2007年上半年我国经济形势研究报告，本文主要内容关键词为：经济形势论文,研究报告论文,上半年论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、2007年上半年国民经济运行情况
2007年以来，国民经济继续强劲增长。初步测算，上半年国内生产总值106768亿元，同比增长11.5％，比上年同期加快0.5个百分点。其中，一季度增长11.1％，二季度增长11.9％。近几年，我国经济增长率呈逐级攀升的走势。经济增长在2003年从8％左右的水平跃升至10％左右的水平，2003～2005年围绕10％小幅波动，2006年开始，经济增长持续走高，从当年年底到2007年上半年增长率达到并超过11％的水平，继续上升的趋势比较明显（见图1）。
图1 2001—2007年上半年GDP增长率
注：2003年后为第一次经济普查后修订的数据。
数据来源：国家统计局。
1.夏粮再获丰收，工业生产加快增长。2007年夏粮产量达到2307亿斤，同比增长1.3％，实现了1985年以来首次连续4年增产。单产提高1.1％，再创历史新高。小麦优质率达到61.6％，比2006年提高5.5个百分点。棉花、糖料、蔬菜等主要经济作物种植面积继续增加。畜牧业和渔业稳步发展，预计肉类总产量和水产品产量分别增长2％和4.3％。全国规模以上工业增加值同比增长18.5％，比2006年同期加快0.8个百分点。其中，一季度增长18.3％，二季度增长18.7％。在2004年投资高速增长、经济运行偏紧的情况下，我国规模以上工业增加值增长速度曾接近18％的水平，但不久受加强宏观调控、控制投资规模的影响出现回落，此后维持在16％的水平，从历史规律看，这个水平是比较正常的。进入2007年以来，规模以上工业增加值增长速度突破18％，并逐步攀升，工业生产出现迅速加快的趋势，相应的，规模以上企业实现利润也出现大幅跳升，工业运行趋紧的压力在逐步增大（见图2）。
图2 2004—2007年上半年规模以上工业增加值和规模以上企业利润实现情况
注：规模以上企业实现利润第四季度为年度数据，其余数据均为当季度前两个月数据。
数据来源：国家统计局。
2.国内外需求旺盛，消费增长创新高。2007年上半年，全社会固定资产投资同比增长25.9％，增速比一季度加快2.2个百分点。其中，城镇固定资产投资增长26.7％，比一季度加快1.4个百分点。房地产开发投资增长28.5％，比上年同期和一季度分别加快4.3个和1.6个百分点。社会消费品零售总额42044亿元，同比增长15.4％，是1997年以来同期增幅最高的，增速比上年同期加快2.1个百分点。其中，一季度增长14.9％，二季度增长15.9％；城市增长15.9％，县及县以下增长14.3％。对外贸易平稳增长，进出口总额9809亿美元，同比增长23.3％，与一季度持平。其中，出口增长27.6％，加快2.4个百分点；进口增长18.2％，减慢3.1个百分点。
3.经济效益较好，政府、企业、居民收入快速增长。2007年上半年，财政收入增速明显加快，全国财政收入26118亿元，增长30.6％，比上年同期加快8.6个百分点；财政支出17920亿元，增长22.7％，加快5.2个百分点。收支相抵，收大于支8198亿元，同比增加2793亿元。企业实现利润已连续5年保持20％以上增速，在此基础上继续大幅增长。前5个月，全国规模以上工业实现利润9026亿元，同比增长42.1％，比上年同期加快16.6个百分点。其中国有及国有控股企业增长42.3％，加快27个百分点。上半年，城镇居民人均可支配收入7052元，实际增长14.2％，比上年同期提高4个百分点。农民人均现金收入2111元，实际增长13.3％，比上年同期和一季度分别提高1.4个百分点和1.2个百分点。
4.金融高位运行，物价温和上涨。2007年6月末，广义货币M[,2]余额达到37.8万亿元，同比增长17.1％。狭义货币M[,1]余额达到13.6万亿元，增长20.9％，比上年同期和一季度分别加快7个百分点和1.1个百分点。从2006年12月份以来，M[,1]增速开始超过M[2]增速（见图3），存款活期化倾向比较明显。这与股票等证券资产价格大幅上涨有密切关系。前5个月，人民币各项存款同比少增3333亿元，特别是居民人民币存款在4月份大幅减少1674亿元的基础上，5月份再度减少2784亿元，同比多减少2959亿元。这是多年来少见的现象。上半年，金融机构新增人民币贷款2.54万亿元，同比多增3681亿元，已相当于2006年全年新增贷款的80％。居民消费价格总水平（CPI）同比上涨3.2％，涨幅比上年同期上升1.9个百分点。分季度看，一季度上涨2.7％，二季度上涨3.6％。1～6月份，居民消费价格分别上涨2.2％、2.7％、3.3％、3.0％、3.4％和4.4％，总体上呈逐步上涨走势。工业品出厂价格上涨2.8％，比上年同期上升0.1个百分点。原材料、燃料、动力购进价格上涨3.8％，比上年同期回落2.3个百分点。
图3 2005—2007年上半年M[,2]和M[,1]增长情况
数据来源：国家统计局。
5.经济社会同步发展，人民生活继续改善。2007年上半年全国城镇新增就业人员629万人，下岗失业人员再就业279万人，其中就业困难人员再就业74万人，分别完成全年目标任务的70％、56％和65％。各项社会保险的覆盖面继续扩大，养老、失业、医疗、工伤、生育5项社会保险的参保人数分别达到1.93亿人、1.13亿人、近1.7亿人、近1.1亿人和0.69亿人，分别比2006年增加565万人、127万人、1249万人、722万人和420万人。预计上半年单位GDP能耗将继续下降。主要污染物排放有所控制，二氧化硫排放量减少0.6％，化学需氧量排放量增长0.5％，增幅比去年全年回落0.7个百分点。
2007年上半年，经济运行平稳加快，有些突出的矛盾和问题在一定程度上得到缓解，国民经济总体呈现出增长快、效益好的发展态势。但是，在大好形势下，一些不稳定、不协调因素也在逐步积累。从近期经济运行的趋势看，经济增长由偏快转向过热的趋势更加明显，有些突出问题还在发展，同时又出现了不少新情况。
（1）“三过”问题相互推动，仍在不断加剧。2007年上半年，外贸顺差达到1125亿美元，同比增长84.3％。实际利用外资319亿美元，由2006年同期的下降0.5％转为增长12.2％。与此同时，资本项下外汇流入增加较多，前5个月，各种收益和经常转移流入415亿美元，证券筹资流入149亿美元，分别增长96％和640％。上半年，新增外汇储备2663亿美元，比上年同期增加1倍多，6月底国家外汇储备余额达到13326亿美元。预计全年贸易顺差将超过2500亿美元，年末外汇储备余额将达到1.5万亿美元。外汇占款迅速增加，推动基础货币大量投放，尽管有关部门采取了相应的对冲措施，但货币供给和信贷持续扩张的势头并未缓解。5月末，基础货币余额达到7.8万亿元，比上月末增加1070亿元，同比增长27.3％。6月末，广义货币M[,2]和狭义货币M[,1]余额分别增长17.1％和20.9％，M[,1]增长比上年同期和一季度分别加快7个和1.1个百分点。在人民币新增贷款中，中长期贷款增长22.7％，比年初增加13939亿元；短期贷款增长15.6％，比年初增加11271亿元。受资金充裕、市场需求旺盛的影响，2007年2～5月份，当月城镇固定资产投资同比分别增长23.4％、25.3％、25.5％和25.9％，与1997～2006年城镇固定资产投资年均增长17.15％的速度比较，固定资产投资仍维持在高位运行。5月份，新开工项目计划总投资结束了连续4个月的负增长，当月同比增长达到6.1％。投资持续高位增长形成的产能陆续释放，进一步刺激了外贸出口快速增长。贸易顺差过大、信贷投放过多、投资增长过快三者相互交织，相互推动，已经逐步发展成为影响经济平稳运行的重大问题。近几年的宏观调控并没有很好地缓解这个问题。同时，伴随“三过”问题出现的流动性过剩，成为近期证券、房地产等资产价格大幅度上涨的重要推动力量，逐步扩大的资产泡沫成为影响金融平稳运行的重大不稳定因素。
（2）高耗能行业加快增长，节能减排形势依然严峻。2007年上半年，全国在淘汰落后产能和节能减排方面开展了大量工作，共淘汰小火电551万千瓦，关闭小煤矿2740处，淘汰水泥行业落后产能约500万吨，对高耗能高排放行业的专项大检查，清理了一批违规出台的鼓励高耗能行业发展的优惠政策，加大了环保区域限批力度。但是，高耗能行业仍然保持快速增长，而且有进一步加快发展的趋势。上半年，占工业能耗约70％的钢铁、有色、建材、化工、电力、石油加工及炼焦等6大高耗能行业，生产增长20.1％，高于全部工业1.6个百分点。前5个月，粗钢、钢材、铁合金、电解铝、焦炭等高耗能产品产量增长速度保持在18.4％～38.8％之间，其中粗钢、十种有色金属和铝产量的增速同比分别提高1.4个百分点、5.4个百分点和19.3个百分点。国内外市场特别是国际市场需求旺盛，有力地支持了高耗能行业迅速扩张。虽然我国连续对产品出口政策进行调整，限制“两高一资”产品出口，上半年我国“两高一资”产品出口仍然增势迅猛。2007年4月当月钢材出口量达到创纪录的716万吨，同比增长1.65倍。前5个月，在钢铁初级产品中，钢坯及粗煅件前5个月出口量增长75.1％，出口金额增长1.2倍；焦炭出口量增长27％，出口金额增长66.6％；平板玻璃出口量增长68.1％，出口金额增长73％。高耗能产品出口加快增长与外贸企业受政策调整预期影响突击出口有很大关系。在利润大幅增长的刺激下，有色金属矿采选业、有色金属冶炼及压延加工业、非金属矿物制品业、建材行业投资分别增长57.7％、36.3％、55.4％和55.4％，均大幅度超过同期全社会固定资产投资增速。受高耗能行业加快发展的带动，能源生产和消费快速增长。前5个月，全国原煤产量、原油产量和天然气产量分别增长10.1％、1.6％和16.1％。工业用电量增长17.1％，加快4.7个百分点，其中重工业用电量增速加快约6个百分点。从高耗能行业加快增长的情况看，节能减排的形势仍很严峻。
（3）物价上行压力加大，特别是一些涉及群众切身利益的食品价格和住房价格上涨较快。受粮食价格上涨影响，2006年四季度物价持续低位运行的态势开始发生变化。2007年1～6月份，居民消费价格分别同比上涨2.2％、2.7％、3.3％、3.0％、3.4％和4.4％，总体呈逐步上涨走势。从环比上看，1～5月份，涨幅分别为0.7％、1％、－0.3％、－0.1％和0.3％。值得注意的是，3、4两个月环比下降主要是受季节性因素影响，根据以往规律，春节（今年在2月份）后价格将出现下降，4、5月份受蔬菜水果价格下降影响，整体物价水平应该与一季度持平或略微下降，但剔除掉这些季节性因素后，3、4、5三个月的物价不降反升，显示出物价加快上涨的势头。食品价格特别是肉禽蛋价格持续大幅上涨是近期物价不断走高的主要原因。2007年上半年，食品价格同比上涨7.6％，涨幅比上年同期和一季度分别上升5.7个百分点和1.4个百分点。其中，粮食上涨6.4％，鸡蛋上涨27.9％，肉禽及其制品上涨20.7％。截至6月8日，对36个大中城市进行监测，猪肉（精瘦肉）平均零售价格每市斤10.66元，比上年6月最低价格上涨46.2％。进入7月份以来，猪肉价格仍在上升，7月12日集市精瘦肉零售价格每斤达到12.26元，比6月底又上涨约10.8％。应该看到，这次猪肉价格大幅上涨与粮食价格上涨较快有很大关系，同时也与有关部门没有做好猪肉供求协调工作关系密切。2005年农民养猪收入大幅下滑，全国平均每50公斤生猪生产成本为363元，出售价格为368元，利润仅为5元，比2004年下降93％，2006年年中出现了农民主动杀猪减少饲养数量的情况，这已经预示着猪肉供应将在未来出现紧张，猪肉价格将上涨，但有关部门在出现这些苗头性问题时，没能及时采取措施加以预防，造成了今天的被动局面。猪肉等农副产品价格适当上涨，有利于增加农民收入，但对低收入群体的生活也造成了很大冲击。按照5月份价格上涨后的幅度测算，以每户三人计算，食品价格上涨影响城市低收入居民每户年增加支出134.33元，人均增支44.78元。据广东省教育厅的调查反映，这次副食品涨价将影响广东大学生每月约增支30元。低收入群体对价格上涨的承受能力不强，部分低收入群体与大学生享受的最低生活保障和副食补贴标准亟待提高。
前一阶段旨在控制房价的宏观调控政策并没有取得预期效果，房价上涨又步入快车道。6月份全国70个大中城市房屋销售价格同比上涨7.1％，增幅比上月提高0.7个百分点，创2005年12月以来新高。前5个月，深圳、北京房价同比涨幅分别为12.3％、10.3％，成都、石家庄等地涨幅也在8％以上。部分地区房价依然在高位的基础上快速上涨，而且呈现加速上涨的态势，涨价已经波及一些二线城市。
二、下一阶段经济工作的相关建议
（一）加强对国际收支不平衡根源的研究，采取更有针对性的综合政策措施。
1.缓解国际收支不平衡的政策措施初步见效，但总体效果有限。2006年下半年以来，在保持外贸稳定发展、调整和优化进出口结构、抑制国际收支顺差过快增长方面出台了不少政策措施，主要包括：调整部分产品的出口退税率；调整部分产品特别是“两高一资”的进出口关税税率；发布加工贸易禁止类目录；清理和规范“奖出限入”的政策；增加国别进口补贴。外汇管理部门按照“改进外汇管理，强化对跨境资本尤其是短期资本流动的监控和管理”的指导思想也采取了一系列措施：加强企业外汇和结汇管理；加强外资流入房地产的外汇管理；加强个人外汇流入和结汇管理；加强外债管理；稳步拓宽对外投资渠道；整顿和规范外汇市场秩序（详见表1）。
从2007年上半年情况看，已经出台的政策措施初见成效。2006年9月取消出口退税的产品，出口下降18.4％；除钢材外，2006年9月降低出口退税的产品，出口仅增长8.9％，比2006年同期回落17.3个百分点；2006年11月开征出口关税的产品，出口下降12.4％。但是，总体来看，已经出台的措施不仅没有改变贸易顺差持续扩大的局面，反而出现了出口加速、进口减缓的趋势，贸易顺差进一步扩大。
分析原因，一是措施实施的效果需要一段时间才有所显现，而在目前国际市场需求旺盛的前提下，企业因政策调整预期抢出口反而会在一定时期引起出口提速。二是受原油等大宗产品进口单价下降或上涨趋缓等因素的影响，进口减速。三是出口退税等政策的调整主要是针对高耗能、高污染行业。2004年和2005年出口的钢材、钢铁初级产品、有色金属等多项高耗能、高污染和资源性产品占出口总金额的比重不到10％，2007年比重有所提高，但仍然不高，因此其政策影响是结构性的，对于调整总量的作用比较有限。四是由于高耗能产品的国内外市场“价差”较大，国际市场需求持续强劲，企业有利可图，出口动机强烈。目前，国际市场钢材价格指数比国内平均高50点左右，其中线材、螺纹钢等产品比国内市场价格每吨高150～200美元。国际上焦炭的平均成本在171美元以上，而我国2007年前5个月焦炭出口平均价格在同比上涨31.2％的基础上，才达到163.5美元／吨，还不及国际市场的成本价。这种“成本优势”主要是因为我国土地、资金、劳动力、资源等生产要素价格偏低和环境污染成本偏小造成的。五是在抑制短期资金过快流入方面，由于我国过去长期实行“宽进严出”、“奖出限入”的政策以鼓励资金流入，加上相关政策配合和监管协调等因素的影响，跨境资金流入监管仍存在一些问题，影响了监管效果。六是人民币升值幅度没有起到缓解贸易顺差的作用。虽然人民币对美元有比较明显的升值，但对一揽子货币的升值并不明显，特别是对欧元、英镑等，人民币仍在贬值（见表2）。与此相对应的是，我国对美国的出口占比出现下降，对欧盟的出口占比出现了上升（见图4）。考虑到汇率的作用只有与其他货币相对比才有意义，因此，人民币汇率水平在总体上可能仍然在发挥相反的调节作用。
图4 中国出口结构
数据来源：中金公司报告。
图5 外汇储备增量和贸易顺差占GDP比重
数据来源：2001—2005年数据来自于《2006中国统计年鉴》，2006年数据来自于国家统计局年报，2007年上半年数据来自于国家统计局资料。
2.国际收支顺差结构变化值得关注。尽管2006年贸易顺差对于新增外汇储备的贡献率较高，达到71％，但2007年以来其贡献率显著下降为42％，而在外汇储备新增量中，无法由贸易顺差和FDI所解释的部分大幅增加。上半年，新增外汇储备2663亿美元，比上年同期增加1倍多，其中外贸顺差达到1125亿美元，同比增长84.3％。实际利用外资319亿美元，由2006年同期的下降0.5％转为增长12.2％。与此同时，资本项下外汇流入增加较多，前5个月，各种收益和经常转移流入415亿美元，证券筹资流入149亿美元，分别增长96％和640％，按此速度推算上半年的资本流入规模，仍然有几百亿美元无法得到解释。
在这种情况下，学术界和经济界对“热钱”——不受监管的短期资本的流入的关注增加。目前普遍担忧的是，在巨额外贸顺差里面可能隐藏着伪装成贸易的资本流入，由于人民币升值预期和国内房地产市场升温等因素的影响，为了回避短期资本流动的严格监管，一些企业在贸易项下采取“高报低出”方式将境外资本转移到境内，使部分资本项目顺差转化成为贸易顺差。据渣打银行经济学家王志浩的计算，由于虚报货值和转移定价帮助外汇资本流入，2005年我国1020亿美元的贸易顺差中隐藏了约670亿美元的非贸易资金流入，真实的贸易顺差仅有350亿美元。
从海关公布的数据来看，2006年前7个月，我国大部分出口商品的数量增速小于金额增速，如电视机出口数量增长了33.5％，但出口金额增长了51.5％。出口金额增长快于出口数量增长，意味着出口价格的上升。问题的关键是对我国出口商品价格上升真实性的判断。一些人认为，中国的出口产品价格不可能出现如此明显的上升，国内申报的出口价格有水分。但根据瑞士银行亚太区首席经济学家乔纳森·安德森最新的分析，中国内地、中国香港、美国、日本和欧洲的统计数据都显示，中国内地传统的出口商品如服装、玩具等的价格在1995～2003年一直以每年3％～4％的速度下降，但从2004年起已经开始上升，每年反而上升3％～4％，电子产品也是如此。从这一事实看，所谓出口虚报价格并不成立，至少不严重。
还有一种方法是把GDP用生产法和支出法统计得到的差额作为参考值。这种方法的原理如下：生产法GDP代表了一定时期内生产的最终产品，而支出法反映了其使用；如果两种方法的计算结果不存在明显的误差，那么应当是相同的；如果投资与消费的核算是比较准确的，那么，二者之差主要与净出口有关。支出法大于生产法的差额反映了出口的虚报（即最终产品的使用量大于生产量），也就是资本通过高报出口流入。表3运用这种方法推算出近年来涌入我国“热钱”的规模。但这种方法仅能作参考，因为，我们并没有对我国支出法GDP大于生产法GDP的原因进行全面研究，也没有证明支出法GDP核算中，投资和消费的核算比净出口的核算更加准确。但无论如何，考虑到流动性过剩可能带来的巨大金融风险，这一问题值得进行更加深入的研究。
3.近年来我国对外贸易持续较大顺差具有阶段性，是内外环境共同作用的结果。巨额贸易顺差是我国现阶段发展特征的客观反映。全球经济失衡和国际产业结构加快调整则是外因。美、欧等发达国家和地区的经济增长和低储蓄率，与包括我国在内的东亚国家的高储蓄率、内需不足导致了全球经济失衡。在新一轮国际产业结构调整中，我国由于劳动力成本较低、市场广阔、资源性产品价格低、环境成本在产品价格中没有得到体现等因素，迅速成为全球生产链条中完成最终产品组装的重要地区。高投资、低消费形成的生产能力过剩和供过于求加剧了国内企业对出口的依赖程度，并对进口形成替代，增加进口的同时减少了出口。2005年以来我国贸易顺差的骤然扩大，主要原因之一是进口增速大幅回落（见图6）。
图6 2002年以来进出口增速比较
数据来源：2001—2005年数据来自于《2006中国统计年鉴》，2006年数据来自于国家统计局年报，2007年上半年数据来自于国家统计局资料。
需要引起重视的是，我国出口产品中，重工业产品和机电产品所占的比重近年来提高比较明显，反映出我国出口结构升级步伐很明显。
4.改善国际收支不平衡，需要研究制定更具有针对性的综合措施。国际收支顺差，表明综合国力和国际竞争力逐步增强，对于促进国内经济和就业增长、支持国家发展战略的实施和关键领域的改革、维护金融稳定等，都发挥了积极作用。但是，国际收支大额顺差持续存在，也加大了宏观调控的复杂性和难度，增加人民币升值压力和贸易摩擦，不利于经济增长方式转变和加快结构调整进程，资源存量减少也不利于国家经济的长远发展。因此，有必要从全局的角度出台综合性的调整政策。
（1）首先要对国际收支顺差持续大幅增长的原因作进一步分析。特别是对造成外汇储备大幅上升的资本项下的巨额顺差，包括所谓的“热钱”流入，各方面还难以拿出令人信服的分析。有关部门担心影响对其工作的评价，回避这一问题。学者的研究由于难以取得一手权威资料，大多采取侧面推算的方法，且方法众多，相互之间有时结论也不一致。应当看到这方面问题的严重性，特别是任其发展的危害性，建议由有关独立的权威机构出面，组织各方人士进行深入研究。比如，我国出口产品价格变化的情况和趋势，“热钱”流入的各种可能渠道，也可进行抽样调查，分析一些典型案例等。至少可做到心中有数。（2）对汇率形成机制改革的成效进行总结研究。虽然美国等国将这一问题政治化对我国完善汇率政策造成很大影响，但从根本上看，还应当以我为主，排除干扰，加快改革，增强人民币的汇率弹性。从目前的情况看，人民币升值并没有对出口造成多大影响，其原因很复杂，如人民币对欧元等实际还处于贬值，对一揽子货币升值也有限，目前采取的“小步升值”的做法，反而给外界造成一种明显升值的错觉，使人民币的币值问题成为持续的“话题”，强化升值预期，加剧了“热钱”流入。一方面，我国经济实力明显提升，保持了如此多的外汇储备，而且还在不断上升，但在汇率弹性面前似乎表现得过于谨慎。自2005年汇改以来，人民币升值了8％多，但在差不多同样的时期内，泰铢兑美元的最高值和最低值相差28％，印尼盾相差21％，菲律宾比索相差19％，日元相差19％。而人民币的弹性却极其有限，难道我国抵御风险的能力如此之弱？建议对此进行深入研究。（3）进一步转变外贸增长方式。提高加工贸易“门槛”，大幅降低“两高一资”产品的出口退税率，积极扩大进口，进一步扩大服务业市场开放，加大知识产权保护和技术引进力度，清理对外商直接投资不必要的优惠政策，规范招商引资行为，提高引进外资质量。（4）严格监管，加强协作，控制“热钱”流入。继续落实和巩固贸易结售汇、个人外汇和外资进入房地产等三大监管政策，严格控制上述渠道的异常资金流入；建立服务贸易交易主题分类管理、事后检查及非现场监管体系，加强对服务贸易外汇管理；加大对无真实交易背景资金流入和结汇的检查力度；继续完善国际收支和跨境资金流动监测体系。
（二）调整优化国民收入分配结构和财政支出结构，努力促进居民消费需求。
投资居高不下，外贸顺差率创新高，反映出国内消费需求严重不足，特别是居民消费增长缓慢。消费主要取决于收入水平，消费不足的直接原因是居民收入水平较低，根源在于国民收入分配结构不合理。
1.消费不足及其负面影响。
（1）投资率持续偏高，消费率持续偏低。消费不足是长期困扰我国经济发展的一个重要问题。1978～2006年，最终消费率从62.1％下降到50％，年均消费率为57.4％。“十五”期间，我国投资率为41.2％且逐年上升，消费率为54.8％且逐年下降（见图7）。
图7 经济增长率与投资率、消费率对比
数据来源：中国历年统计年鉴
（2）居民消费增长缓慢，城乡消费差距不断扩大。20世纪90年代以后，居民消费增速则逐年减缓，占总消费的比重不断降低。1991～2005年政府消费年均增长16％，居民消费年均增长14.7％。与1980—1990年相比，政府消费占总消费的比重提高了3.3个百分点，而居民消费占比却降低了3.3个百分点。在居民消费中，农村居民消费增长与城市的差距越来越大。1990～2005年，城乡居民人均消费差距由2.33∶1扩大到3.11∶1。
（3）消费需求不足制约经济可持续增长。第一，消费率过低影响经济增长的稳定性。消费需求波动幅度较小，是经济增长中最为稳定的因素。而消费率偏低则严重削弱了这一稳定器的作用。第二，最终消费不足容易引发产能过剩，国民经济过度依赖出口。消费率的持续走低加剧了消费与投资比例失调的矛盾，使得投资增长失去最终需求的支撑，导致部分行业出现严重的产能过剩。国民经济对出口的依赖性进一步增强。虽然出口缓解了国内需求不足问题，但是由于过度依赖出口，导致世界经济和市场波动对国内经济的影响加深，贸易争端频繁。第三，消费需求不足影响产业结构调整。第三产业的快速发展需要以服务消费的快速增长为前提，但消费率偏低制约了我国服务消费的迅速发展。2006年第三产业占GDP比重为39.5％，比世界上其他中下等收入国家平均水平低20多个百分点。第四，消费率偏低影响国民福利水平的提高。经济增长的最终目的是提高国民福利。在投资率过高的情况下，尽管经济增长速度很快，但由于经济中约一半的产出用于投资，国民的福利水平与总体经济规模之间存在较大的偏差。
2.消费不足的根源在于国民收入分配结构不合理。收入是消费的来源和基础，居民消费的扩大有赖于收入水平的提高，居民收入偏低导致居民消费率连续走低，而深层次原因在于国民收入分配结构不合理。
（1）初次分配更多向资本倾斜，劳动报酬比重偏低。初次分配主要解决资本所有者和劳动者之间的利益分配问题。从国民收入初次分配来看，劳动所得在国民经济分配中的比重从1978年的42.1％下降到2005年的37％，同期资本收入在国民经济分配中所占比重上升了大约20个百分点。在成熟市场经济国家中，初次分配后劳动者报酬占GDP的比重，美国接近70％，其他国家和地区普遍在54％～65％，我国这一比重明显低于国际水平。
2002～2005年规模以上工业企业利润分别增长22.2％、44.1％、43.1％和20.4％，但企业职工工资增长缓慢。1996～2005年10年间，全国职工工资总额仅年均增长9.15％，不足企业利润增幅28.62％的1／3（见表4）。
普通职工工资长期徘徊不前，但垄断行业和管理层收入却增长很快。据统计，目前我国的电力、电信、石油、金融、保险、水电气供应、烟草等行业共有职工833万人，不到全国职工人数的8％，但工资和工资外收入总额估算却相当于全国职工工资总额的55％。有些行业管理层和普通职工的收入差距达15倍，高的甚至达到了30多倍。根据国际组织数据测算，目前我国制造业劳动力成本仅相当于发达国家的2％～3％，亚洲四小龙的5％～6％，亚洲四小虎的50％左右。
（2）再分配调节不力，收入差距逐渐拉大。再分配主要解决初次分配之后社会成员之间的收入差距问题。首先，我国城乡收入差距拉大到改革开放以来的最高水平。1990年城乡居民收入比为2.2∶1，1994年达到2.86∶1，2002年突破3∶1，2003～2005年稳定在3.2∶1的高水平（见图8）。如果加上城市居民享受的各种实物福利和补贴等隐形收入，城乡收入差距可能更大。其次，城乡内部贫富差距也较大。2000年城镇高低收入户的收入之比达3.61∶1，到2005年扩大到5.7∶1。从农村的情况来看，2000～2005年，农村高低收入户的贫富差距由6.47∶1扩大到7.26∶1（2003年曾达到7.33∶1）（见表5）。此外，少数高收入阶层是在改革开放初期，靠钻政策的空子积累起第一笔财富的，他们的收入受到了较多的质疑。
图8 改革开放以来我国城乡收入差距的变化
（3）政府公共产品和服务供给不足，限制了居民消费支出。我国1998年即宣布从“建设型财政”转为“公共财政”，但财政对经济社会发展的薄弱环节支持力度不足，公共财政的转型远未到位。第一，财政对教育投入不足。财政教育支出占GDP的比重一直未能超过3％，且近三年来再次出现下降趋势。2005年教育支出占财政总支出的比重下降为11.72％，不仅与世界平均水平有很大差距，与发展中国家相比（韩国1997年为20.5％，泰国2000年为22.44％，墨西哥1999年为25.54％）也处于较低水平。政府教育投入不足导致居民教育支出增加，1995—2004年我国城镇家庭人均年教育支出增长了2.37倍，年均增长14.46％，增幅高于人均可支配收入5.31个百分点。第二，财政对卫生投入不足。我国公共卫生总费用占财政总支出的比重1996年为5.89％，2001年为4.23％，2005年下降为3％，比部分发展中国家还低（埃及1997年为3.31％，墨西哥1999年为4.22％），比发达国家普遍低很多（美国2000年为20.5％，德国1998年为18.89％，英国1999年为15.41％，法国1997年为21.71％）。另外，我国财政公共卫生支出占GDP的比重也在逐年下降。居民用于医疗、教育的支出增加，严重挤压了对其他商品和服务的消费。初步估算，2005年我国城乡居民用于教育和医疗的额外支出对其他商品和服务消费产生的挤出效应达到5810.7亿元。以此推算，如果政府在教育、医疗等公共服务领域的投入到位，城乡居民用于教育和医疗的支出比重得以降低至世界平均水平，我国居民消费率可以从目前的38.2％提高到41.3％，最终消费率可由目前的52.1％提高到55.2％，比目前水平高出3.1个百分点。第三，社会保障体系不健全，居民支出负担不断加重。一是基本养老保障覆盖面比较窄。目前我国基本养老保险覆盖面还不足20％。以2005年底的统计数据，全国参加基本养老保险的在职职工人员仅占同期全国就业人员的17.3％。二是失业保险的覆盖面仍然太小。失业保险的人员范围是城镇企事业单位职工，不包括农民、个体户和自我雇佣者，也不包括国家机关工作人员。2005年，我国加入失业保险的覆盖率仅为38.96％。三是城乡居民医疗保障存在较大差距。2005年末，我国基本医疗保险参保人数为1.38亿，但没有将城镇的个体、私营等非公有制部门的人员以及灵活就业者、进城打工者、下岗失业者等纳入医疗保险范围。农村新型合作医疗距离医疗保险还有很大差距，其可持续性仍受到诸多因素的影响和制约。特别需要指出的是，各级各类社会保险中，政府投入的比例很小，基本上都是企业和居民自己投入的，政府没有承担应尽的义务。四是城镇住房保障体系不完善。中低收入家庭购房负担沉重，2005年城镇居民收入的1／4用于购买住房。
由于我国的失业保险制度、养老体系、卫生医疗制度等不健全以及家庭教育、住房支出不断增加，人们对未来收入和消费的不确定因素考虑较多，抑制了居民的消费意愿，强化了居民储蓄的动机，从而导致国内居民的储蓄率居高不下。1990～2005年，城乡居民人民币储蓄存款余额年均增长22％，远高于同期GDP的增长速度，人均储蓄存款余额年均增长20.9％，而同期城镇居民人均可支配收入年均增长13.8％，农村居民人均纯收入年均增长10.9％。储蓄存款的过快增长意味着居民支出构成中消费与储蓄的比例失调，有限的收入用于储蓄的部分增大，必然要减少用于消费的支出。
3.调整优化国民收入分配结构和财政支出结构，努力扩大居民消费需求。
（1）合理调整国民收入分配结构，提高居民收入水平。第一，初次分配要更多地向劳动者倾斜。一方面，要建立健全职工工资稳定增长的长效机制。在必要的情况下可以制定相关法律，使劳动者报酬的增长速度与国民经济、企业利润和财政收入的增长速度相协调，不断提高职工工资总额占GDP的比重。千方百计提高农民收入，增强农民消费能力。另一方面，要健全企业工资分配指导和监控体系，加强保障劳动者的合法权益。当前重点是要严格执行有关政策法规，完善监督机制。应从法律法规层次上，规范企业的工资支付行为，强制实行最基本的社会保险，对拖欠职工工资的企业，强制追加利息开支和适当罚款，对降低和变相降低法定工资标准的企业给予制裁。实行工程建设款的工资报酬预留基金制度。第二，加大再分配调节力度，逐步缩小居民收入差距。强化税收对高收入的调节作用。建立以个人所得税为主体税种的个人收入分配税收调控体系，针对高收入者收入方式多元化的特点，建立有效的收入监督及控制体系。修改个人所得税法，适当扩大税基，适当降低个人所得税边际税率，减少累进级距，改进和完善征管措施。由于贫富差距更多地体现在财富占有上的差别，应针对不动产、金融资产收益以及财产的继承与赠与等，尽快开征物业税、遗产赠与税等新税种，调节居民之间的资产性收入差距。此外，要加强对垄断行业收入分配的监管和调节，防止本应归全体公民所有的利润转化为小集团或个别人的利益和薪酬福利。国有企业必须向国家分红，要积极探索超额垄断所得向全民所有者的转移机制，将超额利润上缴财政。
（2）调整优化财政支出结构，更多向经济社会发展的薄弱环节倾斜。积极支持经济增长方式转变，是财政的一项重大任务。要善于抓住和利用近几年财政状况比较好、增收较多的大好时机，大力调整和改善财政支出结构，突出公共财政的社会职能。要降低政府支出中固定资产投资的比重，严格控制行政费用增幅，坚决反对铺张浪费，控制基础设施建设规模。集中财力用于增加教育、公共卫生、社会保障、农业等领域的投入。通过持续增加政府对公共产品和公共服务的投入，使居民切实感受和谐社会的氛围，增强居民消费信心，降低储蓄率。
一是加强对教育尤其是基础教育的投入。对于西部地区和较贫困的农村，中央财政要加大义务教育支持力度，确保在全国城乡真正实现免费的九年制义务教育，减轻农民的教育支出负担。二是加大对公共卫生的支出力度。为保证“人人享有初级卫生保障”的目标，我国公共卫生经费占GDP的比例应从目前的0.9％提高到1.5％以上。三是从保证供应和提高补贴两方面减轻居民的购房负担。完善低收入人群的住房保障制度，把增加廉租房、经济适用房的政策落到实处。妥善处理住房制度改革中出现的问题，合理上调职工住房补贴的货币标准，并使补助工资化。四是完善社会保障体系，稳定居民消费预期。改进现行社会保险体制，不能光靠企业和居民自己投入，国家必须承担相应的社保责任，要从财政收入中拿出一部分投入社会保险中，降低居民投入比重。研究尽快开征社会保险税。完善社会救助制度，健全最低生活保障制度。扩大城镇社会保障覆盖面，将非正规就业人员纳入社会保障范围。尽快建立针对失地农民和农民工的社会保障制度。
当前应高度重视每年财政超收收入的用途，进一步规范超收收入的预算监督和管理。超收收入，应首先用于弥补财政赤字、历史欠账和解决社会保障缺口，不得用于增加一般性支出。
总之，财政是国家宏观调控的重要手段。国家可以集中财力，办我们长期想办而又没有能力办的事情。要抓住当前的有利时机，利用财政杠杆，大力推动经济结构调整和经济增长方式转变。
（三）房价上涨速度加快，房地产市场调控适得其反。
近年来房屋销售价格快速上涨，2000～2006年全国房屋销售价格累计上涨了39.8％。其中部分城市房价涨幅明显偏高，2000～2005年，宁波、上海、青岛和杭州房屋销售价格累计涨幅分别达到85.9％、68.7％、68％和54.3％。尽管2006年以来，政府出台了一系列限制房价过快上涨的措施，但房价上涨的势头依然不减（见表6）。2007年6月，全国70个大中城市房屋销售价格同比上涨7.1％，涨幅比上月高0.7个百分点；环比上涨1.0％。新建商品房、二手住房和非住宅商品房的价格同比增幅都达到2007年最高点，新建商品住房销售价格同比上涨7.4％；二手住房销售价格同比上涨7.8％；非住宅商品房销售价格同比上涨5.4％；涨幅分别比上月高0.8％、1％和0.1％。分地区看，所有70个大中城市新建商品住房销售价格自2007年4月和5月以后，均再次出现同比上涨。涨幅较高的主要城市包括：北海15.5％、深圳13.9％、南京11.3％、北京10％和石家庄9.4％等。北海和深圳连续四个月领涨全国，且涨幅超过上月。其中，北海除了2007年3月份外，2～6月份，新建商品住房都保持在同比15％以上的涨幅，4月份甚至到了23.6％。从这次环比涨幅较大的主要城市来看，新增加了洛阳等地，显现房价上涨态势进一步向二线城市扩散。综合上半年数据，2007年上半年全国70个大中城市房屋销售价格平均同比上涨了5.95％。
房价走势与近年来房地产市场调控的政策目标之间出现了明显偏差。实践结果表明，房地产调控措施没有取得应有的效果，部分地区房价依然上涨较快，且涨价的趋势已经波及一些二线城市。应该对前一阶段采取的房地产调控政策进行反思，深入分析房价上涨的原因，进一步理清调控思路。
1.对房地产市场判断失误，采取的调控措施南辕北辙。
（1）房地产市场的主要矛盾是供给不足，而非需求过剩。实践证明，目前房地产市场面临的主要矛盾是住房供给小于需求，特别是一些重点城市，矛盾尤为突出。在房地产市场需求中，占主体地位的始终是普通居民的基本住房需求。随着人民生活水平和城镇化率逐步提高，加之过去长期积累的矛盾，居民基本住房需求不断增长，已经远远超过住房供给能力。根据国家统计局的年报，2002年底，中国的城镇人口为5.02亿，城镇人口占全国总人口的39.1％。到了2005年底，全国的城镇人口已增长到5.62亿，占全国总人口的43％。也就是说，三年时间全国的城镇人口增加了6000万。人口专家估计，未来10年，我国城市化率将以每年至少1.5个百分点的速度增长，每年新增城市人口将近2000万人。如果按照人均需求住房面积25平方米计算，每年新增城市人口的住房需求便已超过5亿平方米，接近目前全国全年的商品房销售面积。而我们尚未将城镇居民改善住房需求、城市规划建设带来的旧城改造与拆迁、基础设施建设创造的住房需求，以及还有很多城镇人口向东部的大城市流动的需求计算在内。虽然没有准确的统计数字，但这每一项需求都不是小数字。
在供给严重不足的情况下，供应结构也不合理。部分房地产开发商主要开发大面积、设施好的高档楼盘，而对小户型、经济适用房、廉租房等适合中低收入家庭且需求量很大的住房，由于缺乏必要的政策支持，投入力度极为不足。例如，截至2006年上半年，陕西省累计享受廉租住房保障户数为7100户，占符合条件的6.5％；内蒙古自治区目前符合廉租住房保障条件的低保家庭有23万户，但仅有2251户享受了住房保障，占应保障户数的0.98％。截止到2006年底，呼和浩特市和包头市尚有88.3％和92.3％符合条件的低保家庭没有享受到廉租住房保障。
在房地产市场的总需求中，投资性和投机性住房需求仅占其中一小部分，并不是房地产市场的主要矛盾。如果将房地产投机行为作为整个房地产市场的主要矛盾来对待，显然是错误的。
特别需要指出的是，此前众多专家在讨论房价高涨的成因时，多次引用一个数字，就是中国的城市住房自有率已经达到82％，国外许多发达国家的住房自有率不足60％，有的甚至低于50％，比如美国三成人买房，六成人租房，真正拥有自己住房的人并不多，以此指责国人住房消费心理，批评老百姓没有改变观念，说人人都想买房是错误的观念。据报道，2007年7月13日，在北京访问的美国住房和城市发展部（HUD）部长阿方索·杰克逊表示：目前，美国拥有自己房产的人已经达到了70％，但这和北欧一些国家相比还有差距。在瑞典，个人拥有住房的比例达到了88.5％。他说，政府的任务就是为穷人提供必要的帮助，提供“人民买得起的房子”，他就任时，布什总统曾要求他减少美国的无房人口比例。在美国，一部分人之所以不买房，是因为他们工作流动性大，需要经常换房子，租房更方便。可见，我们经常引用的一些论据可能并不准确。
（2）调控政策意在压缩供给和抑制需求，恰好起到相反作用。在房地产市场供给远远小于需求的条件下，采取压缩供给和抑制需求的调控措施，不但无法控制房价，还会起相反作用。例如，严格控制土地供给导致近期住房供给相对不足，供求关系进一步紧张。据统计，北京、上海、南京、广州、深圳等5城市，2005年以来商品住房批准预售面积总体呈下降趋势，北京等8城市，2003年以来商品住房新开工面积、土地购置面积和完成土地开发面积总体均呈下降趋势。2007年一季度，新建商品住宅销售面积是竣工面积的1.9倍，二者增幅相差1.6个百分点，商品住宅空置面积下降1.2％，住房供需矛盾更加突出。截至2007年4月，全国住宅竣工面积连续28个月低于住宅销售面积，土地购置面积累计增速出现连续18个月负增长。据国家统计局统计，到5月底，全国空置商品住宅6825万平方米，按2006年销售面积计算，仅相当于1.5个月的销售量，而美国近三年待售房平均相当于5.1个月的销售量。同时，土地交易价格明显上升，今年一季度土地交易价格上涨9.8％，涨幅提高4.1个百分点，其中居住用地价格上涨8.9％，同比提高3.1个百分点，宁波、杭州、长沙、南宁等城市居住用地价格涨幅高达20％以上。
此前的一些调控措施主要是从提高房地产交易成本的角度出发想达到抑制需求的目的，反而成为推动房价进一步上涨的因素。例如，提高购房的首付比例，虽然增大了炒房者的所需资金数量，但同时也增加了自住房屋购买者的负担，而且对后者的影响更大，投机性需求不仅不能被有效压缩，反而会挤占一些自住购房需求，更进一步推动房价上涨。又如，规定对二手房五年内出售金额征收营业税。结果所缴纳的营业税通常包含在售价中，由二手房买方承担，反而推高了二手房交易价格。相比较而言，政府没有把工作的重点放在增加廉租房和经济适用房上，投入力度不足，迫使大部分基本住房需求转为商品房需求，不仅没有发挥调节房价的作用，反而成了推高房价的外在动力，与调控的初衷背道而驰。
（3）地方政府的利益驱动起到推波助澜的作用。一方面，土地出让收益是地方政府最大的预算外收入来源。地方政府掌握土地审批权，垄断土地一级市场的供应，受地方利益驱动，往往尽量抬高土地出让价格，从中渔利，是造成房价高的一个重要原因。有的地区甚至由政府与房地产开发商共同制造“土地供应紧张”的假象，故意抬高地价，提高土地出让金，导致地价在房地产价格中的绝对数不断增大，客观上促进了房地产价格的上涨。据调查，北京地区部分商品房的房价构成中，地价大约占到了三分之一，各种税费占三分之一，实际建筑成本每平方米才一千多元。据估计，一些地方政府每年从土地出让中获得的收入已经与本级财政收入相当。此外，不少地方政府热衷于扩大城市拆迁规模，产生大量被动性住房需求。可以说，在房价持续高增长的背后，这些地方政府实际上起到了推波助澜的作用。另一方面，房地产各项税费收入很高，是地方政府的重要财源。各地之所以争相发展房地产业，与房地产开发环节的各种税费不无关系。与土地相关的收费包括，国土部门代收土地出让金，收取耕地开垦费、管理费、业务费、登报费、房屋拆迁费、折抵指标费、回收国有土地补偿费、新增建设用地有偿使用费等；财政部门收取土地使用费、土地租金等；其他部门，包括农业、房产、水利、交通、邮电、文物、人防、林业等部门，都收取相关费用。房地产开发和使用环节需要缴纳的税收，在土地开发环节包括契税、耕地占用税和印花税，在房屋建设环节包括营业税、印花税、城建税、教育费附加，在房地产建成转让环节包括契税、印花税、营业税、城建税、教育费附加、土地增值税、企业所得税，在房地产使用环节包括房产税、城镇土地使用税和城市房产税。如此众多的税费，成为各地竞相发展房地产业的动因。2007年上半年，地方房地产相关税收增收占地方一般预算收入总增收额的比重达到26.6％，呈逐年加大的趋势。
2.扩大房地产供给，满足人民群众基本住房需求。房地产调控的基本思路应该是：增加供给，引导需求，稳定价格，规范市场，着力解决低收入家庭住房问题，促进房地产市场健康发展。从根本上看，平抑过高房价的最有效途径是增加住房供给，特别是有针对性地提供更多的中低价住房。要明确各级政府在房地产调控中的责任，重点满足广大人民群众特别是低收入困难群体的基本住房需求。建立健全廉租房制度，扩大廉租房保障范围。调整住房供应结构，保证中低价位、中小套型住房供应。严格土地出让金的收支管理，规范房地产税费，明确将土地出让收入的一定比例用于廉租房建设。进一步放开二手房市场，扩大存量房流通和供给。积极培育房屋租赁市场，合理引导住房消费需求和消费结构。规范房地产市场秩序，坚决打击违法违规行为。
（四）围绕既定目标，进一步加大节能减排工作力度。
近年来，全国上下加强了节能减排工作，并取得积极进展，但完成“十一五”节能减排目标任务艰巨，压力很大。2006年，全国没有实现年初确定的节能减排目标，从各地的情况看，除北京外，其他地区均没有实现节能目标。从2007年上半年看，重工业特别是高耗能、高排放行业增长过快，钢铁、焦炭等部分“两高一资”产品出口增势迅猛，加剧了国内能源环境矛盾；长期积累的环境问题日益严重，最近发生的太湖、巢湖、沭河等水污染事件即是典型反映。从趋势看，未来我国能源消费需求增长仍然较快，环境压力日益突出，实现“十一五”期间单位国内生产总值能耗降低20％、主要污染物排放总量减少10％的目标难度很大。美国劳伦斯国家试验室的专家对我国实现节能20％目标的可能性进行了分析和预测，研究结果显示，即使以GDP年均增长7.5％为基础，同时假定在工业和家用电器等领域采取了十分积极的节能措施，2010年我国单位GDP能耗只能比2005年下降17％左右。另一方面，按照“十一五”规划，主要污染物（COD和SO[,2]）排放总量应该比2005年末减少10％，照此计算，到2010年COD和SO[,2]排放量分别不能高于773.46万吨、2294万吨。而根据预测结果，2010年全国COD和SO[,2]的排放量分别为1367万吨和2601万吨，远远超过规划的指标。
可见，按照目前的态势，节能减排面临的形势是十分严峻的。原因至少有以下几个方面：
一是发展阶段对能源资源的消耗和环境污染具有重大影响。国际经验证明，工业化加速发展的时期往往是能源资源消耗急剧增长的阶段，也是环境和生态质量急剧下降的阶段，呈现出一定的规律性① 根据发达国家的规律，当工业化接近完成时，人均能源消费量达到约4吨油当量的水平。而2006年我国人均能源资源消费量只有1.2吨油当量左右。我国正处于工业化发展的中期阶段，② 无论是基础设施完备程度、社会财富积累水平，还是经济结构和城市化率，与先期工业化国家相比都有很大差距。如果从20世纪90年代算起，到2020年，要在短短的30年间走过其他国家近百年走过的路，基本完成工业化，如果继续延用目前的增长模式和产业结构，高强度的能源资源消费和高污染排放的趋势短期内难以避免。但这绝不意味着在工业化时期可以放任能源资源的过度消耗和污染物的过度排放。我们既要正视工业化过程中存在的客观规律，又要尽量避免重复工业化国家的老路，走新型工业化道路，提高能源利用效率，减少对环境的人为破坏。否则，资源支撑不住，社会承受不起，经济发展难以为继。
二是产业结构调整进展缓慢，经济增长方式仍然粗放。我国经济增长长期以投资拉动为主，经济增长的动力主要来源于工业特别是重化行业，特别是高耗能、高排放行业增长过快，有些地区原本在发展高新技术产业或服务业、旅游业方面很有优势，但不顾本地区的资源和环境条件，却要向“重型化”转型。2006年与2001年相比，我国工业增加值在GDP中的比重由39.7％提高到43.1％，分别提高了3.6个百分点和3.4个百分点。2006年，重工业（规模以上，下同）增加值增长17.9％，比轻工业加快4.1个百分点，高于全部工业1.3个百分点，重工业在工业中的比重提高了7.4个百分点。据测算，2005年，我国万元工业增加值（当年现价）能耗为2.05吨标煤，钢铁、有色、建材、化工等重工业万元增加值（当年现价）能耗为5.67吨标煤，分别约为万元GDP能耗的1.7倍和3.6倍。工业特别是重工业比重提高，必然导致单位GDP能耗提高和污染物排放的增加。
三是实现节能减排目标的支撑条件不到位，配套政策体系不完善。支撑节能减排的价格、财税、金融等政策远未到位，缺乏有效的政策激励，特别是资源价格普遍偏低、资源税制不健全刺激了对资源的占用甚至浪费。我国绝大多数商品价格都已实现了市场定价，但很多重要资源或者资源性产品的价格仍然实行政府定价或政府指导价，如水、电、煤气、热力，天然气和成品油。政府定价或者指导价的最大特点是低于市场价格，企业和社会缺乏珍惜资源的压力，这在很大程度上导致了资源利用效率低下。例如，水资源是我国非常稀缺的资源，但我国的水价只有世界平均水平的1／3，而且水不交资源税。国际上原油资源从价税率为10％，而中国仅为1.5％。资源税从量征收导致实际资源税率水平更低，廉价甚至无偿使用资源、破坏性或“挑肥弃瘦”式开采的现象普遍存在。据测算，中国目前煤炭资源回采率平均仅为30％，占全国煤炭产量38％左右的小煤矿仅为10％～15％，而国外先进水平都在50％以上。目前对废弃物排放的收费标准太低，许多企业宁愿交排污费而不愿治理污染。由于国内资源价格被人为地压低，多数低于国外水平，使中国资源消耗型出口产品的成本显得很低，刺激了出口的快速增长，结果是消耗了大量能源资源，承受着环境污染，补贴了世界，还背负着“倾销”的恶名。节能减排投入不足。据测算，要实现“十一五”节能目标，每年需新增用于节能的直接投资约1000亿元，如政府引导资金按10％计算，每年需安排中央和地方政府节能引导资金100亿元左右。2007年中央财政和部分省市建立了节能专项资金，但总的来看，资金缺口仍然很大。
四是认识不到位，节能减排政策执行有偏差，监管不力。一些地区和行业对节能减排重要性和紧迫性的认识还有待提高，存在着重增长、轻节能环保的现象，节能减排政策规定得不到有效落实，一些地方存在严重的地方保护主义，有法不依、执法不严、违法不究的现象十分突出。比如，一些地方政府对国家明令淘汰的落后生产能力、工艺、技术和设备明禁暗保；全国有14个省份以各种方式出台了对高耗能高排放企业的优惠电价，不少地方通过税收减免、低价提供土地等方式对高耗能、高排放行业继续招商；还有一些地方污水处理厂建成后长期不按规定要求正常运行；有的地方甚至直接干扰节能环保执法。不少企业开展节能减排技术改造的动力不强，一些企业的污染减排设备只是应付检查。
上述分析表明，造成当前节能减排形势严峻的原因是多方面的，既受经济发展阶段方面的客观制约，也有政策不到位的因素，还有管理方面的问题。必须进一步统一思想认识，把节能减排放在更加重要的位置上，采取切实措施，着力解决存在的突出问题。
1.正确处理经济发展与节能减排的关系，适当放慢经济增长速度。“十一五”规划确定的今后五年经济增长速度为7.5％，近两年的预期目标均为8％，但在实际执行中，连年超出预期目标2个～3个百分点，这几年都超过10％。③许多学者的研究结果还表明，中国环境污染经济和生态破坏的经济损失大约相当于当年GDP的7％～20％。以2006年为例，GDP增长11.1％，超出预期目标3.1个百分点，多增产值5000多亿元，但全国多消耗能源1.3亿吨，多排放二氧化硫96万吨，多排放化学需氧量45万吨。高增长不一定就是好事，以牺牲资源和环境为代价，虽然可以在一个时期保持较快增长，但从此下去走不好，也走不远。各地区、各行业、各部门要真正把思想和行动统一到中央关于经济又好又快发展的要求上来，正确处理经济增长速度和节能减排的关系，“快”必须服从“好”；当增长速度与约束性指标出现冲突时，前者应当让位后者，使GDP的增长建立在确保完成节能减排指标的基础上。在目前形势下，应当把握宏观调控方向，适当放慢经济增长速度。
2.加快调整经济结构，控制高耗能、高排放行业过快增长。经济结构调整与节能减排二者相辅相成、相互促进。经济结构调整得好，必然会减少能耗和污染物排放；反过来，节能减排工作抓得好，必然会促进经济结构调整。（1）发展低耗能的第三产业和高技术产业，调整降低第二产业的比重。以目前的产业结构计算，如果第三产业增加值的比重提高一个百分点，第二产业中工业增加值比重相应降低一个百分点，那么万元国内生产总值能耗就可降低约1个百分点。目前，第三产业占GDP的比重已经从2003年的41.4％下降到2006年的39.5％，连续三年下降。应当大力提高服务业在国民经济中的比重和水平，鼓励发展高新技术产业，运用高新技术和先进适用技术改造和提升传统产业，促进传统产业结构优化和升级。（2）遏制高耗能、高排放行业过快增长。在工业中，如果冶金、化工、建材等高耗能、高排放行业比重降低1个百分点，工业中其他行业比重增加1个百分点，全国能源消费将减少2775万吨标准煤，万元GDP能耗将降低0.02吨标准煤。应当严把土地、信贷两个闸门，提高节能、环保、资源保障、质量、技术、规模等市场准入门槛，严格控制新建高耗能、高排放项目。坚持行之有效的“地区限批”政策，对重点地区、重点行业可以考虑实施“能耗超限地区工业项目限批”办法，尽快让高耗能、高排放行业投资冲动强制刹车。（3）加大淘汰落后产能力度。扩大淘汰落后产能和工艺装备的范围，下决心关掉一批高耗能高排放企业。对没有按进度完成淘汰任务的地区，要严格控制国家安排的投资项目。建立落后产能退出机制，中央财政要通过转移支付对中西部地区淘汰落后产能给予适当的补助和必要的资金支持。
3.增加节能减排投入，深化财税、价格改革，建立促进节能减排的激励约束机制。（1）加大对节能减排的投入力度。各级财政要增加对节能减排工作的资金投入，对环境治理，按GDP的1.5％投入是远远不够的，应当进一步增加财政投入规模；对于并不违法的高耗能高污染企业的关闭，政府要给予一定的补偿。研究建立对节能灯、节能空调、节能环保型汽车等节能产品的财政补贴机制，引导消费者使用节能环保型产品。引导社会资金投资节能减排项目，鼓励和引导金融机构加大对节能减排项目的信贷支持。发挥市场机制的作用，按照“谁污染、谁治理，谁投资、谁受益”的原则，促使企业开展污染治理、生态恢复和环境保护。（2）积极推进价格形成机制改革，使能源和资源价格能够反映稀缺程度和市场供求关系，加大能耗和排放成本的约束力度。当前的重点是改革水、成品油、天然气、电力、供热等价格。这些价格目前普遍低于市场水平，是扭曲的，不利于广大企业和用户节约资源，应当理顺。在此基础上，通过建立和完善资源税、消费税、环境税、排污费、资源补偿费等，使价格能够反映资源能源使用的环境、生态成本。建议研究出台以下政策：一是尽快开征燃油税。燃油税改革方案已经全国人大常委会审议通过多年，应当尽快开征，以抑制石油消费的过快增长。二是研究开征污染税等税种，提高企业污染治理成本，促进企业做好节能减排工作。三是完善资源税制度。提高资源税税率，由按产量征收改为按储量征收，由“从量征收”改为“从价征收”。扩大资源税征收范围，将水资源等纳入征收范围。减少资源减免税范围，取消冶金独立矿山和联合企业矿山生产的铁矿石减征60％的政策，取消有色金属矿生产的有色金属矿石减征30％资源税的规定。四是健全矿产资源有偿使用制度，研究推进环境有偿使用制度改革，提高矿产资源补偿费费率，强制建立起生态修复保证金制度。五是提高排污收费标准，并研究实行差别排污费等措施，增加企业的排污成本。同时，推进供热价格改革，实行按用热量计量收费制度。（3）进一步制定和完善促进节能减排的税收政策。尽快制定和出台《节能产品目录》，对生产和使用列入目录内的节能产品和设备实施税收优惠。新的企业所得税法已经全国人大常委会审议通过，应当尽快制定和颁布实施条例和相关政策，对企业从事符合条件的节能、环保项目和专用设备投资给予所得税减免优惠。研究扩大消费税征税范围，将部分高耗能、高污染产品纳入征税范围。推进增值税由“生产型”向“消费型”转型，允许企业抵扣其购置的节能减排设备所含增值税进项税金。研究支持节能省地环保型建筑和既有建筑节能改造的税收政策。继续运用调整出口退税、加征出口关税、削减出口配额、将部分产品列入加工贸易禁止类目录等措施，控制高耗能、高排放产品的出口。
4.强化节能减排监管，切实解决有法不依、执法不严的问题。（1）制定和完善强制性的能效、环境保护、安全等标准，设立更加明确和更加严格的市场准入门槛。对各级政府实行节能和环保目标责任制和评价考核制度，定期向同级人民代表大会和上级政府报告有关工作，接受监督和问责。要把节能减排等约束性指标，作为考核干部的重要依据。（2）加大节能减排监督检查力度，严格执法。认真清理和纠正各地对高耗能、高排放行业的优惠政策，严肃查处违反国家规定和政策的行为。对未按规定运行脱硫设施的电厂，要加大执法监管和处罚力度。对不按要求运行污水处理厂和垃圾处理设施的地区，要公开通报，限期整改。对能源利用效率低、完不成节能目标任务的用能单位，实行强制性能源审计。（3）进一步强化环境保护等监管部门的垂直性和独立性，减少地方保护主义干扰。加强执法机构能力建设，解决监管能力不足的问题。同时发挥人大、政协、司法等的作用，强化对执法、监管部门的监督和问责。（4）充分发挥社会各界、新闻舆论的监督作用，扩大公众在节约能源和生态环境保护等方面的参与。
（五）密切关注物价走势，保持价格总水平基本稳定。
2005年、2006年，我国物价水平连续保持了温和上涨态势，2005年CPI上涨幅度为1.8％，2006年仅为1.5％。2006年前三个季度CPI上涨较为平稳，分别为1.2％、1.4％和1.3％，但自2006年第四季度以来，价格形势发生逆转，当年10～12月份CPI分别达到了1.4％、1.9％和2.8％，第四季度上升至2％。这种上升态势一路走来，2007年上半年CPI从1月份的2.2％逐渐攀升至6月份的4.4％。以粮食为代表的食品类价格上涨，是这次物价上涨的直接推动因素，食品价格上涨对物价涨幅的贡献率达到了80％。从目前价格走势看，食品价格高位运行，在较短时间内难以缓解，通胀压力正在加大，物价形势不容乐观。
综观全年，引发消费价格走高的因素主要有以下几个方面：（1）从宏观经济层面看，2007年以来，经济运行出现了高位加速增长的态势，投资出现反弹，货币供给和信贷扩张势头不减。由于货币供应量明显宽松，投资过热，消费品市场比较活跃，尤其是社会消费品零售总额出现了较快增长，加上出口的高速增长，使得社会总需求扩张步伐加快，对价格水平形成拉动作用。考虑到工业生产的增长以及货币供应量的变化与价格变化之间存在一定的时滞，未来一段时间价格上涨的压力仍然较大，特别是生产资料价格和工业品出厂价格涨幅在2007年下半年有可能继续提高。（2）粮食价格上涨带动的食品价格上涨是推动CPI上涨的关键因素。从国际因素看，受产量下降，需求增加的影响，世界粮食库存下降，国际粮食供求关系总体趋紧。据联合国粮农组织和美国农业部的数据显示，2006年，世界粮食产量比上年减产1.2％，而需求增长1.5％，世界粮食期末库存下降16.3％。加之美国与欧盟等一些国家、地区出于环保和减少对石油依赖的考虑，利用玉米加工燃料乙醇，利用大豆制造生物柴油，进一步增加了对玉米、大豆等粮食的需求，从而进一步加剧了粮食供求关系的紧张程度，造成全球粮油价格持续上涨。从2006年9月份开始，国际市场粮价明显上升。根据世界银行的报告，自2006年至今，世界粮食价格已经上涨了约20％，2007年还会继续上涨。5月份，国际市场大米、小麦、玉米和大豆价格分别比上年同期上涨4％、23％、49.3％和29.7％。美国豆油现货、期货价格，马来西亚棕榈油现货价格分别比上年同期上升38.3％、36％和75.3％。国际市场粮油价格上涨成为引发国内粮价及食用油价格上涨的重要原因。本课题组在2007年初完成的关于2006年经济形势的研究报告中，已经提出要重视影响粮食供求和价格趋势的国际因素。从国内因素看，受人口增长、养殖业和加工工业快速发展等方面的影响，我国粮食需求呈现刚性增长，尽管从2004年起我国粮食连续三年增产，但产需仍然出现缺口，如2005年和2006年粮食产需缺口达275亿斤和211亿斤，粮食供需处于紧平衡状态，加之化肥等农资价格的放开，粮食价格在不断上升。由于国际价格上涨，2007年上半年我国玉米出口增加，如1～4月份出口玉米348万吨，同比提高55.9％，虽然进口玉米数量也增长一倍以上，但出口规模大于进口规模，净出口量呈现大幅度增长的态势，而且近两年国内投资燃料乙醇项目热度不减，造成对玉米的工业需求大幅度增长，对国内市场供求平衡产生一定影响。由于从粮食价格上涨到猪肉、蛋类价格上涨之间存在一定的滞后期，2007年全年猪肉、蛋类价格将保持较快上涨幅度。特别是，由于前期生猪价格持续下跌，饲料成本上涨，比较效益下降，加上局部地区疫病的影响，主销区生猪生产萎缩，加之生猪繁育饲养需要一年左右的时间，市场供应处于紧平衡状态，今后一段时间生猪价格进而猪肉仍将维持较高水平。（3）资源性产品价格改革和政策性调价因素将推动CPI进一步上行。为促进节能减排和环保工作，政府将综合运用价格、财税、信贷等经济手段，深化重要资源性产品价格和排污收费改革，完善资源税制度，健全矿产资源有偿使用制度。这些改革措施的实施，在客观上将进一步促进国内水、石油、天然气、土地等资源价格的上升，进而直接或间接推动价格总水平的上涨。（4）翘尾因素将导致2007年CPI涨幅高于上年。据有关学者估算，2006年CPI上涨的翘尾因素对2007年的影响大约为1.7个百分点，2005年CPI上涨的翘尾因素对2006年的影响大约0.5个百分点，由于2007年受翘尾因素的影响比2006年高1.2个百分点左右，这将影响CPI涨幅提高。此外，目前全球范围内的通胀有加剧之势。西方七国CPI已从2006年10月的1.3％升至2007年3月的2.1％，同期欧盟CPI从1.7％上升至2.2％，已超过欧盟央行2％的通胀调控目标。不少新兴市场经济体也出现通胀迹象，如印度CPI已达7％左右。国际范围内的物价上升，也使国内的通胀压力进一步增大。
抑制价格上涨的主要因素有：第一，目前，我国工业消费品市场仍然呈现供大于求的状态，这是抑制价格总水平上涨的根本因素。同时，近几年能源、原材料行业的生产能力增长较快，控制高耗能、高排放行业的过快发展，也有利于抑制生产资料需求的过快增长，有利于改善生产资料市场的供求关系。生产资料供求关系的好转和部分行业的产能过剩会带来价格下行的压力。第二，宏观调控政策对稳定物价将发挥积极作用。2007年以来，国务院及有关部门先后采取了上调存款类金融机构人民币存款准备金率、调整存贷款基准利率、控制出口、增加进口等宏观调控措施，特别是控制“两高一资”产品出口政策将在一定程度上抑制对能源资源和紧缺原材料的过度需求。虽然各项措施效果充分显现还需假以时日，但只要认真抓好组织落实工作，将对稳定宏观经济和价格形势起到积极作用。最近，国务院及时出台了平抑肉价的综合措施，加之猪粮比价已经向有利于增加供应的方向发展，有利于稳定猪肉价格。第三，当前人民币升值压力加大，升值速度有所加快，有利于扩大进口，抑制出口的增长，并使人民币的购买力提高，从而在货币价格方面构成了抑制国内价格上涨的因素，特别是会减弱国际市场价格上涨向国内的传递作用。
根据以上分析，并结合有关机构的研究和预测，未来几个月CPI继续高位运行、缓慢上升的可能性较大，初步预计，2007年全年消费价格将出现3.0％～3.5％左右的涨幅，出现一定的通胀压力，但不会出现严重的通货膨胀。对当前的物价形势，要客观分析，正确看待，既高度重视，又不能过度紧张。既要看到目前出现的物价明显上涨态势，是经济运行明显趋热的一个信号，需要密切关注，又要看到物价的适度上涨对经济增长可以起到一定的润滑作用。既要看到粮食等食品价格的上涨对价格稳定运行带来很大压力，又要看到我国粮食库存仍在安全线以上，④ 我国稳定粮价的政策和手段逐渐成熟，有能力保障粮油、肉类市场的安全，历史经验也表明，粮食价格通常涨幅超过20％才会对通货膨胀形成较大的推动作用，而目前的粮食价格涨幅基本在10％以内。既要看到物价上涨会在一定程度上增加城乡居民特别是低收入群体的生活负担，对推进资源产品价格改革和节能减排工作产生一定的不利影响，又要看到农副产品价格的适当上涨有利于增加农民收入，⑤ 有利于缓解人民币升值的压力。
为了保持居民消费价格水平的基本稳定，应当高度重视以下问题，并采取必要的措施：第一，密切关注价格走势，加强监测分析和预警工作。当前物价上涨主要是由猪肉等食品价格上涨引发的，要密切关注国内外市场价格变化，加强对粮、油、副食品等重要消费品供求情况和价格的跟踪与分析工作，及时采取调控措施稳定价格水平，合理引导物价走势。要提高预测预警能力，提前准备预案，及时采取防范措施。第二，保护好低收入群体的利益。认真落实各项社会保障和社会救助措施。建议统计部门抓紧编制低收入居民基本生活费用价格指数；财政、社会保障、卫生、民政等部门进一步研究完善覆盖城乡的养老、医疗等社会保险制度；进一步提高最低工资标准和最低生活保障标准；针对重要农副产品价格波动，建立价格调节基金、专项补贴基金，完善对低收入群体的补贴政策。第三，落实和完善各项惠农政策，稳定粮食生产，促进畜牧业发展。当前，财政收入形势较好，各级财政应进一步增加对农业的投入。各级政府应当认真落实粮食直补、良种直补、农机具购置补贴、农资增支综合直补等支农惠农政策，保护和提高农民种粮的积极性。研究完善对畜牧、蔬菜等主要农副产品的财政、信贷和保险等支持政策。大力保护和增加母猪，加快生猪补栏；认真做好生猪疫病防控工作，促进生猪生产稳定发展。此外，要从严控制玉米和大豆等粮食深加工项目，防止粮食深加工与食品生产争粮，确保食物供应安全。
（课题指导：陆百甫
报告执笔人：李鲁阳 李命志 孙仁宏 张雪松 石宝峰 徐珏）
注释：
① 大多数的研究结果还表明，在经济增长和环境质量之间存在着倒U形的环境库兹涅茨曲线（Environmental Kuznets Curve），即一个地区的污染水平会随着经济发展和国民收入的增加而上升，当经济发展到一定程度，随着收入的上升污染水平又会下降。发达国家、新兴工业化国家和地区的工业化过程也表明了这一点。统计资料显示，发达国家是在中等发达水平时开始大规模的环境治理的，例如，美国是在人均国内生产总值达到11000美元，日本在人均国内生产总值8000美元（均为1980年不变价格）。
② 国际比较表明，人均GDP1000美元～3000美元期间，是工业化加速推进时期。2006年我国人均GDP已经达到2000美元，已经进入这一阶段。
③ 2002～2006年，我国经济年均增长10.14％，比1978～2001年平均水平提高0.53％。
④ 到2006年底，国有粮食企业原粮库存保持在4000亿斤以上，占当年全国消费量的40％，远高于联合国粮农组织设定的粮食安全库存，17％～18％的标准。
⑤ 大体上，粮食每上涨一分钱，每个农民就平均增收10元钱左右；如果粮价每上涨一角钱，就会使农民人均纯收入增长3个百分点左右。
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