自由传播为原则，限制传播为例外——媒介传播公共信息的基本原则，本文主要内容关键词为：基本原则论文,媒介论文,原则论文,自由论文,信息论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]G210 [文献标识码]A [文章编号]1002-5685(2009)12-0071-04
世界上实行信息公开制度的国家，几乎都把以“公开为原则，不公开为例外”作为信息公开的基本原则，规定政府信息原则上应当公开，以列举的方式明确界定不予公开的信息的范围。这样做的根本目的，在于避免政府在信息公开中滥用权力规避公开义务。
《中华人民共和国政府信息公开条例》第五条规定“行政机关公开政府信息，应当遵循公正、公平、便民的原则”；第六条明确规定“行政机关应当及时、准确地公开政府信息。行政机关发现影响或者可能影响社会稳定、扰乱社会管理秩序的虚假或者不完整信息的，应当在其职责范围内发布准确的政府信息予以澄清”；第十五条规定“行政机关应当将主动公开的政府信息，通过政府公报、政府网站、新闻发布会以及报刊、广播、电视等便于公众知晓的方式公开。”这些规定虽然对政府“公正、便民、及时、准确、主动”公开信息作出了义务性的规定，但遗憾的是，它离“公开为原则，不公开为例外”的国际惯例仍有相当的距离。好在这只是一部国务院颁布的法律位阶较低的行政法规，我们有理由相信，及至政府信息公开制度的逐步健全、作为基本法律的《信息公开法》颁布之时，“公开为原则，不公开为例外”也会成为我国政府信息公开的一项基本原则。
尽管如此，“公开为原则，不公开为例外”只是从政府义务的角度对政府公开信息提出的基本原则，笔者认为，从公众和媒体权利的角度，也应有相应的公共信息传播原则。据此，我们提出了“自由传播为原则，以限制传播为例外”的基本原则，以切实保障公众的知情权，满足公众对各方面信息的需求。该原则的基本涵义是：除法律禁止传播的信息外，媒介对所有信息都可以自由传播，其传播行为受法律保护，不受任何政府机关和政党、组织、个人的非法干涉。
“自由传播为原则，限制传播为例外”的理论基础
(一)“自由传播为原则，限制传播为例外”符合现代法制精神
现代法制理论认为，公法领域“法无授权不可为”，私法领域“法不禁止皆可为”。意思是：政府的公权力都必须有法律的明确授权，如果法律没有明确规定将某一权力授予某一政府机关，政府不能行使该权力；在民事权利的行使上，只要不违反法律的禁止性规定，公民可以依自己的意愿自由行使该权利或不行使该权利，任何组织和个人不得非法干预。传播者与受众是平等的民事主体，它们的关系属于私法调整的范畴，“法不禁止皆可为”。只要法律对传播行为没有禁止性规定，媒介主体的传播行为就是合法的，就应受到法律的保护。
《中华人民共和国政府信息公开条例》第九条规定，公众有权依法获知除涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私以外的政府信息，并要求行政机关主动公开符合下列基本要求的政府信息：(一)涉及公民、法人或者其他组织切身利益的；(二)需要社会公众广泛知晓或者参与的；(三)反映本行政机关机构设置、职能、办事程序等情况的；(四)其他依照法律、法规和国家有关规定应当主动公开的。这一规定，扩大了媒介对政务信息的报道范围，也是从法律制度上对公民知情权和媒介传播权的确认和保障。
(二)“自由传播为原则，限制传播为例外”是对公民表达自由的确认
表达自由作为公民的一项基本权利，早在1789年的法国《人权与公民权利宣言》中就有所规定，到了20世纪就更加明确了。1948年《世界人权宣言》第十九条规定“人人有权享有主张和发表意见的自由，此权利包括持有主张而不受干涉的自由”。1966年的《公民权利和政治权利公约》第十九条进一步规定了表达自由的具体范围及其限制，即人人有自由发表意见的权利，此项权利包括寻求、接受和传播各种消息和思想的自由，而不论国界，也不论口头的、书写的、印刷的、采取艺术形式的或通过他所选择的任何其他的媒介。表达自由作为一项基本权利在各国宪法也有体现，其中，最具代表性的是美国的宪法第一修正案：“国会不得制定法律，确立某种宗教信仰，或者禁止信仰的自由；或者剥夺言论、新闻出版的自由；或者剥夺人民和平集会的权利。”其所保障的表达自由包括两个重要的方面，即言论自由和新闻出版自由，二者亦可以理解为是对自由传播权利的解释。
我国《宪法》第三十五条规定“中华人民共和国公民有言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由。”第四十一条规定公民对国家机关和国家工作人员有批评、建议、申诉、控告、检举的权利，①第四十七条规定公民还享有进行科学研究、文艺创作和其他文化活动的自由。②而公民的自由表达活动最核心的部分，就是公民利用新闻、出版、广播、电视和互联网等各种方式进行的传播活动。因此，以上关于公民表达权的法律规定实际上也是媒介自由传播权利的法律保障。
(三)“自由传播为原则，限制传播为例外”符合信息传播规律和媒介逻辑
根据香农(Claude E.Shannon)的信息论，③信息是能够用来消除或减少不确定性的东西，信息不完全和信息不对称必然导致认知错误与决策风险，风险的核心在于信息的不确定性(uncertainty)，不确定性的实质就是一种信息不完全的状态。香农的理论关注信息传播的过程，这为法律介入信息问题找到了恰当的着眼点。信息权利所关注的信息是能够借助现有媒介传播的信息，不是所有信息；是围绕信息传播的过程产生的利益关系和矛盾，而不是所有与信息有关的问题。如果信息增加，不确定性就会减少，风险程度也就相应降低。媒介作为社会的守望者和公共信息传播者，应该在各方面为公众消除或减少信息的不确定性，帮助公众降低决策的风险。
媒介发展的价值取向，与“以人为本”的科学发展观是一致的；媒介逻辑和发展模式，与社会发展的终极目标是相同的，都是为了实现人的全面而自由的发展。所以，“以人为本”的媒介发展观，与受众的核心利益也是一致的。受众既是信息传播的终端，也是媒介产品的消费者，更是媒介活动的参加者，甚至可以说是媒介发展的原始动力和最终归宿。因此，在媒介传播中，媒介与受众都是参与者，也是受益者，理想的媒介传播就是要实现媒介与受众的“双赢”。
“自由传播为原则，限制传播为例外”的内涵
在信息法律关系中，政府和媒介之间不应该是科层关系，而是信息交互式传播中的平等关系，政府对媒介的管理应该破除以限制为主的层级管制模式，从而为媒介的自由传播创造更加透明的环境。“自由传播为原则，限制传播为例外”的基本原则赋予了媒介和公民以自由传播的权利，一方面，自由传播权利作为表达权的衍生，是公民与生俱来的一项基本人权；另一方面，法律应该明确界定与保障媒介作为信息传播的主体的自由传播权利，将它作为一项法定的职业权利。
媒介运行规律和社会民主化发展也要求政府释放更多的信息垄断权，给媒介更多的自由。公民和媒介组织有自由决定是否传播信息的权利，也有权决定以何种方式、途径传播信息。在法律允许范围内，媒介可以根据自己的价值取向对进入传播渠道的信息进行取舍，不受任何他人或组织的非法干涉；也可以根据各自意愿、现实条件决定信息传播的方式，不论是书刊、报纸、电视、广播、网络等任何类型媒介。一般来说，表达行为可分解为寻求(seek)、获取(receive)、传播(impart)。“寻求和获取是表达的前提，同时又是对他人表达的接受，保障寻求和获取思想和消息的自由，是保障表达自由的必要内容。政府既不能干预个人为表达而寻求和获取外界的思想和消息，也不能制止个人传播希望他人知悉的思想和消息，这才有完整的表达自由。”④媒介自由传播权利的实现要求信息寻求、获取渠道的通畅，这一要求将内化成媒体的职业权利，包括采访权、编辑权、发表权、播出权甚至媒体创办权等。任何政党、组织、个人都不能侵犯公民和媒介组织的自由传播权利。
一切媒介的正当传播活动，不论是传播内容还是传播方式都享有充分的自由，政府对媒介的管理“除非确有必要且与实际情况相称”，否则不应该对其传播活动做任何限制。然而，从现行立法状况看，“宪法虽然规定了公民的言论自由，但落实有关保障言论自由的立法较为滞后，没有被纳入立法机关的视野；已有的有关表达自由的法规层次低或权威性不够，有的法规内容偏于对相对人的管理，对其表达自由的保障体现不够；没有建立完善的对侵犯包括表达自由在内的权利的行为和规范文件的违宪审查机制。”⑤尽管近年来国家正逐渐放松对媒介的管制，陆续颁发了诸如《中华人民共和国突发事件应对法》、《中华人民共和国外国常驻新闻机构和外国记者采访条例》等一系列法律法规，但随着媒介化社会的深入发展，媒介活动的开放度和自由度要求会越来越高，所以，对媒介的自由传播权利做出更明确、更细致的规范，就成为一个亟待研究的课题。
对自由传播的合理限制
坚持“自由传播为原则，限制传播为例外”的基本原则，并不是说在任何时候、任何情况下媒介都有绝对的传播自由。当媒介的传播自由与其他利益和权利发生冲突时，应该有所限制。限制的目的是减少非法传播行为，让理性的传播有更大的自由空间。
一方面，对传播自由的限制应当有合法的依据。对传播自由的限制应当有合法依据，且这些限制性规定“不能是含糊的法律。”“含糊的法律因为没有提供公平的警告而使无辜者落入圈套，它必须是确定的和能够被理解的。”⑥欧洲人权法院早在“星期日泰晤士报”一案的判决中就初步确定了合法性标准，这一标准主要包括四个方面：“(一)限制行为在国内法中有根据；(二)该法律可为公众获知；(三)该法律制定得足够准确；(四)该法律为防止任意限制提供了有效保障。”⑦虽然宪法和法律没有将传播自由作为一项专门的权利提出，但对于它的保障和限制可以从法律对表达自由的规范中得到阐释。
另一方面，对传播自由的限制应当符合利益衡量原则。利益衡量强调各方面利益的协调，不能为了一个利益而绝对地牺牲或者放弃另一个利益。⑧德国法学家卡尔·拉伦茨说：“对利益衡量可以归纳出下述原则：首先取决于涉及的一种法益较他种法益是否具有明显的价值优越性。”⑨利益权衡的目的，是各种利益的最大化实现，均衡性和最大化是利益衡量的基本要求。⑩“当特定行为因公共利益受到限制，而其限制却牵制间接、有条件、部分侵犯言论自由时，法律之责任即在这种具体案件中，权衡比较这种相互对立之利益，决定予以何者以更大之保障。”(11)为维护国家利益、公共利益和个人利益，有时对传播进行审查和一定的限制也是必要的。但是，这种限制必须建立在清晰判断并权衡“传播自由的价值”与“限制传播所得保障的其他利益”的基础上，例如，当传播行为涉及泄露国家机密、侵犯公司商业秘密或侵害个人隐私时，就必须得到限制。
媒介之所以能够改变世界，是因为它能够改变我们的思维方式，甚至改变我们对世界的认知途径和体验方式。随着媒介化社会的到来和媒介社会功能的进一步提升，政府对媒介的要求和管理也必须有所调整和转变。“自由传播为原则，限制传播为例外”的基本原则，能使媒介的发展更符合其自身的运作规律和民主化社会的要求；能使媒介化社会借助市场机制的力量有效地促进信息的自由流动；也有利于保证信息来源的多样性，促进各种信息的有效整合，满足不同层次受众的信息需求；促进信息化与信息产业的发展。同时，对媒介传播进行必要的限制，必须以最小侵害媒介正当权益为限度。总之，无论从哪个角度讲，加强法制管理、完善新闻法制，都不失之为一种符合科学发展观的管理路径和管理模式。
注释：
①《中华人民共和国宪法》第四十一条规定：“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利，但是不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害。”“对于公民的申诉、控告或者检举，有关国家机关必须查清事实，负责处理。任何人不得压制和打击报复。”“由于国家机关和国家工作人员侵犯公民权利而受到损失的人，有依照法律规定取得赔偿的权利。”
②《中华人民共和国宪法》第四十七条规定：“中华人民共和国公民有进行科学研究、文学艺术创作和其他文化活动的自由。国家对于从事教育、科学、技术、文学、艺术和其他文化事业的公民的有益于人民的创造性工作，给以鼓励和帮助。”
③信息论是美国数学家兼通讯工程师克劳德·香农(Claude E.Shannon)在通讯理论的研究中揭示出来的。他把信息看作是消除事物的不确定性，从而获得确知的信息或关于该事物的确定状态。比如，你明天要到广州出差，不清楚广州的天气情况，这就是“某种不确定性”。如果你收听了天气预报，知道了广州明天的温度，这就减少了你对天气情况的“不确定性”，于是天气预报就是一种信息。如果你已经非常了解广州明天的天气情况，天气预报没有减少你的任何“不确定性”，此时可以说你没有得到什么信息。总之，只要是能减少或消除某种“不确定性”的东西，都是信息。
④魏永征《公民权利和政治权利国际公约》第19条解读，[EB/OL].http://weiyongzheng.com/archives/29792.html,2007-02-08.
⑤任进《中国完善和发展表达自由的保障机制》，《国际新闻界》2005年第4期。
⑥陈力丹《中国、欧盟学者共同探讨表达自由的法律与实践》，《国际新闻界》2005年第4期。
⑦转引自谢熙伟《论表达自由及其限制原则》，《法制与社会》2007年第9期。
⑧许多国家在制定或修改包括信息公开法在内的各种法律时，都明确规定了这项基本原则。如欧盟2001年制定的第1049、2001号规章，在列举例外时，几乎每一款都使用了诸如“造成损害”、“明显优越的公共利益”等定语，明确体现了利益衡量原则。
⑨[德]卡尔·拉伦茨《法学方法论》，商务印书馆，2003年，第279页。
⑩[德]汉斯·J·沃尔，奥托·巴霍夫、罗尔夫·施托贝尔《行政法(第2卷)》，商务印书馆，2002年，第266页。
(11)朱武献《言论自由之宪法保障》，《公法专题研究(二)》，1992年，第33页。
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