廉政审计的完善机制，本文主要内容关键词为：机制论文,廉政论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、廉政审计制度实施的相关法律制度建设
现代社会治理国家的基本模式是依法治国，任何组织和个人的行为必须符合法律规定。廉政审计，一方面必须在国家法制框架内进行；另一方面，又必须有法可依。健全完善法律法规制度环境主要包括：
（一）制定《中华人民共和国廉政法》
这是我国廉政建设和反腐败走向法制化的重要标志。它们应当既是一部程序法，又是一部实体法。《廉政法》应该包含以下内容：①总则；②廉政行为规范；③廉政制度；④廉政监察机构及职责；⑤法律责任；⑥附则。通过制定这部法律，把现有的从政要求、纪律条规上升为法律规范，使之更加系统化、权威化。同时也将为廉政审计提供审计依据和标准。
目前，我国一些地方在预防职务犯罪立法方面进展较快，很多地方已经出台了地方性预防立法，为预防工作提供了专门性法律规范。比如无锡市首创预防职务犯罪地方立法，其中第八条明确了审计在预防职务犯罪中的地位。但是，目前我国还没有关于预防职务犯罪的专门的中央立法，翻阅宪法和主要法律，只能找到关于预防职务犯罪工作的原则性规定。因此在制定《廉政法》或者《反腐败法》时，应该全面包容预防和打击的内容，既有实体性规范，又有程序性规范，对反腐败涉及的所有社会关系、工作环节和程序做出全面规定，其中要进一步明确审计在预防腐败中的地位、工作内容、职责和权限。
（二）制定国家公职人员廉政法规
除了采用法律手段对腐败行为予以严厉打击之外，世界各国还特别注意运用法律手段规范国家公务人员的公务行为，主要表现为制定国家公职人员从政道德法，为国家公职人员的公务活动设立一整套道德行为标准，以期对可能发生的腐败行为防患于未然。此类法律对国家公职人员总的要求是：国家利益至上，忠实地遵守法律的规定，公正地履行职务，恪尽职守，严禁利用公职及其影响谋取私利。例如，美国的《行政部门雇员道德行为准则》，英国的《地方政府雇员行为准则》、《公务员指导手册》等行为法规。近些年来，我国也陆续制定了有关领导干部收入申报、礼品登记、廉洁自律等方面的制度和规定，但缺乏系统性、协调性和法定性。因此，要实行廉政审计，必须完善和健全公职规则，尽快制定《公务员法》、《公务员行为准则》等，将公职规则系统化、法律化。
（三）修改《审计法》，确立廉政审计法律地位
2005年1月，中共中央下发的《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》进一步提出要“强化审计监督，逐步推行效益审计，突出对重点领域、重点部、重点资金和领导干部经济责任审计。”其中“突出对重点领域、重点部门、重点资金和领导干部经济责任审计”就是廉政审计内容。廉政审计需要依法审计，首先需要《审计法》对廉政审计做出有关明确规定。现行《审计法》第一条虽然规定了加强国家审计监督，维护国家财政经济秩序，促进廉政建设，保障国民经济健康发展的审计目标，但对审计机关的职责主要集中在监督政府部门企事业单位的财务收支上，而对于反腐防腐方面的职责有待于进一步明确。
目前经济责任审计已经写入新《审计法》。从广义上讲，经济责任审计就是廉政审计，因此建议在《审计法》第三章“审计机关职责”中增加一条：“审计机关对党政机关、国有企事业单位的主要领导于部履行经济责任和廉政情况，进行审计监督。”
（四）建立廉政审计执业规范
制定廉政审计专业标准和操作规范是廉政审计的基础性工作，为了有效开展廉政审计，需要建立一套廉政审计执业规范体系。
这些规范主要包括：①审计主体资格规定；②廉政审计准则；③审计立案标准规定；④预防腐败控制制度测试评价准则；⑤审计证据准则；⑥审计工作底稿编制准则；⑦审计报告准则；⑧审计疑点线索和案件移送规定等。
此外，还需要建立相关廉政审计的工作制度，包括违法乱纪案件报告制度、审计举报受理制度、群众来信来访接待制度、与其他机关反腐审计联系制度、审计质量保证和控制制度等。
二、建立完整的廉政审计组织体系
（一）建立以国家审计为主，内部审计为辅，社会审计补充的“廉政审计”组织体系
国家审计机关代表国家意志，是廉政审计的主力军，在廉政审计工作的组织和业务方面是主导者，可以考虑设置专门的廉政审计机构和专职人员，专司廉政审计职能。但是廉政审计任务艰巨而繁重，单靠国家审计机关的力量是远远不够的，需要单位内部审计和外部审计力量的配合。内部审计机构对企事业单位内部情况熟悉，监督和防范腐败行为针对性强、时效性高，构成廉政审计最经常、最普遍的工作基础；社会审计机构可以接受国家审计机关的委托开展审计查证工作，成为廉政审计的重要补充力量。
（二）建立起以国家审计机关为主，纪检监察和检察等部门协调配合的审计联合组织
在廉政审计中，要建立起以国家审计机关为主，纪检监察和检察等部门协调配合的审计查处机制，整合各部门权力优势，实现超越审计权限权力运用。如借助纪检、监察、检察、公安等部门的配合，封存财产、扣审相关人员等。如果审计职权、手段（含其他部门的配合手段）已用完，审计主体无法获取充分适当的审计证据以形成审计结论和决定，或者已形成结论和决定，须由纪检、监察、司法等部门党纪、政纪处分或追究刑事责任的，则进行审计移交。
（三）利用现行经济责任审计机构兼司“廉政审计”工作
鉴于目前审计职能分工和机构设置的情况，特别是在大张旗鼓推行领导干部任期经济责任审计，并强化其反腐防腐作用的前提下，可以借助任期经济责任审计机构，兼司一段时间的廉政审计工作，但有必要在审计对象、审计程序和审计重点等方面提高经济责任审计对廉政审计的兼顾性和包容性，日后，一旦开展廉政审计，既可以直接迅速转换成廉政审计，也不会妨碍经济责任审计工作。
三、财政审计反腐败
（一）扬起财政审计反腐大旗
财政审计要高举反腐大旗必须加强对权力的制约和监督。审计部门加强对权力的监督和制约，是促进民主与法制建设的重要途径，也是实现其职能作用的重要方式。权力运行的全过程包括权力的获得、行使以及运行的结果。审计监督权力的获得，集中体现在对领导干部的选拔任用的监督上；监督权力的行使过程是指对运用权力的活动进行监督，其重点是加强对权力行使程序的监督，要求权力行使者按照既定的行为方式行使权力，从而最大限度地压缩权力滥用的时间和空间；监督权力运行的结果，主要体现在对权力的运行偏离既定目标并产生严重后果时的纠偏和惩戒。发挥审计对权力监督的职能作用，主要包括权力运行的后两个阶段：对权力的运行过程进行监督，对权力运行结果进行评价和监督。
（二）财政资金廉政审计方法
1.推行“一个中心，两头延伸”审计方法，加强对财力征收权和分配权的制约与监督。根据财政审计基本框架，“一个中心”即以预算执行审计的真实性、合法性和合规性中心；“两头延伸”即“前头”向预算编制的科学性、合理性以及财政性资金的筹集、管理程延伸审计，“后头”向财政性资金的流向、用途及效益方面的延伸审计，特别是注重对与公共需求有关的公共性、公益性基础设施项目资金的审计监控，揭露由于决策失误造成的严重损失浪费。具体来说，对国家预算收入的征收权进行制约与监督的环节主要有：一是对各种税收收入的征收过程进行审计。国家审计机关通过预算执行审计，监督税务部门、海关系统、国家金库等单位是否及时足额上缴各种税款，实现对其行使财力征收权的正当性和有效性进行监督与制约；二是对各种行政性收费的征收过程进行审计，通过审查是否存在利用行政职权进行乱收费、乱摊派，超标准、超范围收费，收取的费用是否严格执行“收支两条线”的规定等，实现对国家机关的各种行政性收费权进行制约与监督。对预算资金的安排和分配权进行制约与监督的环节主要有：一是对预算的编制进行审计。财政预算的编制是国家预算管理的起点，检查预算编制的标准、原则、程序是否保持了预算的公共性、完整性、科学性、计划性、公开性、法制性以及预算的调整是否科学、合理、准确，推行部门预算和促进细化预算，避免“跑部钱进”等滥用权力导致的恶习泛滥；二是对财政支出管理进行审计评价。财政支出的过程就是政府履行自身职能的过程。对财政支出结构的合理性、合规性和效益性做出审计评价，实现对预算资金分配权的制约与监督。
2.坚持“三突出、一转变，查处责任到人”的方针。我们认为，财政审计要坚持以真实性审计为基础，突出对重大违法违规问题和经济犯罪案件的查处，惩治腐败，促进廉政建设。具体说，就是要坚持“三突出、一转变，查处责任到人”的方针。首先，突出对重点领域、重点部门的审计。国家审计能够监督的权力就是公共资源的配置权和执行权，因此，就必须对掌握财和物的决策、执行、监督权较为集中的领域和部门进行审计。其二，突出对重点资金、重点内容的审计。重点财政性资金的使用和重要项目的实施，事关国家公共经济政策的贯彻执行、事关广大人民群众的根本利益，是各级党委政府和人民群众关注的重点、焦点和热点。其三，突出对权力运用的重点环节进行审计。特别是要突出对决策环节和执行环节的审计，将事前审计、事中审计和事后审计有机结合起来，防止各种“政绩工程”、“形象工程”、“豆腐渣工程”、“腐败工程”的出现。其四，转变审计对事不对人的传统观念。由于审计从项目入手，以财政财务收支活动为载体，审计过程既缺乏对人的审查，审计结果也缺乏对人的处分，发现的案件线索则向司法机关和纪检监察部门移交，这就很容易形成审计对事不对人的片面认识。这种认识危害极大，会使审计人员忽视一些资财权上的滥用错用行为，相应的权力责任人得不到严肃处理。虽然目前审计主要针对单位和“事”，但实际上，任何“事”都是行为的结果，并且都是能找到责任人，责任人就是大大小小掌握财产支配权、行使权和管理权的权力人，审计必然涉及权力人。审计正是通过对事的审计来达到对权力人行为的监督。因此审计人员要改变对事不对人的思想观念，将对财政财务的监督与对人的监督有机结合起来。过去审计机关在反腐领域一向以低调的形象出现，甚至连“对事不对人”也成了审计处理中的一项内部原则了。
四、理顺廉政审计与各种审计之间的关系
（一）廉政审计与财政财务审计的关系
从联系来看，财政财务审计为廉政审计提供疑点线索，廉政审计对特定的财政财务审计结果加以深化。从区别方面看，其一，审计模式不同，财政财务审计采用制度导向审计模式，即根据内部控制的调查、测试和评价结果，确定实质性测试的性质、时间和范围，而廉政审计则采用腐败风险导向审计模式。其二，审计目标不同。财政财务审计的目标是对财政财务收支活动以及财务报表真实性、合法性、合规性等方面反表审计意见。而廉政审计是针对腐败高发多发领域、重点部门、重点项目和重点资金，以腐败为审计导向，预防、揭露和打击国家公职人员经济犯罪的特种审计。其三，审计依据不同。财务审计侧重依据会计准则和国家其他有关财务会计制度，而廉政审计则侧重于依据国家法律法规、部门规章制度以及国家公职人员廉政的有关规定。其四，审计方式不同。财务审计一般是事后审计，而廉政审计中的廉政指标体系，设计有评价指标，可以正确评价部门和个人廉政情况，监测指标能及时反馈可能存在或已发生的腐败而预替，使得审计关口前移，较好体现打防结合，以防为主的反腐败策略。所以廉政审计是事前、事中、事后审计。其五，审计方法不同。财政财务审计运用的是传统审计方法，比如采用常规抽样技术，判断会计账册错误和遗漏；而廉政审计侧重于分析部门或国家公职人员廉政或腐败情况，需要对廉政或腐败程度加以量化再评估。
（二）廉政审计与财经法纪审计的关系
廉政审计内容比较广泛，与财经法纪审计实质上是一种包容关系。财经法纪审计是对严重违反财经法纪的行为所进行的专案审计，它是一种特种审计。它主要依据党和国家的财经政策、法令和制度来专案审查严重违反这些政策、法令和制度的行为。廉政审计中的查实审计也是根据国家公职人员廉政的法律制度，审查腐败嫌疑人犯罪事实，以确定腐败性质，以及犯罪严重程度。两者内容相近都是特种审计，但两者又有很大区别。其一，财经法纪审计是专案审计，不审查某经济单位、团伙、个人是否违犯法纪，而是对某经济单位、团伙、个人在违犯法纪后的定案审计。一案一查，从立案到定案，彼此独立，不相连续。而廉政审计既有专案审计功能，可以通过腐败预警指标，监察国家公职人员违法违纪行为，具有财经法纪审计不具备的预防作用。其二，财经经法纪审计是一种突击性的不定期的事后审计，审计的方法不固定，灵活多样。而廉政审计是常规经常性的事前、事后审计，采用的是以腐败为导向的审计方法。其三，审计对象不同。财经经法纪审计对象是严重违反财经法纪行为，具体到专人审查。而廉政审计则是根据“腐败嫌疑”假设，把某些重点部门、重点领域的国家公职人员作为审计预防腐败对象。其四，审计程序不同。财经法纪审计是一种立案审计，根据这个特点，可以把财经法纪审计程序划分为立案、查证、结案、处理等四个阶段。如果当事人对处理不服，提出申诉，还要对其申诉进行复审，构成申诉和复审阶段。而廉政审计程序分为腐败预警、预警审计和查实审计三个阶段。
（三）廉政审计与效益审计的关系
两者区别明显，其二，审计客体不同。效益审计的客体是被审计对象的经营活动和管理活动，而廉政审计对象是国家公职人员。其二，审计目标不同。效益审计的目的是对主要收支项目和资源管理的经济性、效率性和效果性提出意见，而廉政审计是预防和打击腐败。其三，审计依据不同。效益审计需要依据经济效益指标体系及相关技术指标，对管理水平、经济效益进行评价和鉴证，而廉政审计则是依据国家廉政法规和相关腐败犯罪规定。但是如果认为廉政审计与效益审计是泾渭分明，那就错了。国家审计署副审计长刘家义曾经说过，中国今后将逐步推开绩效审计，对重大违法违规案件、因为盲目决策造成的资源浪费和国有资产流失案件、单纯追求速度而片面提供优惠政策造成的国家和人民群众利益受到重大损失的案件进行重点审计。很多案例已经证明“面子工程”、“形象工程”后面往往有腐败行为，效益审计也有反腐败内容。
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