成武县自然资源和规划局 山东菏泽 274200
摘要：我国是一个农业大国，土地是农民安身立命的根本，从古至今土地都与农民生死攸关。随着工业化与城市化的迅速发展，农村土地被大量征收。但我国土地征收制度并不完善，如征收中行政权力滥用、补偿标准不合理、程序不健全等，使农民利益受到严重损害，激化社会矛盾，阻碍了社会经济的稳定发展。
关键词：集体土地；征收；农民权益；法律保障；制度
1、农村集体土地征收的概念
在相当长的一段时间内，土地的征收和征用在我国没有明确得到区分，这两种不同的情形被统称为“征用”。根据两法规定，将“征用”改为了“征收或征用”，并将对被征地一方给予补偿写进了宪法和法律的条文之中，对土地征收的相关内容再次进行了明确。农村集体土地征收的概念即为国家为满足公共利益的需要，依法按照程序，将原属于农村集体所有的土地变更所有权，将其土地性质转变为国有土地的行为。
具体到实践中，是由各市、县人民政府按照宪法和法律规定，在上级政府划定的权限范围内，通过一系列程序，如发布公告、组织听证等，将集体土地强制地变为国有土地，同时依照相关规定和制度，通过各种途径给予集体组织和农民公平合理的补偿的行政行为。在征地过程中，实现公共利益是目的，政府是实施主体，手段是利用公权力，条件是补偿损失，方法是强制剥夺集体对土地的所有权，结果是土地权属和土地性质发生改变。可以看出：第一，政府征地之行为具有法定性，必须符合宪法和相关法律规定的程序；第二，政府征地行为具备强制性，是各市、县人民政府利用行政权强制对村集体和农民的土地所有权、使用权进行的取得，不以被征地者的同意为前提；第三，政府征地行为具备公益性，也就是说政府的土地征收行为必须以公共利益的实现为目的。因此，征地行为的主体只能是国家，征收客体即标的只能是农村集体所有的土地；各市、县人民政府，他们代表国家的名义行使征收权，实施具体行政行为。
2、完善农村集体土地征收制度和征收程序相关法律规范
2.1修改完善《宪法》有关征地制度的规定
深化农地征收制度改革的关键，在于约束政府的公权、保护公民的私权，最终寻求到公权与私权的利益平衡点。一般来说，制度的正当性与程序的正当性、合法性是密不可分的。在制定与修改土地利用规划和城市建设总体规划的时候，应当十分重视农民群众参与决策的权利。在农村土地征收过程中，应当支持并鼓励农民群众发表自己的不同意见，在“建设用地”审批程序和“农用地转用”审批程序实施的过程中，政府一定要履行告知义务并举行必要的听证会，以保障农民群众的知情权、参与权和监督权。对上述具体的议事过程中出现的争议问题，一定要通过平等的、民主协商的方式予以解决。对于个别确实无法达成一致意见的争议问题，政府的主管部门应当主动举行听证会议，一旦发现确有不妥或者需要修改征地补偿安置方案的，必须尽快对原来的征地方案进行修改，体现国家法律和政策对被征地农民私权的保护。《中华人民共和国宪法》（以下简称为《宪法》）是其他一切法律的母法和国家的根本大法。《宪法》第１０条规定，除了由法律规定确实属于国家所有的以外，农村和城市郊区的所有土地都属于农民集体所有。国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对农民集体所有的土地，实行征收或者征用并给予补偿。但是《宪法》的这种语言表述，确实存在着一个“二律背反”的困惑。譬如，《宪法》一方面规定城市土地归国家所有，农村土地归农民集体所有，只要发生城市建设用地需求的情况，就可以通过政府的强制性土地征收行为，把农村土地转变为国有土地。但《宪法》另一方面又规定只有在确实属于“公共利益的需要”的情况下，才允许对农村集体土地实行征收或者实行征用。要想从根本上解决这个“二律背反”的问题，迫切需要将该条内容修改为“城市的土地以国有制为主体、多种所有制并存”，允许农村建设用地平等地进入土地市场。
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2.2修改完善《土地管理法》有关征地制度的规定
在深化农村集体土地征收制度改革的同时，必须加快推进土地管理法等相关法律的修改进程，进一步理顺和完善农村集体土地管理与保护的法律法规体系。建议取消《土地管理法》第４３条第１款的具体规定，增加“商品住宅建设应当使用国有建设用地”等相关内容。现行法律法规既禁止城镇居民到农村购买现成的农民住宅，也禁止城镇居民到农村购买农民的宅基地自行建房，农民住宅只允许卖给本集体内部成员。实事求是地说，法律规定城市居民的住宅使用权可以依法进行出租、抵押、继承和转让，甚至可以高价出售给任何人，而农民的宅基地使用权既不能够出租、抵押，又不能够转让和依法继承，更不允许农民的房屋出售给城市居民，这不能不说是一种反映在立法上最明显的所有制歧视。因此，建议在尽快修改法律有关“歧视性”规定的同时，有条件地或者逐步地取消禁止城镇居民到农村买房的具体规定。
2.3改进农地征收行政强制执行的模式
政府征地行为自始至终都具有显著的强制性，在农村土地征收过程中产生诸多矛盾或者纠纷，由于解决纠纷的途径和司法救济的渠道不畅通，农民往往迫于无奈地通过群体上访乃至围攻政府等过激的方式寻求问题的解决。平心而论，这是农民这个弱势群体的无奈之举。假如农民提起民事诉讼，人民法院通常以政府征地补偿案件不属于民事案件为由不予受理；如果农民提起行政诉讼，人民法院往往又以各种借口或方式阻拦农民的正当诉讼请求。我国目前对被征地农民的司法保护是软弱无力的。《土地管理法》第４７条第５款规定，如果征地补偿安置费不足以维持被征地农民原有生活水平的，可以增加其征地补偿费用。国土资源部出台的《征地补偿安置争议协调裁决制度》，正是为适应这一重大法律调整而做出的制度性安排。然而现行征地补偿安置争议协调裁决制度面临着较大的非议，就因为该裁决机构并非社会中立机构，通常是由政府来做自己的法官予以评判，这是有悖于法律公平正义原则的。与此同时，建议将“对政府征地合法性争议”纳入司法裁决的范围，直接删去《中华人民共和国土地管理法实施条例》第２５条第３款对征地补偿安置争议不妥当的处置规定，确保失地农民真正享有获得司法救济的权利。
2.4完善土地征收中农民权利司法救济的途径
缓解和解决农村集体土地征收过程中发生的纠纷，除了可以采取申诉、行政复议措施之外，还可以依据行政法、行政诉讼法的有关规定，对政府违法违规征收农村集体土地的行为，从如下三个方面提起司法救济程序：一是对农村集体土地征收行为是不是符合法律规定的“公共利益的需要”的“目的性”提起诉讼；二是对具体的补偿方案（包括补偿标准和运作程序），是不是“合情合理”提起诉讼；三是当农村集体土地被征收之后，并不是在合理的期限内为“公共利益的需要”所使用，或者在合理期限内没有支付全部的或者大部分的土地补偿费，被征地农民有权向人民法院提出撤销该征地行为并且要求收回土地的诉讼请求。法律规定对土地权属争议案件有权做出影响当事人实体权利义务处理决定的机关只能是人民政府，国土资源部门仅是负责内部调查和拟定意见的部门。只有由国土资源部门拟定并以人民政府的名义做出的土地权属处理决定，或者不予受理土地权属争议申请的决定，才是对当事人权利义务产生实际影响可诉诸于法律的具体行政行为。
3、结束语
为了切实保障失地农民的合法权益，实现农民土地征收的公平正义，减少纠纷，构建和谐社会，在我国集体土地征收中，切实贯彻公开原则、参与原则、公正原则、协调与平衡原则，明确规定“公共利益”的界限，构建合理的土地市场机制，明确农民集体土地所有权的具体归属，规范征地程序，提高征地补偿标准，完善征地补偿制度。
参考文献：
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[4]薛冰．农村集体土地征收补偿的困境反思与制度重构[J]．理论月刊，2017（9）
论文作者:刘波
论文发表刊物:《房地产世界》2019年8期
论文发表时间:2019/9/24
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