建立覆盖城乡居民的社会保障体系研究综述，本文主要内容关键词为：城乡居民论文,社会保障体系论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
我国“九五”计划提出，到2010年，要形成比较完善的社会保障体系。“十五”计划明确规定了健全我国社会保障制度的重要原则。“十一五”规划强调加快完善我国社会保障体系是维护社会公正、协调社会利益、构建和谐社会的重要方面。中共十六届六中全会提出，到2020年，基本建立覆盖城乡居民的社会保障体系。胡锦涛总书记在十七大报告中提出，加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系，保障人民基本生活。可以看出党和政府已把建立完善的社会保障体系作为建设中国特色社会主义的重要手段，作为构建和谐社会的“托底机制”。目前，我国城镇社会保障制度已经逐步建立，城市居民大部分都已纳入了社会保障体系。然而在广大农村地区，农民还没有得到最基本的社会保障。这种具有条块分割、城乡二元体制特点的社会保障体系与建设小康社会的目标相去甚远，已愈来愈成为阻碍国民经济持续健康发展的“瓶颈因素”，不适应统筹城乡经济社会发展的要求。因此，建立一个与生产力发展水平相适应的覆盖城乡居民的社会保障体系，已成为我国社会面临的一个重大理论和实践课题。
一、建立覆盖城乡居民的社会保障体系的内涵与实现条件
社会保障权是宪法赋予公民的基本权利之一，给予包括农民在内的所有公民社会保障，也是国际人权公约的重要内容。在农村实行与城市不同的社会保障制度的做法，不利于保护广大农村居民的社会保障权，使以促进公平为目标的社会保障制度在我国变成了导致社会不公的来源。因此，整合现行二元社会保障制度，将农民纳入社会保障体系，给农民以平等的国民待遇，建立覆盖城乡居民的社会保障体系势在必行。农村社会保障体系迟迟不能建立主要出于对我国社会经济发展状况的考虑，但是目前的包括社会保障差距在内的城乡差距状况已经严重影响到了社会经济的进一步发展。与中国国情相适应的、与社会主义市场经济体制相匹配的覆盖城乡居民的社会保障体系应该是：根据立法或行政法规建立的覆盖全体公民的，由政府组织实施的通过多种形式提供以生存权利保障和发展权利保障为主要内容的社会安全与福利体系。
国际上实现将农民纳入保障范围的主客观条件为我国建立覆盖城乡居民的社会保障体系提供了重要借鉴。从国外建立农村社会保障制度的历史进程来看，西方国家主要是强调政府责任的普遍性，保证公民平等享受社会的福利，并把其作为农业结构调整，提高农业竞争能力的重要措施[1]。因此，与我国农村社会保障基本上由家庭保障和土地保障组成，社会化的保障体系尚未建立的状况相比，发达国家城乡社会保障的差别不大，至少在制度的覆盖面上做到了应保尽保。从生产力发展水平看，我国目前已经达到英美等发达国家开始建立统一社会保障制度的水平。因此，中国经济实力的逐步增强和政府对社会保障体系建设支持性投入是农村社会保障制度成败的关键，是实现社会保障体系覆盖城乡居民的客观条件。
二、建立覆盖城乡居民的社会保障体系的研究现状
(一)对建立覆盖城乡居民的社会保障体系的异议
部分学者认为目前的时机还不成熟。郑功成认为，中国经济落后，财力薄弱，城乡及地区差别极大，社会阶层处于急剧变化之中，居民在社会保障方面还未能享有法定的平等权利，现阶段还未具备建立一元化社会保障的客观条件，因此，可以将一元化的制度安排作为社会保障制度的发展目标，却不宜作为确定现实社会保障政策的出发点[2]。上述观点中将一元化的制度安排作为社会保障制度的发展目标是可取的，但是过分考虑经济因素而放弃覆盖城乡居民的社会保障体系的规划设计是值得商榷的。政府在确定社会保障政策时，要充分考虑广大农民的社会保障需求，选择灵活的社会保障项目和设计具有开放性的进入条件，选择恰当时机逐步实现社会保障体系的城乡覆盖。
不少学者认为，鉴于国外一些福利国家近年出现的困境，政府不应对农村社会养老保险投入太多，目前在我国建立真正全国范围内的农村社会保障体系是不现实的。马利敏等人认为，中国的二元经济结构及大比例的农村人口决定了现阶段不宜把农业家庭人口纳入养老保险体系，将农民中的纯农业人口纳入全国社会养老保障体系在现阶段既不现实，也无必要[3]。这种看似务实的观点实际上存在很大问题，无视城乡社会保障的巨大差异，是对广大农民的不负责任。我国的社会保障制度具有明显的城市倾向性，城镇职工能够获得各种类型的社会保障，而农村居民则被拒之门外。李实、罗楚亮的最新研究表明，如果将城镇居民所享有的这些社会保障(住房公积金、养老保险、医疗保险、失业保险等)按照市场估价计入个人可支配收入中，则城乡居民由于社会保障支出而产生的个人收入差异大约为1933元[4]。因此，作为一个成熟的社会，仅仅追求经济增长是远远不够的，广大农民应该获得社会福利的国民待遇，换句话说，只要是中国公民就应该被社会保障体系所覆盖。
个别学者持完全否定意见。陈平认为，在中国这么大的发展中国家搞统一的社会保障体系是根本不可行的，战略目标是错误的，是“洋跃进”。其理由一是经济上不可行；二是将严重削弱中国的国际竞争力；三是违背当前“小政府大市场”的世界改革潮流。他建议建立以家庭的储蓄养老保障为主，民营的医疗保险为辅，社区的社会救济保底，廉价高效灵活多样的社会保障系统，而非统一集中国营低效的社会保障系统[5 ]。这种观点纯粹从“效率优先”的经济角度出发，缺乏公民权利观念和公正意识看待社会保障。而且建立覆盖城乡居民的社会保障体系并不意味着不考虑中国作为发展中的大国的国情，我们可以在社会保障水平和社会保障制度的多元化上下工夫；另外，牺牲农村广大居民的社会保障换取的国际经济竞争力不仅是不可取的，而且是不可持续的；最后，统筹设计的覆盖城乡居民的社会保障体系并不是所谓的“统一集中国营低效的社会保障系统”，不仅不与“小政府大市场”的世界改革潮流矛盾，相反，城乡和谐的社会保障制度将会成为构建社会主义和谐社会的主要动力。
(二)关于城乡社会保障体系衔接的不同思路
如何实现中国社会保障体系的城乡衔接，学术界有以下五种方案：一是胡荣提出的“社会保险统一说”。即在现阶段扩大社会保险对象，将全社会的成员都纳入社会保险的安全网，不仅是必要的，也是可能的。彻底打破城乡界限，所有制界限以及劳动者的身份差别，按新的标准将全社会成员包括到社会保险的安全网内，不仅可以接纳社会转型过程中产生的新的结构因素，逐渐减少城乡差别，而且有利于维护社会的安定，实现社会结构的转型[6]。二是景天魁提出的“基础整合的社会保障体系”，即守住底线，卫生保健；强化服务，就业优先；依托社区，城乡统筹；将基础养老金与最低生活保障线统一起来，放弃统一的医疗保险制度，以卫生保健为基础，以服务保障为基础，主张把失业保险金转化为就业促进金[7]。三是王国军提出从“二元到三维”的目标模式。建立“三维社会保障制度”，即“全国统一的法定基本保障”，包括社会救助、基本卫生保健等，应当全国统一；“省(市)级统筹的补充保障”，主要包含各种社会保险项目，省级范围内统一，全国不统一；“以商业性保障为主的附加保障，即商业保险，个人自愿参与”[8]。四是林毓铭提出的“相机抉择”实现城乡社会保障体系对接的思路。他提出以社会保险为中心，率先将农民工纳入城镇职工养老保险制度，以后随着城乡劳动力市场的建立及其他条件的成熟，再分阶段逐步覆盖其他社会保险制度[9]。五是李迎生设计的“有差别的统一”的“城乡整合”模式。他提出，按照“小保障”的养老保险的第一支柱社会统筹部分，与医疗保险的大病统筹部分，以及社会救助最低生活保障等，设计为城乡共享项目，其他方面或项目则可根据城乡实际保持一定差异或灵活性。同时指出，即便上述基本项目的制度形式实现了城乡统一，但具体给付标准可以根据城乡、地区生活水平差异的实际而有所不同[10]。
上述五种方案反映了学术界从国民的普遍需求出发，以不断改善和提高国民的生活质量为目标，重新整合社会保障制度的构想。笔者认为，社会保障制度的完善必将朝着以社会保险制度为主体，向体系完整、功能全面、服务系统的社会化方向发展，以适应市场经济条件下社会化大生产的要求。同时,由于各地区、各行业的发展不平衡，新的社会保障体系必须针对城乡居民多层次的社会福利需求，以企业或单位自主兴办的职业保障为补充，使社会保障体系向着灵活多样、多元化的方向发展。笔者赞成按照李迎生提出的“小保障”的模式来设计，以有差别的统一来推进中国社会保障体系的城乡衔接。将对城市企业职工实行的养老保险的社会统筹部分与医疗保险的大病统筹部分以及社会救助(最低生活保障)等设计为城乡共享项目，打破社会保障制度三元结构特征，逐步把非公有制经济企业和广大农民纳入进来，建立覆盖城乡全体劳动者的基本养老保险制度、全民统一的大病统筹医疗保险制度和全民统一的社会救助制度。在确保城乡全体劳动者的最基本生活的平等的前提下，其他福利项目则可根据城乡实际保持一定差异或灵活性。
(三)对建立覆盖城乡社会保障体系障碍因素的分析
实现社会保障体系城乡覆盖这个目标，我们面临巨大的挑战，正如中国社会科学院研究员郑秉文在第二届中国社会保障论坛年会提出，到2020年基本建立城乡社保体系，必须要克服扩大覆盖面进程的盲目性、要考虑到经济发展水平的约束性和要考虑到社保制度的包容性等十个方面的挑战。概括理论界关于建立覆盖城乡社会保障体系障碍因素的分析，主要有以下几个：一是经济因素。多数学者认为，国家和集体的财力有限、经济发展水平不平衡、尤其是“城乡二元经济结构”以及由此而产生的“城乡二元社会保障结构”等客观因素阻碍了全国统一或城乡一体化社会保障体系的建立。过分强调农村人口众多、国家财力不够或者过分突出福利国家的“福利病”而反对建立全民福利制度是农村社会保障建设的主要认识误区，片面夸大经济因素对构建农村社会保障体系的影响，实际上是把经济发展水平与社会保障之间的关系绝对化了，忽视了社会保障制度与经济发展的良性互动关系。
二是土地制度因素。不少学者强调土地保障功能在农村以及全社会稳定中的重要性，认为必须“以土地承包权为主要依据”建立农村社会保障制度，我国农村社会保障体系应建立在土地保障和家庭保障的基础之上，目前任何离开土地保障来谈论建立农村社会保障体系都是不现实的。以农民拥有土地保障为由，反对建立全民福利制度是农村社会保障建设的又一个认识误区。参考国际上社会保障一体化的发展趋势，以减缓城市化和工业化进程为代价的土地保障必将被其他低成本的社会保障所取代。以土地作为农民的社会保障，是我国政府囿于当时的历史条件和认识局限所采取的一种权益之计。随着我国社会生产力的发展，土地对农民的效用呈现增长缓慢的趋势，而农民在土地外的收益越来越多，土地效用占家庭总收益的比例出现下降的趋势。因此，从长远看以土地作为农民的保障，不仅不能根本上解决我国的农民的社会保障问题，而且不利于土地资源利用效率的提高、不利于土地承包经营制度的稳定。另外，以功能不断弱化的土地保障将广大农民锁定在农村，不利于农村剩余劳动力的转移，进而阻滞了城市化和农业现代化的进程。
三是结构因素。徐晓军认为，实现城乡一体化社会保障体系的障碍主要是不合理的社会阶层结构和不合理的城乡人口比例。在我国，社会阶层结构是一种从上而下逐渐增多的金字塔结构，社会的辅助比例过高，不可能实现全体社会成员的一体化保障，即使勉强实现，其保障水平也不可能很高。加之不合理的城乡人口比例，导致了城乡居民收入上的差距，而城乡居民收入上的差距又导致了城乡居民在交纳保费上的差别，最终成为实现社会保障城乡一体化的真正障碍[11]。不合理的城乡人口比例是形成不合理的社会阶层结构的主要原因，建立覆盖城乡的社会保障体系的关键问题应是减少农民，加快城市化进程。但是，在迅速的工业化和城市化进程中，农民最有可能成为两极分化的牺牲者和改革成本的承担者。
(四)关于建立覆盖城乡的社会保障体系实施原则与步骤的探讨
关于社会保障城乡统筹的实施原则。郭金丰认为，应重点加强农村社会保障制度的建设，这可以通过“加法”和“减法”两条路径来实现。“加法”即逐步增加农村社会保障的财政投入；“减法”即将有条件的农民工纳入城镇社会保障体系中，减轻农村社会保障压力，最终建立一个比较完整的农村社会保障制度，实现城乡社会保障制度的统筹和统一[12]。城乡统筹不是要求社会保障的内容、方式和标准完全城乡统一，而是社会保障制度多层次、多元化发展，满足城乡不同社会阶层的需要，做好城乡最低生活保障工作，并以低保、医疗、养老保险为重点，以城乡统筹就业为突破口，处理好公平与效率，发展与稳定的关系。从总体上看，决定一个国家社保供款征缴体制改革进程的因素主要有三方面：一是税收体系的现代化程度，二是社保部门的现代化管理水平，三是纳税或收费的社会环境。也就是说，选择税收征缴或是社保部门征缴，主要取决于税收体系与社保部门的现代化水平的对比，以及税收和缴费的经济负担、非正规就业的人口规模、纳税(费)人的文化素质、宣教和法律强制性等社会环境因素。
三、建立覆盖城乡居民的社会保障体系研究展望
通过上述文献的研究内容可以看出，分歧与争论一直影响着建立覆盖城乡居民的社会保障体系理论与实践的发展，加快覆盖城乡居民的社会保障体系的理论研究并予以实证分析，提出统筹城乡社会保障的思路，设计城乡社会保障体系有机衔接的方案，就显得尤为迫切。随着研究的深入，建立覆盖城乡居民的社会保障体系的理论将不断丰富和发展。我们觉得下列问题值得进一步关注。
(一)着重于以统筹城乡经济发展为视角研究
社会保障制度的最基本目标有社会目标、经济目标和政治目标等，这些目标并非完全一致，在很多情况下甚至是矛盾的，在政策设计时，必须在几个目标之间达成均衡。另外，我们不能局限于具体问题的研究，还应从经济学、社会学、政治学相交叉的视野中探索城乡社会保障体系的构建问题，把社会保障制度的改革与经济发展相联系，深入探索社会保障体系建立中的各种本质关系、技术联系及其运行规律。统筹城乡经济发展既是构建覆盖城乡居民社会保障体系的落脚点，更是其出发点，因此，研究的视角应以统筹城乡经济发展为主，统筹兼顾各项实现我国工业化、城市化和农业现代化的发展战略与政策，设计一个与生产力发展水平相适应的、与社会主义市场经济体制相匹配的社会保障体系，以实现城乡经济社会的和谐发展。
(二)加紧社会保障体系建设的规划研究
作为世界上最大的发展中国家，建立覆盖城乡居民的社会保障体系，就是要走完发达国家半个世纪或近一个世纪走过的路。这是一项长期艰巨的系统工程，必须立足长远，统筹规划。由于社会保障制度改革缺乏长远规划，在很大程度上是作为经济体制改革的配套改革，并且按照经济体制改革对社会保障制度改革的压力大小，掌控社会保障制度改革的力度，其主附地位非常明显。从1984年的在全国范围内逐步恢复和建立退休费用的市县乃至省级统筹，到2000年成立“全国社会保障基金”应对养老保险金“空账运行”，都不是在统一的规划下有计划分步实施的，充分显现出社会保障制度改革的无序性。因此，应尽快研究制定覆盖城乡居民的社会保障体系建设的总体规划，根据我国国情和经济社会发展状况确定近期、中期和长期建设目标，安排切实可行的时间表，这个时间表应该包括每年对劳动人口的覆盖率，不同群体的覆盖进度等问题。另外还要尽快研究建立科学合理的社会保障体系建设评价指标体系，通过对体系建设和运行进行监测、评价，动态跟踪制度运行过程中的每个环节，评估已经存在的危险并及时预测潜在的风险，为制度平稳运行、政策调整提供参考依据。
(三)重视构建社会保障体系的突破口研究
构建覆盖城乡居民的社会保障体系是一项艰巨的系统工程，选准突破口非常关键。不能孤立地探讨城乡社会保障体系的构建问题，必须统筹考虑农村土地使用权流转、乡镇企业集聚、城镇化的推进、失地农民和进城农民工的安定等诸多问题，选出其中掣肘体系构建的关键问题，就是抓住了解决问题的“牛鼻子”，会有事半功倍之效。毫无疑问，随着工业化城市的发展，城市化进程进一步加快，被征地农民、进城务工的农民工与小城镇农转非人员的社会保障问题成为社会保障城乡统筹的首选。
(四)加强社会保障体系建设的实证研究
使社会保障基金存在着潜在的财务危机的原因很多，主要是制度设计的技术问题。首先是社会保障基金来源渠道不广，且不稳定。其次，社会保障支出不尽合理，城乡社会保障水平差别很大。再次是社会保障基金保值增值方式单一，管理体制不顺，缺乏有效的监督机制，造成管理效率低下，管理成本高昂，使基金规模扩张缓慢。如何根据人口增长、经济增长和城乡差距等因素研究确定合理的缴费率、替代率，如何对社会保障的基本项目、待遇标准以及各方责任的调整给予定量分析，如何对社保基金保值增值的不同渠道进行绩效评估，如何考量社保基金管理的各种方案等等，这些对于弥补社保基金收支缺口，促进收支平衡非常关键，都需要扎实细致地开展实证研究。