社会养老保险基金的问题与出路，本文主要内容关键词为：养老保险论文,出路论文,基金论文,社会论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
1986年，镇江市建立了职工基本养老制度。随着经济的发展，社会保障覆盖面逐渐扩大，参保单位从1990年的424 户增加到 2000 年末的1553户，参保人数从1990年14.3万人增加到2000年末的15.4万人。社会保障水平逐步提高，离退休人员月均工资达522.4元／人， 满足了基本生活需要，维护了社会稳定。但是社会养老保险基金收支严重不平衡。具体表现在以下几个方面。
1、社会需求日益加大，财政支出不堪重负。
由于镇江市人口结构老龄化趋势加快，在职职工和离退休人员比例由1986年的3.6∶1上升到2000年的2.8∶1，预计今后五年内每年新增离退休人员3600人，在职职工和离退休人员将达到2.1∶1。而目前的基金严重收不抵支，从1997年开始，当年基金收支出现赤字，并呈逐年加大趋势，2000年基金收支相抵赤字2200万元（其中：补贴京口区610 万元，上缴省调节基金881万元，异地转出694万元）。从2000年9 月实行“全收全支、离退休人员基本养老金社会化发放”以来，当月就出现了基金赤字。截止2001年2月，为垫付养老保险基金的不足， 市财政已向市商业银行贷款2981万元。按照劳动和社会保障部的规定，各地在五年内做实养老保险个人帐户，预计镇江市还需要基金7.1亿元。 而做实个人帐户的基金来源，不外乎两个方面，一是养老保险基金结余，二是财政支付。而镇江市基金结余可能性不大，财政支付的能力也不够，届时养老保险基金的危机将更为严重。
2、基金欠缴现象严重，基金收缴缺乏手段。
从建国到1986年养老保险制度改革前的38年间，镇江市有13万名职工没有参加社会保险，未缴纳保险费，但在1986年却视同参保职工领取养老金。加之改革初期缴费基数偏低，离退休人员养老金增长快，造成基金积累相对较少。改革伊始，制定了“以支定收，略有结余”的筹资模式，虽然不断调整企业和个人的缴费比例（现已达到国家规定的最高比例，为工资总额的28%），已从1993年人均缴费366元发展为2000 年人均缴费656元，增长了1.79倍，但离退休人员养老金却增长了2.93 倍。增收的养老保险费仍不足以支付当月的养老金，做实个人养老保险帐户更无从谈起。另一方面企业单位漏报、瞒报缴费基数的现象十分突出，基金欠缴现象严重。截止2001年2月末，累计欠缴养老保险费8419 万元。欠缴单位基本可分为三大类：一是生产经营情况正常，有缴费能力而欠交的企业341户，累计欠缴3483万元（如镇纺集团、港务局）； 二是企业有部分生产能力，全额缴费有困难的占265户，累计欠缴1841 万元（如商业大厦）；三是关闭、停产企业无力缴纳养老保险费的139 户，累计欠缴 3095万元（如商业制冷厂、金马木业有限公司）。困难企业的养老金欠缴数占全部欠缴总额的36.8%，是造成基金缺口的重要原因之一。同时，基金征缴亦缺乏法律依据和有效的行政执法手段，除上门催缴外，在对欠缴企业加收滞纳金、行政处罚法人代表等方面，矛盾和困难较大，干扰较多。而且，对社会保险经办机构没有建立严格的考核奖惩机制，既不能充分调动社保经办机构的积极性，也缺乏对社会保险经办机构的制约力度。
3、督查不力堵漏不严，不规范操作造成基金流失。
由于监督管理不力，养老保险基金存在虚报、冒领的现象：部分企业虚报离退休职工人数和养老金金额；部分居住外地的离退休人员亲属采取死亡不报等手段，冒领基本养老金。扩大提前退休范围现象依然存在。由于企业改制和企业经济效益的因素，部分企业自行扩大提前退休工种范围，部分职工采取虚假手段办理因病提前退休，造成社会保险基金的提前支付，不规范操作造成基金的大量流失。例如，1994年以来，煤炭等系统76个特困企业3228名职工，办理了提前退休手续，一年减征少收基金760万元，多支出养老金2000万元；1994年2700 万元养老保险基金借贷给江奎集团等20户企业用作流动资金，至今未收回；此外还有部分基金被用于固定资产投资，等等。
导致社会保险基金收支不平衡的原因，根本的问题还在于基金的筹资渠道比较单一。当前社会保险基金的来源主要是从单位和个人征收，这种办法随意性较大；而且还受单位生产经营状况及效益的影响，基金本身抗风险能力较弱。不仅基金的风险将会转变为财政（政府）的风险，而且经济问题将最终演化为严重的政治问题（社会稳定）。
社会保障资金是社会保障事业发展的物质基础，是实现社会保障制度的功能和作用的前提条件。要解决社会保险基金收支不平衡的问题，我们认为思路很简单，即在对现有基金征缴渠道力争做到应收尽收的基础上，积极探索多元化、规范化的筹资途径。同时，加强管理，堵塞基金流失的漏洞。对于基金的硬缺口部分，由政府在年度财政预算中予以安排。
建议采取以下具体措施：
1、全面扩大社会保险覆盖面。
把私营企业和个体经济组织、三资企业和股份制企业等国家明确规定必须参加社会保险的单位尽快纳入社会保险覆盖范围。首先是完善现行参保扩面的政策规定，尽快出台《镇江市私营企业和个体经济组织从业人员参加社会保险的规定》，规范参保行为。将未参保的各类企业，主要是新建企业和保险业、汽车出租等行业纳入社会保险范围。还要将企业的各类用工包括企业存在事实劳动关系的临时用工、劳务用工纳入养老保险社会范围。其次，尽快出台社会保险扩面征缴的相关措施。尤其是工商行政部门在年检、税务部门在办理税务登记和领取税务发票时要严格把关，把是否参加社会保险作为必要的前置条件。还可参照沈阳市的做法，将未参保的城镇各类企业、从业人员及三资企业全部纳入参保范围，并确定“市级统筹、分级管理”的征收管理体制和“地税与社保抓大，街道与社区抓小”的扩面工作思路。由社保经办机构与地税部门加强社会保险登记工作，对全市各类企业参保情况进行全面检查，同时发挥县、区、街道和社区的工作优势，开展对社保、地税难以触及的较小用人单位和个体户的扩面工作。可以明确县、区扩面增加的基金收入纳入县、区的社保专户，用于弥补养老金逆差，调动县、区政府的积极性。
2、加强对参保单位的审核稽查，建立规范完整的奖惩机制。
其一、建立规范的社保经办机构奖惩激励机制。明确职责，各职能部门相互协调；各尽其职，联手搞好社会保险的审核、征缴和发放工作。尽快出台《镇江市社会保险稽查工作意见》，对通过稽查增收的和超额完成目标的社会保险基金部分，政府要给予责任单位一定比例的奖励，充分调动社保经办机构的积极性。并且可借鉴长沙、九江等地做法，每年组织纪检、审计、财政、地税、劳动、社保等部门，开展社会保险专项大检查。重点要针对生产正常、经济效益较好的企业，确保稽查征收的基金到位。
其二、根据权利与义务对等的原则，对参保对象建立相应的约束机制。根据黄石、九江、长沙等地的做法，对参保人数和缴费基数申报不实的企业以及有能力缴费而故意拖欠的企业采取一定的强制措施，在年度考核指标体系、各项评先、评优、审批出国及企业法人年薪工资审批时，实行预先告知制度：由社会保险经办机构定期将拖欠社保基金单位的“黑名单”送达各相关职能部门，实行一票否决制。这一措施对解决恶意拖欠问题有明显的效果，但必须政府重视、部门支持。对有能力缴费而故意拖欠特别严重的个别企业，在一定时间内（3—5天）暂缓企业离退休养老金的社会化发放，加大企业离退休职工对经营者的督察力度。
其三、加强行政处罚和新闻媒体“曝光”力度。
3、建立多元化的社保基金筹资渠道。
随着社会主义市场经济体制的建立和完善，社会保障资金筹措体制的改革将成为整个社会保障制度改革的核心内容。目前可以考虑的筹资途径有：一是依法扩大社会保险覆盖面，加大征缴力度，做到应收尽收；二是加强基金调剂，清理规范社会保障基金支出项目；三是进一步调整财政支出结构，逐步提高社会保障支出比例。国家规定社会保障性支出要达到财政总支出的15%—20%。目前镇江已达到12.11%， 其中市直达到17%。中央要求各地进一步调整财政支出结构，逐步提高社会保障支出比例，今后当年新增的财政收入，应主要用于社会保障方面。但是，如果将基金的风险和责任单纯依靠地方财政兜底即转嫁给政府，目前的财力状况还不允许这样做。广辟渠道，建立稳定的多元化的社会保障资金增量供给机制，走多层次、多渠道筹集资金的路子，增强供给能力，同时建立资金的保值增值机制，严格规范资金的管理和使用，才是解决社会保障资金供求矛盾的根本途径。
在目前我国政策规定下，近期可操作的措施有：（1 ）对财政借贷给企业用作流动资金的2700万元， 加大追缴工作力度， 争取年内收回500万元左右；（2）将困难企业的闲置厂房、设备、汽车等固定资产变现抵充所欠社会保险费；（3）破产企业在进入破产程序时， 清算小组要予留10年的社会保障缴费费用，在破产财产第一程序清偿中要缴足欠缴的社会保险费；（4）大力宣传补充养老保险。 既提倡为提高享受待遇而由个人参保缴费，也鼓励为奖励有突出贡献者而由单位为个人参保缴费，这对短期内扩大基金总量有着积极的作用。
通过自身努力能做到措施有：（1）将国有资产转让和变现、 土地出让转让、福利彩票等收入中拿出一定比例充实社会保障资金；（2 ）努力争取减少省级社会保障调剂金上缴比例。
目前尚无定论但值得积极探索和尝试的措施有：（1 ）将目前已上市的公司国有股减持收入充实社保基金；（2 ）积极争取纳入国家社会保障债券和彩票的试点范围，其偿还可由出售国有企业股份所得以及国有企业的盈利来弥补等。
4、财政兜底社保基金硬缺口。保险费征缴力度的加大， 可以缓解基金收不抵支的窘境，但不能完全弥补两者的逆差。2001年养老保险基金按企业上报工资基数预计可征收3.36亿元，支出3.66亿元，赤字2990万元。通过强化措施，加大征收力度，预计可增收基金2640万元，其中：劳动、地税部门清欠社会保险费1780万元；稽查企业瞒报、漏报缴费基数2500万元而增收560万元；财政部门确保收回借贷资金300万元。按此计算，今年养老保险基金仍有硬缺口350万元， 这必须由财政在预算中安排资金予以填平补缺，确保养老金社会化发放。
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