实施城镇整合战略的几个问题，本文主要内容关键词为：几个问题论文,城镇论文,战略论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D035.5 文献标识码：A 文章编号：1001-490X(2003)02-088-03
美国著名经济学家斯蒂格利茨预言，影响未来世界经济发展的是两件大事：其一是美国的高科技的发展，其二是中国的城市化。实践表明，我国城市化率每增加一个百分点，则可拉动当年GDP增长1-2个百分点。因此，城市化现已成为决定我国经济增长乃至影响世界经济发展的关键性因素。在社会主义市场经济体制新的历史条件下，如何配合行政区划协调动作，整合城镇空间结构，充分发挥市场配置资源的基础性作用，正是当前推进城市化和城市现代化建设需解决的重要理论和实际问题。
一 市场经济条件下城镇整合的必要性
建国50年来，伴随着经济社会的重大变革，我国城市建设和城市化进程，经历了从低速、动荡、停滞走向稳定、快速发展的过程。特别是近些年来，随着社会主义市场经济体制的建立和完善，城市化进程全面提速，城市经济建设日新月异，城市现代化、国际化水平也随之提高。但由于传统计划体制的影响，在城市发展战略问题上，长时期实行“控制大城市规模，合理发展中等城市，积极发展小城镇”的方针，加之采取城乡隔离的二元经济政策，致使我国城市化发展，也同样面临着严重的结构性矛盾。其突出表现为当前影响市场经济规律性作用和区域经济协调发展的“四大障碍”。
障碍之一：“龙头小”，即首位城市不突出。所谓城市首位度，是指一个经济区域内，最大城市人口规模与第二城市人口规模之比，一般城市首位度要在3-5以上。凡是有特大城市的地方，城市化程度就愈高，中小城镇愈发达，经济实力愈强。一个地方没有一个特大城市带动辐射，不仅经济上不去，城市化水平也提不高。首位城市不突出，大城市不大，既是长期以来工业发展的主要制约，也是中小城镇难以蓬勃发展的主要障碍，势必影响整个区域经济结构调整和经济效益的提高。
障碍之二：“摊大饼”，即“单中心＋环线式”的扩张。由于长期以来计划经济体制形成的固有城市布局，人们把城市做大、做强、做美，片面地理解为中心城区的无限制扩大，所采取的基本模式就是中心城区“摊大饼”式地向周围扩展。交通拥挤、环境污染等“大城市病”，与这种“摊大饼”式外延扩张模式是紧密相关的。
障碍之三：“小而散”，即小城镇分散而零乱。具体表现为大多数省份，大城市规模小、数量少、品位低，小城镇规模小、数量多、效益差。这种“乡乡建镇、村村建镇”的“小而散”集镇现象，带来了一系列的问题。一是加剧了人地矛盾。本来城市化的推进有利于集约用地，对缓和人地矛盾应有积极效用，但由于小城镇的无序发展造成了土地的大量闲置和浪费，二是加剧了环境污染。上世纪80年代以来，城市环境质量管理开始受到重视，一些污染性企业不加任何治理，纷纷转移到小城镇，从而使小城镇的污染程度远高于大城市。三是加剧了资源浪费。通过对大中城市经济效益的对比可以发现，小城镇单位面积提供的GDP仅相当于全国城市平均水平的1/3，相当于300万人以上大城市的30%。可以断言，治理城镇“小而散”比治理企业“小而散”更艰难。
障碍之四：“一体化”，即城市空间区域上的一体化。长期以来，人们思想上有个重大误区，以为城乡一体化就是空间区域上的一体化。殊不知，这对中国生态环境的破坏是致命的。这样的“一体化”区域关键是没有完善的基础设施，从根本上看是没有整体规划、分散建设造成的恶果。
二 实施城镇整合的兼并重组战略
城镇应按照什么方向整合？借鉴国内外的经验，应该按照建设巨型城市主导的大都市区格局整合。即优先放手发展若干特大、超大城市，以此为主导，带动区域内中小城镇的发展，形成若干个以特大、超大城市为中心、以大城市为重点、以中小城镇为基础、以广大农村为腹地的巨大都市区。大、中、小城市按照“中心城市＋交通轴＋葡萄串”的网络型格局进行布局。实施城镇整合的主要途径是兼并重组。城镇兼并重组主要靠行政的办法。当然行政的办法也必须按照市场经济规律和经济内在联系以及地理自然特点来进行。兼并重组重点是抓四个层次：
第一个层次：中心城市的兼并重组——整合造极
城镇整合需要一种主导力量。这种主导力量就是特大、超大城市。因此，城镇整合的首要任务就是发展特大、超大城市，形成巨型的城市“发展极”，其基本方式有三种：
一是“扩极”，即放手发展特大城市，其主要方式是开辟新区、兼并城镇、撤县建区。以开辟新区方式“扩极”的代表是上海的浦东开发。以兼并城镇方式“扩极”的代表是广州市对花都、番禺城镇的兼并。以撤县建区方式“扩极”的代表，是南京将长江以北的江浦县、六合县划属南京市区。
二是“连极”，即将相近的两个或多个城市，重组发展成为一个特大或超大城市。在一个区域内近距离分布的几个大中城市，就单个城市来说很难成为城市极，而通过总体规划和行政区划调整措施，却能组建迅速发展成为城市极。比如，长沙、株洲、湘潭三市如实行连城，就会在不远的将来，成为超大城市。
三是“造极”，即采取特殊政策营造特大或超大城市。在没有特大城市，相邻不具连城成极的区域，可采用特殊的政策营造巨型城市极。深圳在上世纪80年代初还是一个小渔村，依托国家沿海开放、创办经济特区的政策，经过短短的20多年建设和发展，现已跻身全国特大城市之列。
第二个层次：中等城市的兼并重组——合理定位
中小城市有两类：一类是在大城市周边的中小城市；一类是远离大城市的中小城市。前一类中小城市是大城市圈的一部分；后一类中小城市是农村空间行政、服务、流通、工业的据点。中等城市的整合，主要是根据城市的合理定位进行兼并重组。
在大都市区内的中小城市，兼并重组的成长方向有三个方面：一个是融入大都市区，成为大都市的城区；一个是保持卫星城的地位，以适宜中心城市创业发展、生活居住环境的承载和扩散；一个是发展成为大城市，充实大都市区内大城市层次。建设巨城主导下的大都市区，现在不仅中心城市极还不强，大城市这个层次也很薄弱，数量规模都不够。突出特大城市和大城市发展，应更多地依托现有中等城市融入和提升。
另一类远离大都市区的中小城市，有的腹地人口几百万甚至上千万，交通发达，水源充足，扩城条件极好，完全可以规划定位发展为大城市或特大城市。
中等城市定位如果按地、县行政级别城市考虑，目前地级市大多数应发展成为大城市甚至特大城市；县级市绝大多数应发展为中等城市。只有这样，才能适应农村人口转移和城市化发展的需要。
第三个层次：小城镇的兼并重组——“再城市化”
小城镇“再城市化”主要是提高城镇的集中度，扩大规模，提高质量，重点是发展县城和中心镇。可以考虑，在一个大都市区内，把50万人口以上大县的县城建设成为中小城市，并可选择4-5个重点镇，作为地方工业发展的基地。每20万左右人口的区域范围内设立一个中心镇，使中心镇的人口能够聚集到5-10万人；每3-5万左右人口的区域范围内设置一个建制镇，使建制镇的人口能够聚集到1万人以上。根据这个设想，小城镇兼并重组主要方式有五种：
一是合镇为市，就是将地理位置紧挨在一起的较大的几个镇合并为城市。二是改镇为市，就是将一批规模较大，地理位置优越，发展潜力大的镇，作为城市来规划和建设。三是撤镇改区，就是将紧邻城市的镇或县城的城关镇，改为城市的一个区。这既能扩大城市发展空间，又有利于小城镇长远发展。四是划镇入城，就是将县城周边的一些镇划入县城管辖。五是合镇为镇，就是地理位置紧邻的两个或几个小镇合为大镇，或大镇兼并小镇，成为更大的镇。
第四个层次：农村村庄的兼并重组——“撤并再编”
在建制镇以下的农村，一般分为中心村、行政村和一般自然村三个层面。大都市区在构筑市民社会的同时，也需要对农村社会进行再编。从发达国家的经验看，推进城市化尤其是发展小城镇，实际上是对整个农村面貌进行彻底改造的一次极为宝贵的机会。
农村社会的再编，包括村、镇合并、土地使用权的转让、农村行政服务体系的建设和农村社会形态的变革等，而最基本的内容是中心村建设。在建制镇范围内和没有条件设立建制镇的乡范围内，根据具体情况设立若干个中心村，分散在自然村落的居民尽量迁居到中心村。对于耕地距离小城镇较近的农村居民，或者虽然距离小城镇较远但在小城镇有就业岗位的农村居民，应支持和鼓励他们迁居到小城镇；对于距离小城镇较远、在小城镇又没有非农产业就业岗位的农村居民，或者交通不便的山区农村居民，也要尽可能支持和鼓励逐步集中到中心村，最大限度地减少自然村落。并要因势利导，通过拆除与合并自然村，减少村庄的数量，拉大村镇之间的距离，扩大农田的自然空间，整治农村自然环境。
三 实施城镇整合战略的有关政策措施
城市化过程的实质是农业、农村经济，向工业、城市转移和聚集的过程。实施城镇资源整合，实质上就是要按照城市化和市场化的要求，适应巨城主导战略的重大调整，以政府配置资源为主，转向市场配置资源为主。
一是变“控大放小”为“放大控小”。改革开放以来，大城市发展很快，特别是省会一级城市，生产要素聚集，变化发展很大，对中小城镇的带动辐射能力明显增强。但在一些政策措施上，却仍然是对大城市入户限制严，特别是对在大城市投资办厂选择性过强。相反，对小城镇是放得很开的。限制大城市发展，无限制发展小城镇，这种“控大放小”的政策措施是与市场经济的要求不相适应的。由“控大放小”转变到“控小放大”，就是要采取相应政策措施，让经济要素自由地向大城市集聚，并采取提高建制镇标准等措施，改为小城镇建设遍地开花的局面。
二是变“大省小市”为“大市小省”。现在行政区划的一个突出特征，就是省的地盘大，直辖市地盘小。这种区划格局存有三大局限：即不利于充分发挥特大城市的辐射作用，不利于巨大都市区的协调发展，不利于城市“极”的迅速扩展。为适应巨大都市区的发展，可采取三种办法：其一是调整行政区划格局，给超大特大城市更广阔的地盘，使其行政管辖范围与经济辐射范围基本相一致。其二是如果行政区划调整难以做到，也可从城镇体系规划上进行调整。即打破行政区界限，按中心城市的辐射范围进行规划，并建立相应的审批制度。其三是建立具有规划协调作用的“区域政府”，促进都市区城镇体系规划的实施。参照“大市小省”这思路，在省区域内也可对省会城市、大的地级市，尤其是需要合并连城的成市，扩大其应有的管辖范围，更快更好地把城市做大做强。
三是变“省辖城市”为“直辖城市”。即把现在一些以省管理为主的副省级城市和发展潜力巨大的省会城市，变成中央管理的直辖城市，增加直辖市的个数。城市发展固然要靠本身的竞争力，但行政级别提高的作用力仍然是不可低估的。如果把一些副省级城市和部分发展潜力巨大的省会城市变成直辖市，肯定会加快形成一批500万甚至上千万人口的巨型国际化城市“极”。
四是变“市区规划”为“群带规划”。把单个的城市规划上升为巨型城市极主导的城市群、城市带规划，亦称之为“概念规划”，国际上早已有充分的理论准备和多年的实践。英国学者霍华德(E·Noward,1898)提出“田园城市模式”，最早表达了将城市与区域相联系进行研究的思想。盖迪斯(p·Geddes,1915)首创了区域规划综合研究方法，提出将城市扩散到更大范围形成新区域发展形态。德国地理学家克里斯泰勒(W·Christaller,1933)提出著名的中心地理论，第一次把区域内的城市作了系统化论述。戈特曼(Gottmann,1961)60年代的代表作《特大都市区：城市化了的美国东北海岸》中，首先指出了沿美国东海岸从新罕布什尔的北卡罗来纳这个城市化的都市区内的农村和城市共生、土地综合利用的空间现象，并预言这种情形在世界许多地区将会重复出现。城市与其所在区域具有地域上的开放性与边界上的模糊性。城市的生产、市场、技术、资金等经济活动要素，必然要按照市场经济规律和经济内在联系以及自然地理条件，突破其市区或城区的行政管理界限，形成以市区和交通干线为依托的城乡经济协同区域。因此，早在1933年发表的《雅典宪章》即指出：“城市要以它所在的区域作为一个整体来规划”。我们现在有必要把大都市区域内的城镇“概念规划”作为规划上的一个法定层次。这对城镇整合是至关重要的。
五是变“乡镇企业”为“城市企业”。城镇的空间整合首先取决于企业的空间整合。乡镇企业变成城市企业，不仅是城镇整合的需要，也是乡镇企业实现新的飞跃的需要。它既有利于实现农村劳力向城市转移和提高企业效益，又有利于增强城市经济实力和推进城市化进程。应采取规划引导与利益诱导相结合的办法，鼓励农村乡镇企业向重点小城镇集中，向大中城市郊区城乡结合部地带发展。在这些地方，应合理规划工业园区，保证必要的建设用地，千方百计降低企业进入的门槛，以利加速乡镇企业的空间集中。
六是变“土地保障”为“社会保障”。农村人口转移是城市化的前提，社会保障是农村人口转移的保障。土地、大家族、村落共同体是几千年来农村社会的生涯保障。以土地为支点，大家族、村落成员相互照顾着生、老、病、死。但是城市化要求人们离开土地、离开大家族、离开村落，进入陌生的、没有血缘关系的、没有地缘关系的市民社会。如果没有完整的社会保障制度来保障每一个成员的生、老、病、死，农民是不可能真正离土离乡的，乡镇企业是不可能向城市集中的。因此，城市政府从长远来说，应在国家社会保障政策指导下，尽快建设一个覆盖庞大人口，实现地区间、行业间、世代间的相对公平，财源稳定的，开放的全民社会保障体系，使农民进入城市后能得到比土地更有效的社会保障。