论社会风险治理的三个视角，本文主要内容关键词为：视角论文,风险论文,社会论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
【中图分类号】D668 【文献标识码】A【文章编号】1006-7426[2007]01-0062-03
人类自诞生起就没有停止与各种威胁进行斗争。德国社会学家卢曼说，我们处在一个“除了冒险别无选择的社会”。[1] 随着社会的发展，各种自然的、人为的因素导致的事件，对人类生产、生活秩序的影响越来越大。可以说风险无处不在。正因如此，许多社会学家把现代社会称之为“风险社会”，并从不同途径探讨风险社会的治理之道。从公共管理的角度来说，社会风险的治理就是公共部门通过组织化、制度化的途径不断降低社会风险，保护公共利益，维护公共秩序的管理活动。从这个意义上来说，迄今为止，社会风险治理存在三个基本的视角，即，灾害、危机和突发事件。
一、灾害视角
纵观世界，各种灾害从未停止对人类生产和生活的影响和破坏，有些灾害所造成的生命和财产的巨大损失，在人类历史上留下了难以磨灭的灾难性印记，比如，唐山大震、印度洋海啸、美国的9.11事件等等，这样的事例不胜枚举。从某种意义上讲，整个人类的发展史就是一部人类与各种灾害不断斗争的历史。从茹毛饮血的原始社会，到高度文明的信息化的现代社会，人们一直与洪水、暴风、地震、干旱等各种自然灾害不断进行较量，当然，随着科学技术的发展，人们认识自然和改造自然的能力越来越强大，虽然迄今为止仍不能完全避免各种自然灾害对人类的伤害，但是文明的发展使我们在自然面前不再完全处于被动的局面。然而，在人类与传统灾害抗争能力不断提高的同时，技术的进步和社会的发展也不断制造出新的灾害，使人类增加了环境灾害、技术事故、大规模杀伤性武器的威胁、战争破坏等风险，而且，由于现代社会人们对技术依赖程度不断提高，人口密度不断增加，各种已知的未知的灾害可以说是层出不穷。
使用灾害这一概念是从这些事件的最基本特征，对人的生产和生活的影响上来讲的。无论是自然的，还是人为的事件，只要这一事件的发生对人的生命健康或者财产带来或者可能带来损害，这个事件对人来讲就可以称作是灾害。我国学者罗祖德、徐长乐认为：“灾害是由自然原因、人为因素或二者兼有的原因而给人类的生存和社会的发展带来不利后果的祸害”。[2] 在很长一段时间里，人们都是从这个角度来认识和界定灾害，特别是自然灾害的。
人类与灾害斗争的历史表明，有些灾害特别是自然灾害，人类试图通过技术手段阻止其发生几乎是不可能的，也就是说，有些灾害的发生是不可避免的。这在科学技术还不够发达的古代，通常被归结为神的意志和力量。随着人类对自然认识水平的提高，人类很自然地把与灾害斗争的重点放在减轻或者避免灾害发生可能对人的生命财产、环境以及社会经济的影响和破坏上。在这一过程中形成了许多专门的知识，比如，水利学是在与水灾斗争中形成的，预防医学是在与疫病灾害斗争中发展起来的。这也就是我们常说的防灾减灾的要意之所在。
如何应对这些灾害，减少它的负面影响成为对策研究或者国家政策制定的一个主要出发点。在传统的农业社会里，灾之为“害”主要以“荒”的形式表现出来，因此，作为国家政策的一个重要方面的灾害防治对策，就是所谓的荒政。[3] 在现代工业社会，防灾救灾无论是国家政策层面，还是学术研究领域，都是一个十分重要的问题。在美国，灾害管理(Disaster Management)就是一个十分重要的研究领域。联合国国际减灾十年(1990～2000)(International Decade for Natural Disaster Reduction,简写为IDNDR)活动的主旨就是在联合国的主持下，通过国际上的一致行动，把当今世界上，特别是发展中国家由于自然灾害造成的人民生命财产损失，社会和经济停顿减轻(少)到最低的程度。
这种防灾减灾的视角的特点在于，一方面它是技术导向的，把先进的技术运用到灾害的预测、预防、预警和灾后的救援等环节中，这在防灾减灾中具有不可或缺的作用，有时甚至是至关重要的。在科技日益发达的今天，技术的进步已经大大地提高了我们与灾害斗争的能力，并且，这种对技术导向的强调，在管理实践中导致了基于不同灾种的管理部门的分化，在这个意义上，我国对社会风险的治理基本上是基于灾害视角的；另一方面，它基本上局限于自然灾害，或者说那些反复出现，为人们所知的“天灾”。正因如此，我们平时所讲的“灾害”，往往是“自然灾害”的简称。[4]
事实上，我们在不断地探索有效防灾减灾之道的过程中，视角也在不断地发生变化，视野也愈加开阔，管理的、制度的作用越来越受到重视。“危机管理中的法律制度、资金和物质保障、信息披露制度、公民道德建设以及社会心理引导等非技术因素也同样不可或缺。”[5] 这是因为，一方面，随着社会的发展，传统的灾害中人为的诱因日益凸显，或者说灾害不仅仅是“天灾”，“人祸”的成份也越来越明显。这就意味从人和自然关系上来寻找防灾治灾的途径越来越重要，换言之，我们必须从人的活动本身来寻找防灾治灾的有效办法；另一方面，社会的发展带来人口的膨胀和城市人群的聚集，以及社会生活的日益复杂化，既加大了传统灾害给人类生活带来的风险，也同时产生了许多新的灾害，比如，危险化学品事故，恐怖袭击等，而且现代社会的灾害日益呈现出群发性和链发性等特点。[6] 这些因素促使我们不得不重新审视和思考，在各种灾害频发，不确定因素越来越多的情况下，如何更好地满足人的生存和安全需要的问题。
二、危机视角
危机理论的发展提供了另外一种视角来观察和应对各种威胁。二战之后，危机的学术研究开始在西方国家出现，有些工商管理学院开始设立危机管理的研究方向，研究商业组织的危机管理。[7] 随着两大阵营的形成和对立，危机研究在国际政治和国际关系领域得到了很大的发展。这通常被认为是危机研究在公共领域的兴起。严格地讲，危机管理的系统研究始于20世纪60年代，以学术界对古巴导弹事件的系统研究为标志，最具代表性的著作是艾里森(G.Allison)的《决策的本质》(The Essence of Decision)(Allison,1971)。西方学术界对危机的研究与当时的时代背景是直接相关的。两极对抗的格局和此起彼伏的地区冲突，使早期的危机理论基本上局限于国际政治和国际关系领域。
20世纪70年代，受“尼克松冲击”和石油危机的影响，日本政界和学术界开始重视危机管理理论，将这一理论的研究和应用扩展到了经济领域，并在第二次石油危机中取得了实际成效。[8] 美国一些学者也开始关注频繁发生的国内危机事件，斯蒂文？芬克成为早期著名危机管理专家，他的著作《危机管理》(Crisis Management)至今仍有很高的引用率。自此，危机研究的范围开始逐渐扩大，到20世纪80年代末形成了一个研究高潮，研究领域涉及国际危机研究、灾难研究、冲突研究、危机中的个人、团体与组织关系研究等。虽然，这一时期危机管理研究的范围有所扩大，但是受当时国际形势的影响，国际关系仍是其主要的研究领域，决策研究仍是其主要的研究内容。
进入20世纪90年代，随着两极格局的终结和冷战的结束，人们的视线逐渐从国际转向国内，将更多的注意力转向国内的公共管理领域，危机管理研究的重心也就随之转向形势日趋严峻的国内公共领域。2001年美国911事件之后，这种趋势得到了进一步地加强，自然灾害、技术事故以及恐怖主义等事件成为学术研究的重要对象。公共领域的危机管理研究得到了很大的发展，研究领域既涉及到传统的军事、国防、能源、环境、外交、灾害，也涉及现代的经济、金融、食品、卫生、水资源、骚乱、毒品、恐怖主义等政治、经济以及社会生活的方方面面。
“危机”在英文与之相对应的是" crisis" 。该词源于医学用语，指人濒临死亡、生死难料的状态，后被演绎为描述人们不愿面对、不可预期、难以控制的局面。[9] 汉语中“危机”表示危机和机遇两层意思，它既会带来各种损失，也会带来机会和转机，如果决策者直面危机，危机可以促进制度的革新和环境的变革。[10] 显然，危机管理的视角对于人所面临的威胁的观察和界定，是从个人、组织或者国家这些主体出发，对它们所处的情势，比如决策、生存等状态的一种描述，是一种感知的威胁。它最大的特点就是，超出了感知者的掌控能力，动摇了其赖以存在和发展的基础。比如，个人的生活危机、感情危机、信任危机，组织的债务危机、信誉危机；政府的合法性危机；国家的战争危机等等。保夏特(Pauchant)和米德罗夫(Mitroff)用一个形象的例子说明了危机和事故的区别：一个工厂的水龙头坏了，如果仅仅是一些会议的时间被调整，那就是事故；但如果由此造成了工厂停产，甚至引致破产倒闭，那就成了危机。[11] 这实际上是从事件的危害和影响程度上来界定危机的，有一点必须指出，那就是无论一个事件的影响有多么严重，只要在个人或组织能力的掌控范围内，或者个人或组织已有充分的准备应对之，危机之说其实就是虚妄的。
然而，在今天许多学者那里，危机管理已经泛化了，几乎将所有可能危险情境或事件，都认为是危机，都试图用其危机管理的理论解决之。危机几乎成了“事故”、“分裂”、“灾害”、“灾难”的代名词。[12] 但是，事实上如此以来就完全背离了危机这一视角的基本定位。也许有人会提出这样的问题：危机管理理论强调危机前的预防和缓解，在理论上，任何一种可能造成大的生命财产损失的事件都可能导致危机，所以从根本上讲，它们都应当是危机管理的范畴。但是，一个理论一旦失去独特的视角，它的理论价值和对实践的指导的作用就很值得怀疑。
危机视角与灾害视角最大的不同就在于，一方面它将注意力投向人自身，强调事件对人的影响，试图从制度和管理的手段，以及人的自我心理调适来应对来自内外部的威胁。它的意义在于强调，有些灾害的发生有时是不可避免的，比如地震等，而危机却不同，它是可以通过管理的、技术的等手段避免的。这也正是危机理论多存在于管理、决策、心理等学科领域的原因；另一方面，危机理论的发展在很大程度上，是人们对人为因素对组织和社会威胁不断加大所做出的反应。因为传统的灾害研究，虽然也重视非技术的因素的作用，但其专注于灾害本身的视角，决定了它在处理人与自然、人与社会关系上的先天性不足，而这恰恰是社会发展所面临的诸多困境所要解决的。
三、突发事件视角
概括地讲，无论灾害还是危机都是对造成或者可能造成无法预料损失的事件的某种属性的描述，只不过认知的视角不同而已。灾害强调客观事实，比如地震、火山爆发、战争等，我们可以从事件的规模、影响，以及它所带来的损失对其进行描述，并根据其各自的发生、发展的规律，探索防灾减灾的对策。危机强调事件对某一主体所造成的影响。这就意味着，同一事件对于不同的主体而言，意义可能是不同的。比如，1982年9月，美国芝加哥地区有7人因服用强生公司(Johnson & Johnson)的主导产品——“泰莱诺尔”(Tylenol)胶囊突然死亡，随后媒体传闻死亡人数上升至250人，其影响迅速扩展到了全国各地，此事件导致该公司销售急剧下滑而陷入困境。很明显，此事件使强生公司面临着严重的危机。然而，这一事件对于其他组织而言，至多是一个具有警示和学习意义的案例而已。再比如，2002年初在我国京津地区发生艾滋患者用含有艾滋病毒的注射器扎市民的事件，一时间谣言四起，满城惊恐。虽然该事件后来被证明相当一部分信息是虚假的，但是在官方正式采取有效措施辟谣、平息相关传闻之前，对于该地区的民众来讲，就面临一种来自对健康和生命挑战的危机，而对于其他地区的人来讲这种感受就十分微弱。
列举以上两个事例并非意在进一步说明危机这一视角的特征，而是为了提出这样一个问题：如果我们从公共管理的角度来观察，它又意味着什么呢？或者说，我们脱离事件直接影响到的个人或组织，而是从管理的角度来分析这些事件对政府管理者所提出的问题。很显然，政府作为公共秩序和公共安全的维护者，无论强生公司的“泰莱诺尔”事件，还是“艾滋患者扎针”事件，都不单单是某个组织的私人问题。那么，从政府的角度来说，它们是一“灾害”还是“危机”？事实上，我们从上述分析中已经可以清楚地得出这样的答案：这两种视角，对政府的政策制定和功能的发挥，都是模糊的，因为这些事件发生一开始并不具有那样的政策意义。当然，这并不是绝对的，如果政府对药品的市场监管不力，对扎针事件和谣言处理不当，那就不仅仅是一部分人受害的问题，最终可演变为对政府的信任危机。这就是说，对于政府而言，这两种视角在其管理活动中有相当的局限性。在这种情况下，政府很自然的就寻找另外一种视角和解决问题的途径，即，将其界定为“突发事件”。
“突发事件”是对事件发生方式的一种概括，它强调事件发生的突然性和紧急性和非常规性。我国2006年初发布的《国家突发公共事件总体应急预案》，将突发公共事件界定为：突然发生，造成或者可能造成重大人员伤亡、财产损失、生态环境破坏和严重社会危害，危及公共安全的紧急事件。并根据其发生过程、性质和机理，将其主要分为四大类：自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件。这实际上是从管理的角度，将管理事务分为常规的和非常规的两大类，常规事件是可以预期的，可以用常规的管理手段计划和程序进行管理的事件，非常规事件就是不可预期的，采用常规管理手段难以奏效的事件。
这一视角的意义就在于，它是政府管理本位的，对于提高政府公共管理水平和能力具有现实的意义。因为，作为政府来讲，其公共管理责任的实现，有赖于其日益程序化和高度官僚化的管理系统，而经济社会迅速发展和变迁，意味着各种不可预知的事件越来越成为政府有效运作的最大挑战，这就需要不断发展适应这种挑战的非程序化的，超越层级节制和繁文缛节的综合的管理模式。
作为对这种挑战的回应，在公共管理领域逐渐兴起了应急管理的研究和实践探索。应急管理在英文里称作" Emergency Management" 。“应急管理的范围和实践得到迅速的扩展，作为回应现实对政治和技术技能的应急管理者的需求，而逐渐成为一个职业领域。应急管理政策和计划获得越来越多的兴趣和支持的最主要原因，就在于近年来大的灾害的数量的增长，人民和财产面临的自然的和技术的风险越来越大。”[13]
西方发达国家很早就开始了这方面的研究和实践。1977年，一个由美国国防部民防局资助的研究小组，在对美国政府间的防灾体系进行分析后认为：“缺少一个综合性的全国紧急政策及将联邦的责任分散在许许多多的联邦机构中，妨碍了各州对灾害情况的管理。”于是，1979年，卡特总统发布了总统令，建立了联邦紧急事务管理局(FEMA)[14]，专门负责协调应对这种突发事件的管理事务，把各种具有潜在社会风险的事件都纳入到了FEMA的统一管理之下。自此，西方许多国家都陆续建立各自的综合应急管理体系。我国在2003“非典”疫情之后，也加快这方面的建设步伐。
总之，社会风险治理视角是随着社会发展变化而变化的。强调这三种视角的不同，并不意味着它们之间是非此即彼的关系，事实上在实践中它们是相互交叉，并相互借鉴和相互补充的。从公共管理的角度对它们进行区分，可以进一步透视不同途径的社会风险治理的思维逻辑，并促进这一领域的理论研究和实践。