中国环境公益诉讼的立法建议，本文主要内容关键词为：中国论文,公益论文,建议论文,环境论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、松花江特大水污染事故，引发环境公益诉讼的尝试
2005年11月13日，中国石油集团总公司吉林石化发生爆炸事故，在处理事故过程中，约110吨硝基苯流入松花江，致使水体受到严重污染。在随后的一个多月里，下游哈尔滨等城市，甚至俄罗斯远东哈巴洛夫斯克市等地，也不同程度地受到影响。影响方式主要包括在一定时间内，部分地方停止供水、工厂停工、学校停课、餐馆饭店洗浴店停业，许多地方还凿井提取地下水。恢复供水后，餐饮部分行业还受到滞后影响。
根据有关网络和报纸报道，为了索取补偿，许多人先后进行了诉讼的尝试：某居民个人起诉，索取停水期间支出的15元购水费用；部分餐饮洗浴企业起诉，索取停水期间以及其后生意萧条阶段的经济损失；供水企业索取因停水减少的水费收入；有关地方政府试图索取因采取应急措施支出的费用；还有人代表松花江水体、太阳岛和江中的鲟鳇鱼起诉，不一而足。
松花江污染事件引发的法律问题，值得深入探讨。其污染后果相当复杂：就受到影响的人而言，它对不特定或者难以准确统计的多数人造成了危害或者妨碍；就地域而言，它对跨省级甚至更大范围的区域造成了影响；就影响时间而言，它不仅带来了直接的损害，还可能产生滞后的影响；就其影响的物而言，它不仅直接污染了水体，而且影响到水中生物；就其影响的产业而言，它不仅影响了居民正常生活，还影响到工商、农业、渔业和旅游等诸多行业。
面临这样一起突发的重大环境污染事故及其对公众利益包括公众环境权益造成的重大影响，研究环境公益诉讼的机制，不仅具有很强的实践意义，更具有深远的理论价值。
二、环境公益诉讼的类型
公益诉讼，通常被理解为以个人、组织或者机关为原告，以损害国家、社会或者不特定多数人利益（公益）的行为为对象，以制止损害公益行为并追究公益损害人相应法律责任为目的，向法院提出的特殊诉讼活动。例如，环保公益团体为了保护公共环境利益，制止危害环境的行为，针对污染环境或者破坏生态的企业提起的诉讼，即属环境公益诉讼。
环境公益诉讼的出现，不仅是我国公众环境意识觉醒和司法进步的表现，它的广泛推行，对便利公众参与国家事务的监督和公共事务的管理，对扩大公民对环境公共事务的有效参与，促进社会公平、正义，构建和谐社会，推进环境决策的民主化进程，提高社会的法治化水平，乃至落实以人为本，全面、协调、可持续的科学发展观，都具有十分积极的促进作用[1](P55)。
根据提起诉讼的原告身份，可以将公益诉讼分为普通环境公益诉讼和环境公诉两大类型，表现为五种具体形式。
（一）环境公益诉讼
环境公益诉讼即公民或者法人（特别是环保公益团体）出于保护公益的目的，针对损害公共环境利益的行为，向法院提起的环境公益之诉。就原告身份和诉讼目的而言，它表现出“私人为公益”的显著特点。环境公益诉讼包括民事和行政两种形式：
1.环境民事公益诉讼。它是公民或者组织针对其他公民或者组织侵害公共环境利益的行为，请求法院提供民事性质的救济。就诉讼主体和诉求而言，它表现出“私人对私人，私人为公益”的特点。
2.环境行政公益诉讼。它指公民或者法人（特别是环保公益团体）认为行政机关（主要是环保部门，但也包括政府）的具体环境行政行为（如关于建设项目的审批行为）危害公共环境利益，向法院提起的司法审查之诉。就主体而言，它表现出“私人对公权（即环境行政机关），私人为公益”的特点；就诉求而言，它以私人请求法院通过司法审查撤销或者变更环保部门具体环境行政行为为目的。
在中国目前的法律框架下，作为原告的公民个人或者环保公益团体，与其希望保护的环境利益之间，既无法定保护义务，也未获法律授权，更无直接经济利益。正是为了救济环境公益，才作为环境公益的代言人、环境资源的义务监护人。相对于公民和法人为保护其自身利益而提起的普通“私诉”而言，它具有公益诉讼的性质。对这类“私人为公益”的环境公益诉讼，法律界应当大力推动，国家机关应当积极支持，并提供程序之便利和机制之保障。
（二）环境公诉
根据国家公诉权的通常分配模式，它特指作为国家公诉人的检察机关，为了保护公共环境利益，以原告身份，通过公诉的形式，以制止和制裁环境公益的侵害行为为目的，向法院提起的诉讼。就原告身份和诉讼目的而言，它表现出“公权为公益”的显著特点。环境公诉，其实包括环境刑事公诉、环境民事公诉和环境行政公诉三种形式。
1.环境刑事公诉。它是检察院以制裁环境犯罪行为、追究刑事责任为目的的诉讼。这是最常见的环境公诉。就主体而言，它表现为“检察院对私人”（即环境犯罪行为人）之诉；就诉求而言，它以检察院请求法院对环境犯罪行为人“实施刑事制裁”为目的。
2.环境民事公诉。它是指在公民或者法人的民事经济行为，污染了环境或者破坏了生态，因而侵害了公共环境利益的情形下，检察院为了维护环境公益，以国家公诉人身份实施干预，请求法院制止和制裁环境侵害行为的诉讼。之所以称之为“民事公诉”，可以理解为国家公诉人，针对公民或者法人的民事行为提起的诉讼。就主体而言，它表现为“检察院对私人”（即环境民事行为人）之诉；就诉求而言，它以检察院请求法院针对环境民事侵害行为“实施民事救济”为目的。在这个方面，法律的实践已经走在了法律规定的前头，法律的规定则明显地落后于法律的实践。
3.环境行政公诉。它是指检察院认为行政机关（主要指环保部门，但也包括政府）的具体行政行为（如关于建设项目的审批行为）危害公共环境利益，向法院提起的司法审查之诉。就主体而言，它表现为“检察院对行政”（即环保行政机关）之诉；就诉求而言，它以检察院请求法院通过司法审查“撤销或者变更具体环境行政行为”为目的。这方面的法律机制还有待建立。
三、环保部门执法手段有限，环境公益呼唤环境公益诉讼
根据我国现有执法体制，行政机关虽然承担了国家机器运转的绝大部分职能，但法律赋予行政机关的强制执法手段极其有限，手段与职能之间距离很大。这种现象在国有资产管理领域如此，在环境管理领域更是突出。从目前实际情况来看，检察院以公诉人身份介入环境公益保护十分必要。
现行《民事诉讼法》第108条规定，起诉的“原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织”。如果国家利益受到直接损害，就需要有适当的国家机关作为利害关系人代为诉讼。《环境保护法》第41条规定，造成环境污染者“有责任排除危害，并对直接受到损害的单位或者个人赔偿损失”。如果国家公共环境和资源受到直接损害，也需要有适当的国家机关作为利害关系人代为诉讼。《海洋环境保护法》第90条规定，破坏海洋环境并“给国家造成损失的”，由有关部门“代表国家对责任者提出损害赔偿要求”。
在现实生活中，许多环境污染行为没有直接侵犯特定的公民、法人或组织的权益，“直接利害关系”或者“直接受到损害”的条件，往往使得无人享有诉权。即使法律赋予公民起诉权，也常会个人因不知、不能或不敢等种种原因而不起诉。环境行政部门又往往缺乏强有力的执行手段，加之行政体制方面的限制，心有余而力不足，致使许多环境违法行为长期得不到有效制止。
四川雁江区清水河污染案就十分典型。当地环保局虽然可以要求污染企业限期停产整改，但对逾期不改者，依法没有独立的强制执行手段；即便报请政府关停或者申请法院执行，实际效率大多极其低下。受害农民与污染企业交涉无果，担心胜诉无望，加之诉讼费用的负担，致使无人起诉。
在这种情形下，需要设置新的诉讼人。依法登记成立的环保公益团体和检察院应当被赋予特定情形下的环境起诉权。
环保公益团体和检察院虽然不会涉及到当事人之间的民事权益，但从维护国家利益、公共利益来看，是符合起诉条件的。因为国有资产流失、环境污染和行业垄断等行为，有时侵害的是不特定的对象，没有明确的受害人或适格的原告，又不能形成集团诉讼。保护国有资产和公共环境利益是国家的责任，但国家是一个抽象主体，国家要保护这种公共利益，就需要特殊代言人。
依法登记成立的环保公益团体，以保护环境公益为宗旨，在其登记核准的环保活动领域之内，国家应当赋予其原告资格。检察院作为国家的法律监督机关，以保护国家、集体利益为职责，它依法承担着国家的公诉职能。在存在诉讼障碍的情况下，检察院从保护国家和公共环境利益和制止环境侵害行为的目的出发，运用公力救济的司法手段提起环境公益诉讼，应当视为与本案诉讼标的有特殊的直接利害关系。由其代表国家为公共环境利益提起环境公益诉讼，不仅是必要的，也是符合法治原理的[2](P337)。
正如《人民日报》2003年1月22日在关于湖南省岳阳县检察院为保护国有资产提起民事诉讼的报道中所指出的：“实践证明，作为国家法律监督机关，由检察院对违反法律法规，侵犯国家、社会公共利益的行为向法院提起民事诉讼，实现对国家、社会公共利益的法律救济，实现保护和监督的统一，既符合宪法精神，也符合我国国情。”毫无疑问，这种评论完全适合环境民事公益诉讼。
四、令人鼓舞的新进展：环境公益诉讼立法初露端倪
（一）环境公益：国家法律确认的新权利
2002年颁布的《环境影响评价法》不仅明确提出了环境权的概念，还提出了“公众环境权益”的概念。该法第11条规定：“专项规划的编制机关对可能造成不良环境影响并直接涉及公众环境权益的规划，应当在该规划草案报送审批前，举行论证会、听证会，或者采取其他形式，征求有关单位、专家和公众对环境影响报告书草案的意见。”为了有效保护环境公益，需要创新法律机制。环境公益诉讼无疑是一种重要机制。
（二）中央领导要求：创新环境工作机制，发动全社会力量参与环境工作
在2005年召开的中央人口资源环境工作座谈会上，中共中央总书记胡锦涛强调：“要创新人口资源环境工作的体制机制，发动全社会力量参与人口资源环境工作，推动人口资源环境工作不断迈上新台阶。”
（三）国务院决定
《国务院关于环境保护若干问题的决定》（1996年6月16日）规定：“建立公众参与机制，发挥社会团体的作用，鼓励公众参与环境保护工作，检举和揭发各种违反环境保护法律法规的行为。”
2005年12月3日，国务院发布了《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》。该决定提出：“研究建立环境民事和行政公诉制度。”决定还提出：“发挥社会团体的作用，鼓励检举和揭发各种环境违法行为，推动环境公益诉讼。”
（四）全国政协第1223号提案：呼吁建立环境公益诉讼制度
梁从诫、赵忠祥、敬一丹、宋祖英等28名全国政协委员，于2005年3月全国政协十届三次会议期间，联合提交了第1223号提案《关于尽快建立健全环保公益诉讼法的提案》。该提案建议：“我们迫切地呼吁尽快着手建立环境民事公益诉讼制度，以便更加有效地保障公众的环境权利，维护社会公共利益和国家利益。”会后，该提案交“由全国人大常委会法工委会同环保总局研究办理”。
（五）全国人大代表议案
2006年3月“两会”期间，吕忠梅等全国人大代表再次提出关于建立环境公益诉讼的第691号议案[3]。曲修霞等代表也提出了相同建议。
（六）最高司法机关的意见
国家环保总局2005年在起草关于环保工作决定的过程中，曾经专门征求最高人民检察院的意见。最高人民检察院2005年8月5日回复指出：“近年来，环境污染致害事件呈明显上升趋势。由于缺乏相应的诉讼救济机制，因行政机关明显违法行政、滥用许可权造成公害事件的情形，无法通过诉讼途径解决，因此，建立环境民事、行政公诉制度是必要而可行的。”该回复就建立环境公诉制度建议：“通过修改、完善相关法律，国家建立环境民事、行政公诉制度，明确民事行政公诉的相应程序。”
五、环境公益诉讼制度的基本内容
为了实施环境公益诉讼，需要依据我国的具体国情，合理设计相应的程序和规则。
（一）关于原告
依法成立的以环保为宗旨的环保公益团体，有权提起环境公益诉讼。这是环境公益诉讼制度的核心。这种制度特别适合于受害人不确定、环境权属关系不明确、受害人众多而又难以确定代表人或者受害人众多但确实缺乏应有诉讼能力等特殊情况。现实生活中，在许多情形下，个人面对污染破坏环境的公司法人或者组织，常常不知、不能、不敢提起诉讼。淮河干流多次重大污染事件、2004年沱江特大水污染事件和2005年松花江水污染事件，都存在受害人众多但难以确定原告的情形。
在这类环境侵害情形下，公众个人虽有环境利益但缺乏诉讼能力，行政机关即便有诉讼能力但未必有兴趣。依法登记的以环保为宗旨的环保公益团体，不仅有兴趣（环保宗旨），也有一定能力提起环境公益诉讼。对此国家应当予以鼓励、引导和规范[4](P110)。
最高人民法院《关于执行＜行政诉讼法＞若干问题的解释》第12条规定：“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。”该解释第13条进一步规定：有下列情形之一的，公民、法人或者其他组织可以依法提起行政诉讼：（一）被诉的具体行政行为涉及其相邻权或者公平竞争权的；（二）与被诉的行政复议决定有法律上利害关系或者在复议程序中被追加为第三人的；（三）要求主管行政机关依法追究加害人法律责任的……
据此规定，相邻人、同行业竞争者以及环境违法行为的举报人，特别是环保组织，实际上已经被人民法院赋予了起诉资格。这对于实行环境公益诉讼无疑具有重要作用，并可以成为环保公益团体提起环境公益诉讼的基本依据。
（二）关于诉讼标的和目的
它主要是以处于继续或者连续状态的环境污染或者生态破坏行为为对象，并以请求法院发布裁判，责令行为人停止K环境侵害、修复环境原状或者支付修复费用为主要诉讼目的。
国外实践也表明，环境公益诉讼基本上是以停止侵害、恢复原状为责任的承担方式，而赔偿损失并非主要的责任方式，正因如此，环境公益诉讼的公益性也更强。在某些具体情况下，诉讼请求也可能包括请求法院判决行为人赔偿由于其环境污染或者生态破坏行为导致的损失。对环境公益性质的赔偿金或者受害人数众多情形下的环境损害赔偿金，可以参考国际油污损害赔偿基金机制，由环保组织设置专项基金或者账户，并报经法院认可后，负责管理赔偿金的具体赔付或者支出。
（三）关于起诉条件
环保公益团体对其调查发现的侵犯环境公益的事实，有权向环保等有关行政主管部门举报，并可同时向其调查认定的侵害环境公益的行为人发送书面通报。该类举报或者通报，应当尽可能详细地描述其发现的环境污染或者生态破坏事实和有关证据，请求行政主管部门依法行使监管职能。环保公益团体还可在通报中要求其所认定的环境侵害行为人在一定期限内（比如两个月）之内改正环境侵害行为。环保公益团体的此类举报或者通报还应明确地表明其诉讼意图：如果有关行政部门或者环境侵害行为人逾限置之不理，环保组织将向法院提起公益诉讼。
（四）关于诉讼性质
由于被告身份的不同，环境公益诉讼存在两种类型：如果受理举报的行政部门对被举报行为依法不具有行政监管职能等情形，环保公益团体应以环境侵害行为人为被告提起诉讼。这属于环境民事公益诉讼。如果受理举报的行政主管部门依法承担监管职能但表现出环境行政不作为，环保公益团体可以以有关行政部门为被告提起诉讼。这属于环境行政公益诉讼。
（五）关于环境公益诉讼的制度化方式
一是由最高司法机关制定专门的司法解释，规定环境公益诉讼的基本程序；二是通过水污染防治法、大气污染防治法等环保单项法律的修订，设立专门的环境公益诉讼条款；三是通过民事诉讼法、行政诉讼法的修改，设定包括环境公益诉讼在内的公益诉讼程序。
（六）环境民事和行政公诉
除了公民或者环保公益团体外，国家公诉机关在一定情形下（如行政机关依法没有职能、个人或者组织确实没有诉讼能力），为了公共环境利益，也可以提起环境民事或者行政公诉。我国山东乐陵市检察院、四川资阳市雁江区检察院等地方的实践也证明，通过环境公诉，及时制止了侵害环境公益的行为，对国家环境法律的实施发挥了积极的监督作用。
六、关于环境公益诉讼的立法构想
（一）环境公益诉讼的前置程序
直接受到损害的单位或者个人之外的公民或者依法登记的环保公益团体，经过调查发现处于继续或者连续状态的污染环境或者破坏生态的行为，可以向其调查认定的侵害环境公益行为人发出书面通知，要求停止环境侵害行为，排除危害，并采取措施恢复环境原状；也可以向环境保护行政主管部门或者其他依法负有环境监管职责的部门提出书面举报，建议其依法履行查处职责。
（二）通知和举报
公民或者依法登记的环保公益团体的书面通知或者举报，应当叙述其调查发现的污染环境或者破坏生态行为的事实，提供有关证据，明确其所认定的侵害环境公益行为人停止侵害行为的具体要求，并表明其诉讼意图。
（三）环境民事公益诉讼
侵害环境公益行为人收到书面通知后超过60日未停止侵害环境公益行为的，发出通知的公民或者依法登记的环保公益团体，可以向人民法院提起诉讼，请求人民法院责令侵害环境公益行为人停止侵害行为，排除危害，并采取措施恢复环境原状。
直接受到损害的单位或者个人之外的公民或者依法登记的环保公益团体，一般不能提起损害赔偿诉讼。
（四）环境行政公益诉讼
环境保护行政主管部门或者其他依法负有环境监管职责的部门，收到关于污染环境或者破坏生态行为的书面举报后超过60日未实施查处行为的，提出举报的公民或者依法登记的环保公益团体，可以向人民法院提起诉讼，请求人民法院责令其依法履行查处职责。
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