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摘要：在国土空间规划序列中, 起着主导作用的规划类型主要有主体功能区规划、国土规划、土地利用规划、城乡规划和环境保护规划等, 其中后三种空间规划合称“三规”, 在目前我国资源有效配置及保护方面起主导作用。虽然我国国土空间规划立法成效显著, 但随社会经济发展, 受价值取向、部门利益、专业限制和沟通不畅等多方面因素影响, 各类国土空间规划之间规划职能不清、规划内容冲突、规划资源浪费等问题层出不穷, 使现有法规远不能适应规划工作的需要, 与依法治国的要求和按规划执行仍存较大差距。本文就针对新时期国土空间规划存在的问题与对应措施展开一定的探讨, 以供广大同仁参考。
关键词： 国土空间规划; 存在问题; 解决对策
引言
我国国土规划种类繁多, 现已通过正当途径获得的编制大约在90种左右, 然而正由于这些复杂性的规划类型, 我国国土规划职能混乱, 许多内容极易出现冲突的情况, 导致资源浪费的现象屡见不鲜。由此看来, 为了应对现有的问题, 我国政府应当尽心尽力, 根据各种问题利用巧妙的解决办法来实现。下面本文根据规划的主要问题与对应措施进行合理分析。
一、国土空间规划的内涵与发展历程
国土规划是根据国家社会经济发展总的战略方向和目标以及规划区的自然、社会、经济、科技水平, 对国土资源开发、利用、整治和保护进行的综合性战略部署, 也是对国土重大建设活动的综合空间布局。作为国民经济和社会发展的重要组成部分, 国土空间规划是资源综合开发、建设总体布局、环境综合整治的指导性规划, 是编制地区中、长期规划的重要依据。
纵观我国国土空间规划发展历程, 从空间发展决策角度看, 具体可分为3个阶段:工业化初期的城市规划“一规统揽”;中期土地利用规划的编制实施形成“双规协同”;新世纪我国的空间发展决策基本上形成了以国民经济和社会发展规划为统领, 以主体功能区规划为基础, 以国土规划、土地利用规划、城乡规划、环境保护规划等为支撑, 多规共管空间发展的规划体系。
二、新时期国土空间规划存在的主要问题
(一) 多数规划职能分工不明晰
根据我国现有的土地空间发展历程来看, 一些部门在土地规划设计上存在差异性。其一, 由于国土空间规划长时间得不到正确的指导, 各种规划职能混乱不堪, 所以, 在国家和省级层面, 逐渐形成了三大局面, 分别为:城镇体系规划、国土规划和主体功能区规划。其二, 我国对于土地的各级规划缺乏应有综合管理, 各级之间合作不良。国土空间规划急需专业性的编制管理, 但到目前为止, 政府所参与的规划发展仅限于经济社会发展, 对空间发展的概念较少, 这不仅使土地空间规划职能不清晰, 也会影响各层之间的协调性。
(二) 土地空间规划的上下级存在重复
伴随着土地空间规划的层级逐年递增, 难免会出现层级重复等现象, 这可能会影响土地空间规划的整体进度。另外, 上级规划对下级规划的制约性较弱, 进而使得指导这个职能难以发挥其价值。从国民经济发展的角度来看, 社会发展规划、土地空间规划在上下级之间的管理上各有千秋, 约束力不足, 无法保证土地规划管理的有效施行;同时, 城乡规划改革中所涉及到的城、镇、乡的规划在管理强度上还不够到位, 难以让大众信服。
(三) 土地空间规划实施体系有待完善
与一些发达国家相比, 我国法律在层级间的土地空间规划上仍处于落后的状态, 规划实施与法律管理体系有待健全。
期刊文章分类查询,尽在期刊图书馆目前, 我国大部分的规划类型都是围绕编制、实施和监督三种机制来执行的, 这明显缺乏科学的决策和制约体系, 人民的参与量尤为不足。若是这样发展下去, 大众对土地空间规划了解不彻底, 只会带来严重的后果。随着城镇规划类型的逐渐增多, 政府的审批范围必须随之扩大, 而这也违背了政府在土地空间管理改革上的大方向, 无法适应社会经济生态化发展的大前提, 因此, 政府应当完善土地空间规划体系制度, 进而促进规划的有效发展。
三、新时期国土空间规划的对应措施
(一) 建立国土空间规划法律体系, 完善上下级的法律法规
在法律规章制度中, 政府部门可加入一些条款, 像“加强各地区统筹协调发展, 实现功能性规划”、“改善个地区间的差异”;除此以外, 政府可建立一个有关国土空间的规划法, 并以此作为国家规划的指导方针, 科学的促进管理国土空间规划。在省级、市级等层级方面, 要完善上下对应的法律规划体系, 保证土地规划、城乡规划等规划体制有法可依, 有法必依, 强调其在法律制度中的重要地位。若是出现破坏规划、违法用地等恶劣行为, 当按照法律制度正确处理。
(二) 创新行政体制, 协调国土空间规划发展
根据国土空间规划中的横向和纵向的层次性, 在编制中应将发改委作为直属的领导机构, 统揽全局的工作, 并制定可行性方针策略, 确保规划的有序进行。在发改委的工作引领下, 我国政府可再设置一个部门, 其主要的工作职责是负责协调和处理其中的矛盾冲突等问题, 避免出现一些不合理现象。期间, 部门可采取公示、论证会、听证会等方式来寻求广大人民的意见, 这不仅促进了公众的参与度, 也加强了公众对我国政府的监督。
(三) 建立完备的国土空间规划体系
要想建立完备的国土空间规划体系, 就必须强化由上而下的空间规划体系, 在纵向上完成沟通的职责, 并从顶层来客观的引导基层实施政策, 做到分工明确、有法可依。下面就从三点来进行阐述。
1. 纵向衔接
国家级和省级在规划上需注重宏观与战略性, 向大众展示国家的整体目标以及一些原则性问题, 只有这样, 才能顺利的进行引导。市级规划的职能主要是负责上下层沟通协调, 不仅要结合国家、省级所提出的特色性规划方案, 也要针对城镇具体的情况发展来整合。
2. 横向协调
规划的横向协调应与法律法规保持一致性, 既要做到带有层次性, 结构清晰, 也要使各级分工明确, 有着统一的标准。对于主要的功能区规划而言, 应带有战略性等指导思想, 并借此作为横向层面中的顶层规划机制。
3. 坚持三条底线
在国土空间规划中, 政府要时刻确保重点, 坚持维护耕地线、生态线和城建线, 这不仅是实现“三规合一”的基础, 更是各项规划的首要目标。因此“三规合一”在执行的过程中, 必须制定三条准确的底线, 然后其他规划便在此架构下逐一调整。倘若遇到越过底线的情况, 必须追究责任到人、到单位, 并按照法律规范秉公处理, 方能实现生态安全、社会安全和经济稳固发展的目标。
四、结语
综上所述, 新时期国土空间规划的改革, 是确保社会经济可持续发展以及生态环境科学发展的重大举措。因此, 政府只有真确地认识到大方针的方向, 方能实现国土空间规划的实际价值性与科学性, 才能适应新时代下的发展特征, 进而推动整个国家有条不紊的发展下去。
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论文作者:程峥1,,王玲2,, 张文莉 2
论文发表刊物:《城镇建设》2019年第08期
论文发表时间:2019/7/15
标签：空间规划论文; 国土论文; 土地论文; 我国论文; 政府论文; 体系论文; 职能论文; 《城镇建设》2019年第08期论文;