖南省则推出了全国首个学校智能绩效考核管理系统，为师德的考核列出了明确的量化标准。
应该说，绩效工资制实施以来，在实践中的积极效应正在显现：缩小了不同学校之间不合理的收入差距，有利步实现义务教育的均等化。但与之相伴随的，是因政策设计不完善而无法避免的一些问题。在绩效工资推进过程中，以下问题不同程度地存在：部分地区因地方财政困难导致绩效工资经费不到位；不同地区工资收入差距加大，欠发达地区义务教育教师绩效工资普遍偏低；不同岗位绩效工资分配成难题，出现绩效工资向行政领导倾斜教师不满、向一线教师倾斜中上层干部不满、采取平均分配出现新的不公平等现象；绩效工资与公务员工资相比仍存在差距，实际激励效果并不乐观，有些地方甚至出现对教育和学校文化的负面影响；绩效工资基础性部分所占比例过大，绩效工资不绩效，导致部分教师积极性受损，等等。[9]真正意义上的绩效工资制度，不仅仅是工资的简单分比，需要依靠合理的分级财政保障体制，构建科学合理的教师绩效评价标准，建立完善的绩效工资管理制度。
上述任何一项改革，单方面推进都较难取得预期成效，必须放在教育事业单位改革乃至事业单位改革的整体中进行制度设计，综合推进；也要在改革中采取相对灵活的政策，根据实际进行调整和创新，而不是单向的贯彻执行。
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